研究國外成功經(jīng)驗指導(dǎo)我國政府技術(shù)采購模式論文

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編者按：本文主要從引言；政府技術(shù)采購的模式；對我國政府技術(shù)采購模式的啟示三個方面進行論述。其中，主要包括：我國正處在政府技術(shù)采購制度的構(gòu)建階段、招標(biāo)采購模式、政府技術(shù)采購不同于一般政府采購、團隊需要根據(jù)需求說明書發(fā)放標(biāo)書，選擇合適的供應(yīng)商、合作伙伴模式、政府的行政部門并非實際的采購者、采購方與供應(yīng)商之間常通過各種形式的合作來推動研發(fā)的進行、政府引導(dǎo)模式、政府憑借對企業(yè)的影響力將各企業(yè)組織起來、政府的角色是引導(dǎo)而非控制、我國可按先易后難的順序?qū)φ夹g(shù)采購進行嘗試、招標(biāo)采購模式適用于我國公共事業(yè)部門的政府技術(shù)采購、合作伙伴模式可運用在我國國有大中型企業(yè)的技術(shù)采購上、政府引導(dǎo)模式適用于對國家有重大意義的技術(shù)研發(fā)等，具體材料請詳見。

引言

政府技術(shù)采購是指政府對當(dāng)時尚不存在，但可能在一定時期內(nèi)研發(fā)出來的某種技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)提出需求意向，通過采購的方式將新的產(chǎn)品引入市場的方法。歐美一些國家已經(jīng)在政府技術(shù)采購方面積累了大量經(jīng)驗，采購了很多對增強國民經(jīng)濟和提升國家科技競爭力具有重要意義的技術(shù)，并且為企業(yè)加速發(fā)展創(chuàng)造機會。

我國正處在政府技術(shù)采購制度的構(gòu)建階段，國務(wù)院頒布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》指出“政府對于需要研究開發(fā)的重大創(chuàng)新產(chǎn)品或技術(shù)，應(yīng)當(dāng)通過政府采購招標(biāo)方式，面向全社會確定研究開發(fā)機構(gòu)，簽訂政府訂購合同”。這表明我國政府已經(jīng)將政府技術(shù)采購列入了推動技術(shù)創(chuàng)新的重要方式之一。因此，研究國外成功的政府技術(shù)采購模式來指導(dǎo)我國的政府技術(shù)采購具有十分重要的意義。在對國外政府技術(shù)采購的諸多案例進行分析后，發(fā)現(xiàn)可以歸結(jié)為3個模式，即招標(biāo)采購模式、合作伙伴模式和政府引導(dǎo)模式，下面將對這3種模式分別進行討論。

1政府技術(shù)采購的模式

1.1招標(biāo)采購模式

招標(biāo)采購模式是指政府部門組織采購項目管理團隊，采用招標(biāo)方式選擇供應(yīng)商的技術(shù)采購。招標(biāo)采購模式是程序上最為標(biāo)準(zhǔn)的政府技術(shù)采購，如圖1所示。當(dāng)技術(shù)需求發(fā)生后，政府部門組織與采購相關(guān)的各方人員組成采購項目管理團隊實施采購。該團隊的職責(zé)是制定需求說明書；進行項目的招標(biāo)；在挑選出合格供應(yīng)商后對采購項目進行管理；解決項目進行中存在的問題。待項目結(jié)束后項目管理團隊也宣告解散。

這種模式適用于公共事業(yè)的技術(shù)采購，例如教育、醫(yī)療等事業(yè)，其最終使用者為學(xué)校、醫(yī)院等具體單位，并非政府部門。公共事業(yè)在發(fā)展過程中會產(chǎn)生對新技術(shù)的需求，但對新技術(shù)的采購存在諸多不確定因素和風(fēng)險，并需要一定的專業(yè)知識，公共事業(yè)組織缺乏進行采購的能力，因此需要政府對技術(shù)采購進行組織。例如，20世紀80年代，瑞典國內(nèi)沒有專門供初、高中使用的電腦，瑞典教育部就曾對供學(xué)校使用的電腦進行了技術(shù)采購。招標(biāo)采購模式不僅能夠讓公共事業(yè)組織的技術(shù)需求得到滿足，也能夠促進技術(shù)供應(yīng)商所處行業(yè)的發(fā)展。在上述案例中，瑞典的計算機業(yè)本來處于發(fā)展的低谷，正是通過向?qū)W校提供新型電腦技術(shù)而走出了困境。

