行政訴訟主客觀條件試析論文

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1990年10月1日，《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）施行，它是一部“民告官”的法，是中國走向法制社會和依法治國之路的里程碑，《行政訴訟法》的實施，不僅使行政相對人的人權得到尊重，合法權益得到保護，而且對擁有強大權利的行政機關起到了維護和監督的作用。

“依法治國”已載入我國憲法，沒有行政審判的國家就不是一個真正的法治國家。但直到今天，我國相當多的地區的行政審判制度仍處于萌芽期。有的法院沒有獨立的行政審判庭，有的法院雖設立了，也是有其名，無其實，不辦行政案件，主要精力用于辦理民、經案件。是當真沒有行政案件嗎？從各種傳媒所聞，可知行政訴訟案件其實很多，除某些人為因素外，造成“有案不受”現象的一個主要原因，是行政起訴條件在理解上存在偏差。因此，有必要對行政起訴條件進行理論和法律上分析研討。

一、提起行政起訴的主觀條件——對行政行為的懷疑

沒有行政訴訟制度的國家，行政權利便可能失去監督和控制，這個國家將可能會成為一個人治國家而非法治國家。公民權利難以得到保障。

所謂行政訴訟，是指公民、法人或其它組織認為行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，在法定期限內依法向人民法院起訴，而有人民法院依法審理裁決的活動。這里的原告是“公民、法人或者其他組織”，通稱行政管理相對人，簡稱“民”；而行政機關是恒定的被告，簡稱“官”，因此，人們把行政訴訟稱“民告官”。值得注意的是，這里的“民”也包括作為被管理一方，以普通法人身份出現的行政機關或其它國家機關在內，這里的“官”主要指行政機關，但也有法律、法規授權的組織，包括（1）行政機關的派出機構，如派出所。（2）企業公司，如鹽業公司、煙草公司。（3）事業單位，如學校，也可成為“民告官”的被告。（4）社會組織，如消費者協會、律師協會，有時也被授權一些行政職能。以上這些機關甚至個人行使了法律法規授權的職能，侵害了公民、法人或其它組織的合法權益，同時作為行政訴訟的被告。對行政管理相對人而言，行政訴訟具有雙重性質，一是通過申請司法救濟的途徑保護自己的合法權益不受行政行為的侵害。二是通過提起行政訴訟，使人民法院對所訴的行政行為進行司法審查，以達到監督行政機關依法行政之目的。此二目的可概括為：行政訴訟管理相對人行使自衛權與監督的活動。

（一）、行政訴訟的自衛性決定了行政起訴條件具有主觀性

盡管理論上對于行政法理論基礎和行政訴訟的目的的理解尚有爭議。但在保護公民、法人或者其他組織的合權益是行政訴訟的基本目的的問題上，是沒有爭論的。《行政訴訟法》從這方面來論，是一部“為民”的法，保護弱者的法。

行政訴訟制度是近、現代一項十分重要的法律制度。憲法制度的確立，使行政權利及其他國家權利與人民的關系固定化，產生了法治政府和有限政府的觀念。隨著商品經濟的充分發展，壟斷資本主義開始形成，國家直接干預經濟活動，參與人民生活，行政權利空前擴張，行政機關與人民和社會的矛盾沖突激化到必須建立一個法律部門加以調整的程度，于是就成立了近代意義的行政訴訟制度。行政訴訟制度是在我國隨著社會主義法制的日益完善和對公民權利的不斷重視而確立下來的。雖然1954年憲法有公民對違法失職的國家機關的控告權要求賠償權規定，但在當時的背景下，即使有個別公民對行政機關的行為發生爭議，也以人民內部矛盾化解，或干脆將其壓下了事。直到1982年，新憲法頒布，民事訴訟法實施后，才正式確立了行政訴訟制度。1989年全國人大通過的行政訴訟法則從根本上為我國行政訴訟制度奠定了基礎，確立了我國的行政審判體系。由此可見，中外行政訴訟的制度都是隨著對公民權利的日益重視，民主政治的逐步推行而確立的。保護行政管理相對人的合法權益是幾乎所有國家行政訴訟制度的基本目的。行政管理相對人有權利通過行政訴訟渠道解決行政爭議。由于其在行政管理關系中的劣勢地位，在確定起訴條件下，必須賦予其相當大的主觀性，即只要對行政行為心存懷疑即可起訴。

行政權力是當今社會實踐中強大的權利，它不僅擁有國庫，而且有軍隊、警察、監獄等暴力機器。由于涉及領域廣泛，講求效率，行政行為也最易產生專橫和腐敗，但是人們還是無時無刻不處于行政權力的管理之下。無論衣食住行，還是學習、經商、工作，都會受到來自各個部門行政權利的干預。在這種行政管理關系中獨立的個人和強大的行政權力相比較，地位是不可能平等的。行政機關當然處于優越地位。凡是作出的決定都應當執行，即使在行政訴訟中也不停止。在如此紛繁和不平等的行政管理關系中，行政管理相對人可能會莫名其妙地受到行政機關的處理或處罰。這時他便可能選擇行政訴訟這條司法救濟途徑。作為原告的行政管理相對人來說，由于是基于對行政行為合法或合理性的懷疑而起訴，讓法院強令行政機關說個明白（即被告負舉證責任），被告不能在規定的時間內證明具體行政行為所依據的事實時就要承擔敗訴的結果，而原告卻不會因為舉不出證據反駁行政機關認定的事實而敗訴。例如，在行政處罰案件中，應當由行政機關向法庭證明原告違法的事實，而不是由原告來證明自己沒有違法。法院根據被告的舉證對行政行為作出確認、撤消或變更的判決。因此，在起訴時原告方在許多情況下并不知道行政行為的法律依據和事實依據，也無勝訴的把握。甚至有時僅僅是為了討個明白的說法而已。而不像民事訴訟那樣往往是為了勝訴而打官司，這里的“懷疑”反映在法律條文中說“認為”行政行為非法，這里“認為”條件，說明行政訴訟起訴定的門檻相當低，即不管老百姓的法律知識如何，認識是對是錯，只要認為自己合法權利受到行政行為侵犯，就可以起訴。假如將“認為”兩字改為“確信”的話，那么，我們的行政訴訟保護老百姓合法權益會成為一句空話，反倒成為違法行政的護身符。法律允許行政管理相對人對行政行為的懷疑而起訴，因此，在提起行政訴訟的條件上必須有極大的主觀性。

