政府監管改革矯正監管失靈論文

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編者按：本文主要從引言；OECD國家監管政策的演變；現階段OECD國家監管治理的具體實踐；OECD國家監管治理對我國的啟示四個方面進行論述。其中，主要包括：促進各國經濟的發展并提升其應變能力、傳統的監管方式是簡單的“命令控制”式的直接干預模式、“非管制化”和“減少文牘主義”很快讓位于監管改革理念、監管質量管理理念、監管政策理念、監管治理、監管治理的內涵：從充分保護私人投資者和消費者權益的角度，論述監管治理的必要性、將監管治理安排置于其政治、經濟、法律和文化的大環境中（制度稟賦）來考慮、OECD實現有效監管治理的三要素、轉變觀念，引入監管治理理念、運用多種監管工具，并積極推動對RIA的政治承諾、擴大政府咨詢和獨立機構的研究

一、引言

有鑒于監管型國家的興起與監管失靈現象的出現，政府監管改革已成為當今世界各國最為重要的政府改革課題之一，其目標是促進各國經濟的發展并提升其應變能力。當前的監管改革是希望透過制度與流程的設計以引導發展出一個更為健全及符合民主治理精神的監管系統，同時促進目前多層次監管治理結構間地協調與配合，以期最終能矯正監管失靈現象并完成社會各組成部分自我治理與自我監管。

美國著名公共行政學者DavidH．Rosenbloom曾定義公共行政為：“政府立法、行政、司法部門對社會進行全部或局部監管或提供服務的過程。”政府的功能正是以其對公民的“服務”或“監管”過程來實現。正如OECD公共管理委員會(PublicManagementCommittee)所指出的，監管質量對于經濟績效及政府在改善公民生活質量方面所做努力的效果，都至關重要。以OECD為代表的發達市場經濟國家首次提出了監管治理理念，目前已有一半以上的OECD國家在監管治理理念的指導下確定了不同性質的監管政策質量評估方案及立法。為了使我國監管改革能更符合公民的利益，以實現善治，有必要將監管治理作為監管政策制定與執行過程中重要的遵循準則與規范架構。在這方面，OECD國家監管政策從干預主義到監管治理的演變，對我國監管改革具有重要的參考價值、典型意義和借鑒作用。

二、OECD國家監管政策的演變

自20世紀80年代以來，OECD國家監管政策經歷了從干預主義到監管治理的演變過程，經歷了如下幾個階段

第一階段，傳統的監管方式是簡單的“命令控制”式的直接干預模式。這種監管方式是以政府為主導的直接下達命令，下級直接服從的監管方式，存在許多弊端。私有化和監管放松都是試圖改變監管原有的“命令控制”直接干預模式。

第二階段，“非管制化”和“減少文牘主義”很快讓位于監管改革理念。它是對非管制化、再監管和改善監管效力措施的綜合運用。但是監管改革理念認為改革是暫時性的，其目的在于通過一系列一次性干預措施使監管體系恢復到某種最優狀態；

第三階段，監管質量管理理念。它將改革過程看作是一個動態過程，是政府功能的有機組成部分，必須建立在持續推動的基礎上，其注重的是監管質量，而不再是監管改革；

第四階段，監管政策理念。監管政策同貨幣政策、財政政策一樣，是動態聚焦的，它認為確保監管體系質量是政府的持久功能。但它注重主動的“質量保證”功能，而不是較被動的“質量管理”功能；

第五階段，監管治理。監管治理理念植根于更寬泛的民主治理(DemocraticGovernance)思想。即發揮監管功能所涉及的任務，不僅包括各種工具的設計和實施以及工具之間的協調配合，還包括那些內在于民主治理的更廣泛問題，如透明度、可問責性、效率、適應性和一致性。監管治理涉及的領域也更寬泛，包括與其他監管“角色”（如立法機關、司法機關、國家內部以及超國家層面的政府行動）之間復雜的相互影響。

20世紀90年代，OECD提出了監管改革原則性建議：對市場運作優于政府干預的領域放松監管，而對于沒有政府不能很好發揮市場作用的領域實施監管。建立監管體系來確保法律具有穩定性和可控性，并且確保監管的設計是為了保證民主原則。OFCD先后經歷了以下幾個重要的里程碑階段：