政府技術(shù)采購不同于一般政府采購，由于所采購的技術(shù)是以前不存在的，因此風(fēng)險要遠高于一般政府采購，為了提高采購的成功率，在這種模式中一般會使用“采購項目管理團隊”來對整個采購進程進行控制。采購項目管理團隊是該模式的核心機構(gòu)，對整個采購的成敗起著決定性作用，對其成員選擇要慎之又慎，應(yīng)選擇富有團隊合作精神并在某領(lǐng)域具有一定專業(yè)能力的人參加。該機構(gòu)一般由政府發(fā)起組織，需具備完成項目管理的各種能力，因此其成員包括最終使用者的代表、政府部門的人員、技術(shù)顧問、工業(yè)顧問、項目管理顧問等，各種專業(yè)人員的比例要合理。

首先，團隊的任務(wù)是形成能夠滿足最終使用者要求的切實可行的需求說明書。最終使用者代表在初期要對新技術(shù)提出詳細的需求；技術(shù)顧問和工業(yè)顧問則可以對這些需求進行評估，指出哪些部分是可以實現(xiàn)的，哪些部分的研發(fā)存在風(fēng)險，并與最終使用者共同對需求進行適當(dāng)?shù)男拚徽块T的代表則可以將結(jié)果與政府決策者進行溝通，行使最終的決策權(quán)。最后形成的需求說明書應(yīng)是先進、清晰、詳細和可行的。需求一旦確定就最好不要更改，否則供應(yīng)商會無所適從。

接下來，團隊需要根據(jù)需求說明書發(fā)放標(biāo)書，選擇合適的供應(yīng)商。在選擇供應(yīng)商時應(yīng)綜合考慮需求滿足程度、企業(yè)技術(shù)實力、企業(yè)規(guī)模、運營狀況、價格指標(biāo)等各種因素，避免僅僅以價格為評判標(biāo)準(zhǔn)。采購技術(shù)與采購普通商品有很大的不同，技術(shù)的研發(fā)需要投入大量的人力、物力和財力，這是技術(shù)實力不強的一般小企業(yè)所很難勝任的。有些小企業(yè)為了拿到項目不惜將價格壓得很低，倘若將項目交給不能勝任的小企業(yè)來做則失敗的風(fēng)險會大大增加。

最后，團隊要對技術(shù)采購的進程進行監(jiān)控，解決項目進行中出現(xiàn)的問題。為了將采購風(fēng)險降到最低，管理團隊要保持對項目的關(guān)注，經(jīng)常向技術(shù)供應(yīng)商了解研發(fā)的具體情況，并盡可能地幫助技術(shù)供應(yīng)商解決研發(fā)中出現(xiàn)的資金、技術(shù)等問題。例如，當(dāng)供應(yīng)商的研發(fā)資金出現(xiàn)短缺時，項目團隊?wèi)?yīng)尋找財力雄厚的企業(yè)或請求政府出資幫助供應(yīng)商渡過難關(guān)；當(dāng)供應(yīng)商在技術(shù)上沒有足夠能力完成項目時，項目團隊需嘗試為其選擇合作伙伴來幫助它完成研發(fā)，這些合作伙伴可能是其它企業(yè)、大學(xué)或科研院所等。

1.2合作伙伴模式

合作伙伴模式是指采購方與技術(shù)供應(yīng)商結(jié)成合作伙伴關(guān)系進行共同研發(fā)的技術(shù)采購，如圖2所示。在這種模式中，政府的行政部門并非實際的采購者，它只是對采購的方向、原則等問題進行政策上的指導(dǎo)。技術(shù)采購的真正實施者為由政府掌控的企業(yè)，這些企業(yè)一般應(yīng)具有以下特點：本身具有營運能力，這意味著企業(yè)能夠在實際運作中積累大量的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)對技術(shù)的需求，并形成完備的需求說明書；對技術(shù)有一定的敏感性，可以幫助供應(yīng)商開發(fā)出真正具有創(chuàng)新性的產(chǎn)品；規(guī)模較大，擁有雄厚的資金，使企業(yè)能夠承受采購失敗造成的損失。