第一，《1995年OECD委員會關于政府規制質量的政策建議》提出了監管質量方面的第一個國際標準。此外，它還標志著正式認可了監管方式和監管目標的轉變：從即興地改善監管結構，轉變為系統地看待監管質量以及促進和加強監管質量的手段。

第二，《19970ECD監管改革報告》。它首次正式承認了將監管政策與政府政策議程的其他關鍵因素（最明顯的是競爭和貿易政策）聯系起來的重要意義。隨后啟動的有關國別監管改革考察的“橫向”計劃，可被視為監管政策議程的主要方面得到了正式而廣泛的接受。其中包括采用監管質量保證政策，把它作為更寬泛的政府政策（特別是結構改革計劃）的一個基本因素；承認將監管政策與競爭、貿易和消費者政策進行整合的必要性。

第三，《2005監管質量與績效指導原則》。1997年的建議經受了時間的考驗，根據對20個國家的評估和其他研究得出的經驗教訓，對這些建議進行了認真的檢查和更新，最初的七條原則得到了保留，但是注釋和所附的建議得到了擴充。在2005年比在1997年更受關注的問題包括：政策連續性和多層次協調；政策建議的事先評估；關于滿足公眾需求的網絡設施的競爭政策；市場開放性；風險意識；以及實施。這些目標要求采取一個跨領域的積極措施，從而使監管法規更加負責任而可預測。《監管質量和績效的原則》強調了這個使監管政策、工具和機構適應二十一世紀的、具有動態性和前瞻性的過程。

第四，在治理方面，OECD所做工作的內容包括：突出強調了監管政策，將其作為實現透明度、可問責性、合法性、效率和政策協調性目標必須完成工作的一個基本方面。這就承認了監管政策是廣義政府活動的一個核心因素，是總體管理能力的有機組成部分。

三、現階段OECD國家監管治理的具體實踐

（一）監管治理的內涵

監管治理的現代文獻始于Levy和Spiller于1994年發表的一篇開創性論文。在該論文中，他們首先強調監管治理安排（RegulatoryGovemanceArrangement）與監管內容（RegulatoryContent）之間的區別，把監管作為一個涉及監管治理和監管激勵兩個方面的制度設計問題進行研究。對于籃管治理，Levy和Spiller把注意力集中在兩個方面：一是從充分保護私人投資者和消費者權益的角度，論述監管治理的必要性；二是對于現實中的特定國家或地區，必須將監管治理安排置于其政治、經濟、法律和文化的大環境中（制度稟賦）來考慮，有效的管制治理安排因制度稟賦不同而存在差異。他們還指出監管治理結構是社會用來約束監管機構的自由裁量權以及解決約束沖突的機制，受立法、司法和行政的影響。而Levy和Spiller并沒有對這種約束機制的必要屬性做出實質性的建議，而只是強調這種機制必須與制度稟賦相適應。

在我國，監管治理的概念近幾年才出現，對相關問題的研究尚未取得一致的意見。游五洋認為，管制治理(Reg-ulationCovernance)，源于國家治理的概念，是指國家權力機構地設立及其管理社會公共事務的過程。上述的定義沒有有效地界定監管與監管治理的區別，沒有清晰地表達監管治理制約監管者行為和監管活動方式的功能。監管是政府管理經濟和社會活動地重要手段，是政府行政對經濟和社會活動的干預，它以政府、企業、消費者和各種社會組織之間的互動為實施基礎。而監管治理的功能則是為監管活動提供“游戲規則”，以保證監管決策的科學化和監管活動的有效性，從而高效實現監管目標，即監管治理是對監管活動方式和監管權力運用方式的規定。

（二）OECD實現有效監管治理的三要素

1．監管政策。泛指清晰、靈活、連貫一致并以提高監管質量為目的的政府整體性政策，其中包括政策目標、政策行動及實施行動相關的法規。OECD經驗證明，一個有效的監管政策必須有以下相互支撐的三個部分構成。

(1)最高政治層級的采用與支持。監管改革政策首先必須有最高政治層級的認可與有力支持，才能在整個行政部門獲得有效的執行與實施，這有助于提高監管機構的權威性。如，美國在克林頓政府執政期對繁文縟節和行政監管的最大改革計劃——國家績效評估計劃(NationalPerformanceRe-view)，就是由當時的副總統戈爾(AI.Gore)直接統領負責，顯示最高政治當局對該改革的重視與支持，亦成為該計劃日后成功的主要原因之一。

(2)監管質量標準的建立。只有建立起明確的監管質量標準，才能確保政府的監管行動是必要且可接受的，才能使監管政策的決策過程真正符合善治的標準。如，OECD公布的十項監管決策參考清單(TheOFCDRefrenceChecklistforRegutatoryDecisiO真真-Making)，可被視為是評估監管政策制定是否確實符合當代監管治理精神與善治的標準。這十項標準分別是：①問題是否得到了清晰的界定？②政府行動是否合理？③監管是否是政府行為的最佳形式？④監管是否有法律基礎？⑤監管應該南哪一級（哪幾級）政府來實施？⑥監管的收益是否能夠大于成本？⑦監管對全社會造成影響的分布情況是否透明？⑧監管規則是否清楚、一致、可被運用者理解和掌握？⑨監管影響所及的利益相關方是否都有機會表達意見？⑩如何實現監管遵守？

(3)監管管理能力。OECD經驗證明，塑造監管管理能力注重以下幾方面將有助于提高監管管理能力的效率：一是監管機構要獨立于被監管者；二是機構得到政府的授權，與監管政策相協調；三是跨部門的運作機制；四是擁有能夠獨立判斷能力的專家隊伍；五是與中央行政權威機構及預算部門（例如財政部）維持良好的互動關系。如，日本的改革委員會作為首相的建議機構，檢查現存監管狀況，并根據部門情況設置監管改革的優先順序。

2．監管工具。經合組織總結其成員國改革監管體制的經驗，建議使用6種提高監管質量的工具，包括：(1)行政管理的簡化，即簡化政府手續和文牘；(2)監管影響分析（RegulatoryImpa「tAssessment；RIA），確保選擇最佳的監管手段；(3)信息透明與信息溝通，法規的適用人群應對法規有所了解，并清楚法規對他們的要求；(4)監管措施的替代政策地比較與選擇，政府應嘗試市場導向等非監管手段來促成監管目標的實現；(5)監管政策地遵守與執行，這決定監管是否能實現其既定閂標，有法不依等于沒有監管；(6)支持行政公正和責任追究，監管者要能面對問責：為此，必須確保受監管約束的人群有明確、暢通、有效的L訴渠道，

推進監管改革、提高監管質量，主要在丁監管工具的開發、運用和創新。以上6種監管工具中，RIA工具是最重要的-RIA是指為了實現提高監管政策質量的目標，系統地分析和評估新監管政策或是現存監管政策的成本收益的過程。如，在美國，15項花費了1000萬成本的RIA導致監管政策修改，監管政策修改帶來了大約100億的凈收益，也就是說收益成本比率是大約1000:1。到2005年，已經有26個OECD國家不同程度地采用了監管影響分析策略。但是，RIA實際操作起來比較困難，還需要發展RIA的手段、程序和實踐，OFJCD在改革過程巾總結了一系列完善的經驗，來引導RIA發揮最大的效能，以下是十種最佳RIA做法：(l)最大化對RIA的政治承諾；(2)合理分配對RIA計劃各要素的責任；(3)培訓監管者；(4)使用前后一致但靈活的分析方法。OFCD同家通常采取的RIA方法包括：收益／成本分析、成本效率或成本／產量分析、財政或預算分析、社會經濟影響分析、后果分析、達標成本分析和商業影響測試；(5)設計和實施數據收集策略；(6)確定RIA的對象；(7)及早將RIA融入決策過程；(8)宣傳有關結果；(9)公眾廣泛參與；(10)將RIA同時應用于新的和現行法規，RIA對評估現行法規和對評估擬議巾的法規同等有效。

3．監管機構：經合組織的經驗證明，設置相應的監管機構，對于保證實施和執行監管政策能夠起到關鍵作用。它不僅包括內閣、政府和行政部門以及議會內部的管理和監督機構，也包括獨立監管者和對監管質量做出重要貢獻的其他機構，如專門的法律起草辦公室甚至議會。