這種采購模式適用于電信、能源、交通等國有力量較強的產(chǎn)業(yè)企業(yè)。當(dāng)這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)需要新型技術(shù)而自身又無足夠能力研發(fā)時，可尋找合適的供應(yīng)商進行技術(shù)采購。由于采購方的企業(yè)一般在業(yè)界已經(jīng)營多年對各技術(shù)供應(yīng)商比較熟悉，有的甚至有長期的合作關(guān)系，因此采購?fù)院献鞯男问竭M行。在這種模式中也可能存在招標(biāo)尋找供應(yīng)商的現(xiàn)象，但采購方出于穩(wěn)妥的考慮，最后選擇的往往是與其曾經(jīng)有良好合作關(guān)系的技術(shù)供應(yīng)商。例如，在芬蘭對移動通訊技術(shù)的采購中，供應(yīng)商是與采購方曾有合作關(guān)系的諾基亞；在瑞典國家鐵路公司對高速列車進行采購時雖然進行了招標(biāo)，但選擇的也是與其有幾十年合作關(guān)系的ABB公司。

采購方與供應(yīng)商之間常通過各種形式的合作來推動研發(fā)的進行。雙方的合作基礎(chǔ)是采購方要擁有一定的研發(fā)能力，可以為供應(yīng)商提供有益的幫助。合作形式可以是多種多樣的，按合作緊密程度劃分可分為以下幾種：高層互訪，即雙方負責(zé)技術(shù)的高層管理人員進行不定期的互訪對新技術(shù)的研發(fā)動態(tài)進行溝通；員工交換，即兩方的技術(shù)人員可進行定期或不定期地在組織間交流，以達到溝通和互相學(xué)習(xí)的目的，這種人員互換可以形成制度來促進雙方合作；技術(shù)委員會，即由雙方的管理層組織技術(shù)人員和部分管理人員形成同定的委員會對研發(fā)中的技術(shù)問題進行推動和解決；合資公司，即雙方共同組建專門的公司對新技術(shù)進行研發(fā)。高層互訪旨在公司的上層對技術(shù)研發(fā)情況進行溝通，形成一致意見；員工交換則較為靈活，適合于采購者與供應(yīng)商平時的技術(shù)交流，即使沒有采購項目也可以進行；技術(shù)委員會結(jié)構(gòu)自由，無需動用雙方太多資源，適合用于采購前期及技術(shù)不復(fù)雜的情況下；合資公司適用于研發(fā)任務(wù)艱巨和深入合作的情況，但成立合資公司時采購方要處理好與供應(yīng)商的利益分配問題，對于知識產(chǎn)權(quán)的歸屬和產(chǎn)品銷售利潤的分配等關(guān)鍵問題必須在合資公司成立時就達成一致的協(xié)議。

1.3政府引導(dǎo)模式

政府引導(dǎo)模式指當(dāng)一家企業(yè)的力量不能夠完成技術(shù)研發(fā)，而該項技術(shù)對國家的發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義時，政府組織多家企業(yè)進行聯(lián)合研發(fā)的技術(shù)采購。例如，20世紀70年代，美國的IBM了比日本計算機性能強數(shù)倍的360電腦。為研制出可以與其抗衡的電腦，日本政府的國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部動用3000萬美元組織6家企業(yè)進行聯(lián)合研發(fā)。其中，日立、富士通和NEC組成團隊研發(fā)主機和集成電路，三菱、東芝和Oki則研究外圍設(shè)備。

政府引導(dǎo)模式如圖3所示，政府憑借對企業(yè)的影響力將各企業(yè)組織起來，并引導(dǎo)研發(fā)的方向，協(xié)調(diào)企業(yè)之間的利益。這種采購模式的好處在于政府可以將各種力量整合起來形成強大的創(chuàng)新力量進行協(xié)作研發(fā)，參與的企業(yè)可以取長補短，采購效果要高于對單一企業(yè)的政府技術(shù)采購。在上述日本電腦的案例中，企業(yè)的協(xié)作研發(fā)使得日本計算機行業(yè)渡過了難關(guān)，并且在硬件方面研發(fā)出了能夠和IBM競爭的產(chǎn)品。

研發(fā)任務(wù)的分配和協(xié)作機制的形成是該模式需解決的重要問題。采購方應(yīng)組織專家將需研發(fā)的技術(shù)進行模塊化，并將每個模塊交與在該領(lǐng)域技術(shù)力量較強的企業(yè)團隊負責(zé)，每個企業(yè)團隊專注于一到兩個模塊的技術(shù)研發(fā)。企業(yè)團隊的數(shù)量不宜過多，數(shù)量過多會對團隊間的溝通產(chǎn)生阻礙。由于各團隊的研究成果最終要整合在一起，因此團隊之間需要對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品規(guī)格、研發(fā)進度等問題進行經(jīng)常性的溝通和協(xié)調(diào)，以便各模塊可以無縫對接。

值得注意的是，在政府引導(dǎo)模式中，政府的角色是引導(dǎo)而非控制，即政府不能違背市場規(guī)律用行政命令對企業(yè)進行干預(yù)。這是因為在采購中信息分散在參與者中，政府對信息的掌握比較缺乏，過多地對企業(yè)行為進行干預(yù)容易造成盲目指揮，反而會引起企業(yè)的排斥。在日本電腦的案例中，日本政府曾希望6個主要的電腦公司進行合并以獲得市場競爭力，卻遭到各企業(yè)的聯(lián)合抵制。日本政府意識到了自己的手段過于強硬，因此沒有強迫公司合并，并且發(fā)現(xiàn)在寬松的協(xié)作環(huán)境下更容易激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力。

此外，由于參與方較多，各方都希望自身利益最大化，因此難免會發(fā)生利益沖突。政府要積極且恰當(dāng)?shù)貙Ω鞣嚼孢M行協(xié)調(diào)，設(shè)計出合理的利益分配機制，盡量讓各方都有滿意的結(jié)果。例如，政府可以出資獲得各項專利的所有權(quán)，并允許參加研發(fā)的公司以低價使用各項專利，這樣可以避免各企業(yè)在專利權(quán)分配上的糾紛。

2對我國政府技術(shù)采購模式的啟示

以上3種模式各具特色，必須在合適的情境中才能發(fā)揮作用，表1對它們進行了細致的比較。

以上3種模式在在國外均有成功的范例，通過對它們的比較可以為我國的政府技術(shù)采購提供寶貴的借鑒。

(1)我國可按先易后難的順序?qū)φ夹g(shù)采購進行嘗試。首先，合作伙伴模式的難度是最低的，而我國又有為數(shù)眾多的國有大中型企業(yè)，完全可以通過政府出政策，國有企業(yè)實施的方式對這種模式積極進行嘗試。其次，招標(biāo)采購模式的流程非常規(guī)范，政府可以通過加強對項目的控制來降低采購的風(fēng)險，也可以逐步進行嘗試。最后，政府引導(dǎo)模式不但需要政府有很強的協(xié)調(diào)能力，還需要企業(yè)間要有良好的合作關(guān)系，實施難度較大，必須經(jīng)過詳細的論證和細致的規(guī)劃才能進行，可以在總結(jié)前兩種模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上慢慢介入。

(2)招標(biāo)采購模式適用于我國文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)保、體育等公共事業(yè)部門的政府技術(shù)采購。政府的主管部門可以主動挖掘或讓下屬單位主動通報對新技術(shù)的需求，從中篩選出急需發(fā)展的技術(shù)，并組織采購管理團隊進行政府技術(shù)采購。當(dāng)技術(shù)研發(fā)成功后可以在下屬單位中進行推廣，如果該技術(shù)在國際上也處于領(lǐng)先水平，可以將新技術(shù)打入國際市場，提升我國在該領(lǐng)域的國際競爭力。

(3)合作伙伴模式可運用在我國國有大中型企業(yè)的技術(shù)采購上。國有大中型企業(yè)如中國電信、寶鋼集團、中石油等可以將需要研發(fā)的技術(shù)與技術(shù)力量較強的公司采用合作的形式進行共同研發(fā)，共享知識產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)品利潤，以達到雙贏的效果。

(4)政府引導(dǎo)模式適用于對國家有重大意義的技術(shù)研發(fā)。當(dāng)某種技術(shù)對國家有重大意義而一家企業(yè)無法承擔(dān)起研發(fā)的責(zé)任時，需要政府采取這種模式。例如，政府可以組織多家企業(yè)對核電、無線通信等產(chǎn)業(yè)中的重大技術(shù)創(chuàng)新進行技術(shù)采購。需注意的是，政府在采購過程中需遵循市場規(guī)律，采取引導(dǎo)的方式，不要對企業(yè)進行強制性的行政干預(yù)。