(l)中央監督機構，該機構可確保政策的整體性，為監管下具的使用提供技術支持，保證政策的客觀性和有效性。監管機構的·個上要作用就是檢查監管法規和改善監管質量。資源充足的（指財力和人力）中央監督或協淵可在改革過程巾扮演一系列重要作用，包括：①確保政府上下符部門都對改革采取同一態度；②提侶高水平的監管和善治；③向使用監功具的人提供技術支持同時政府部委的作用和支持也很重要．巾央監督或協淵機構可以在一定程度上幫助解決這個問題，并鼓勵各部委加強對話和互動，但改革最終還是要靠仟部委來推行，監管質量的高低最終也是靠部委。

在韓剛、墨西哥和莢國等上個實行總統制的圍家，負責推進、監督監管質量的中央機構最為有力。三國都成立了獨立于監管機構的強力部門，但具體的司法、程序和管理部門有區別（韓國和墨西哥成立丁高級圳委員會，美國將監管質量管理嵌在其中央管理和預算機構內），總統制國家有能力推行牽涉各部門、自上而下的改革，并有一整套機構負責執行總統擬定的政策；而在中央政府協調、管理能力較弱的國家，這一情況較少見。但負責監管改革某一方面的部門間的協調越來越受關注。在荷蘭，司法部、環境部和經濟部正就提供幫助服務進行合作，而這對于改進政府各部門的RIA標準至火重要，，包括德國、門本和葡萄牙在內的許多國家也成立了高級別的獨立委員會，以幫助制定監管改革政策。

(2)獨立管制者-經合組織提倡建立獨立的監管者，他們的職責一般包括法規的執行、違規處罰和批準、核發許可證，等，致力于提高監管質量，發揮監管的專業知識的作用和增強監管的可靠性，保護市場不受那些被“俘獲”的政客和官僚的不正當干預；促進了監管質量、透明度、穩定性和專業性的提高。對于解決國家政府作為政策制定者、企業所有者和監管者這種職責不清的混亂局面也是必要的制度解決方案。

在多數OECD國家，部分因悶際承諾而推行的經濟結構改革會導致獨立監管機構的成立和現有監管者的重新設計。這些機構旨在為自由化或私有化了的部門提供中立的管制監督，并為競爭性市場提供審慎的監管。

四、OECD國家監管治理對我國的啟示

（一）轉變觀念，引入監管治理理念

在中國，監管治理理念無論對于政府和公眾來說都是新鮮事物，對其理論和方法的理解還不深刻。我國缺少相關的法律法規依據、現有監管政策評估技術人員缺乏、收集數據能力不足、政治干預、監管能力弱、監管影響評估意識差。轉變觀念是形成有效磋商、改進評估技術、提高監管能力的基礎，是達到有效監管治理目標的首要前提。

（二）運用多種監管工具，并積極推動對RIA的政治承諾

我國缺乏對現代監管工具的合理、有效的運用。有效地綜合使用監管工具是對傳統的“命令控制”監管模式的有益替代，通過合理使用各種現代監管工具來評估與改進已有與新提議的監管政策以實現有效監管治理。在現代監管工具中，RIA是輔助做出最佳監管決策的最有效工具，通過實施RIA，增大了監管決策的開放性和公眾參與程度和監管責任，大大提高監管決策的質量。在RIA基礎薄弱的國家，若想利用RIA機制完善監管決策，其運用必須得到政府高層的強力支持，這是監管影響評估機制得以確立的根本，因此，要積極推動對RIA的政治承諾。在多數OECD國家，監管影響評估機制得到了諸如法律或總理簽署政令方式的支持。現階段，中國應該積極開展監管影響評估機制的立法工作，使之從政府文件上升到法律位階，切實有效地保障機制的貫徹執行，最終實現有效監管治理。

（三）擴大政府咨詢和獨立機構的研究

充分考慮公眾意見，與利益相關者進行廣泛、客觀、及時的咨詢是避免“監管俘虜”，保證產生和順利實施良好監管政策的重要手段。同行評審和獨立政策研究機構的分析擁有更高的專業水準和更公正的研究立場，是提高監管質量的重要途徑。作為公眾參與政府管理活動的一條重要途徑，向公眾進行咨詢已成為OECD國家政府整個決策過程中不可或缺的一環，中國缺乏政府咨詢的傳統，獨立的政策研究機構對監管政策的研究也尚未形成。OECD國家相對完善獨立的政府監管政策研究機構，對中國相關領域和行業發展具有重要的借鑒作用。總之，監管治理理念在中國應該在一個循序漸進、因地制宜的發展過程中，成為有效監管體制改革的一個重要有機部分。