(二)、行政訴訟的監督性也決定了行政起訴條件必須具有主觀性

依當今行政法的主要理論傾向，對行政法的性質有主張控制論者，也有主

張平衡論，盡管分歧較大，但對通過行政訴訟監督或制約行政權利的觀點基本是一致的。在整個法律體系中，沒有哪個部門法像行政法那樣與憲法聯系緊密。根據我國憲法規定，對行政機關的監督有一個龐大的體系，主要有：

1、國家權力機關對行政機關的監督。全國人大及其常務委員會有撤消國務院同憲法法律抵觸的決議和命令的權利。地方人大及其常委會對地方政府及其職能部門行政監督權。

2、人民檢察院對行政機關的法律監督。監督的方式主要表現為對行政訴訟

裁決的抗訴權以及對國家行政機關工作人員貪污賄賂瀆職等犯罪行為的立案偵查權。

3、人民法院對行政機關的監督。主要通過審理行政案件而形成對行政權的

監督作用，也可以提司法建議。

4、人民群眾對行政機關的監督。根據我國憲法的規定，國家的一切權利屬

于人民。公民對任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對他們的違法失職行為，有申訴、控告或檢舉的權利。這是憲法賦予公民的一項基本權利——監督權。人民法院的監督和人民群眾的監督是相輔相成的。監督權是憲法賦予公民的一項基本權利，應鼓勵自由行使。人民法院的監督作用不會自然發生，只有行政管理相對人提起訴訟，這種機制才會啟動并發生作用。人民群眾的監督，特別是行政管理相對人的監督，依賴于行政審判。通過行政訴訟維護自己的合法權益的活動，實質上也是人民群眾和人民法院共同對行政機關進行監督的活動。

（三）、我國行政訴訟法關于行政起訴主觀條件的規定

我國行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第11條規定“人民法院受理公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

在人民法院受理行政案件的范圍規定中，共有8項內容，其中有2項是規定行政管理相對人因“不服”具體行政行為提起的行政訴訟，有6項是行政管理相對人“認為”具體行政行為而提起的行政訴訟。這里的“不服”和“認為”都是行政管理相對人的主觀認識，都是法律對行政起訴主觀條件的承認。在第41條起訴條件中，第一項規定也同樣明確，即原告“是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織”。

由此可見，我國行政訴訟法對行政管理相對人提起行政訴訟的主觀條件是肯定的。也就是公民可以較自由地提起行政訴訟，以保護自己的合法權益，對行政機關進行監督。行政起訴的條件越寬，人民法院對行政行為進行司法審查的范圍也越廣，也就越能對行政權進行有效監督和制約，也就能促使行政機關依法行政。

二、提起行政訴訟的客觀條件——對主觀條件的限制

不受監督和制約的行政權利會產生腐敗。同樣，不受限制的訴訟也會濫用。承認行政起訴的主觀條件，允許行政管理相對人因懷疑而起訴，這并不是說允許任何人隨意對行政機關提起訴訟。這對行政機關同樣也是不公平的。尤其是在行政管理領域不斷擴展，法律滯后現象不斷出現的今天，司法權不可能如影隨形地與行政權同步拓展。因此對行政起訴規定一些客觀限制條件是十分必要的。在限制的程度上，要與本國法律體系的完善程度、民主政治、行政執法水平、司法水平及公民素質相適應。但是如果所附客觀條件太多主觀條件將失去存在的價值和意義，法律對公民權利的保護力度會降低，公民對行政機關進行監督的渠道會堵塞，行政訴訟的作用將難以得到充分發揮。

(一)、行政起訴與民事起訴之比較

在我國的三大訴訟體系中，行政訴訟與刑事訴訟有一定相似性，如行政機關的舉證責任與公訴機關的舉證責任。刑事訴訟俗稱“官告民”即司法機關控訴犯罪嫌疑人和被告人，由“官”來舉證，司法機關沒有證據證明被告人是有罪，那么被告人就是無罪的，也就是說被告人自證其罪的義務。這一點與行政訴訟有些相似。但行政訴訟與民事訴訟在機制上有更多的相同之處。我國行政法典正式生效以前，行政案件都有是適用民事訴訟法。但二者的區別是十分明顯的。如案件的性質，訴訟當事人，當事人訴訟權利、舉證責任等。容易被人忽視和混淆的是二者在起訴條件上的區別。

行政訴訟法對行政起訴條件作了如下規定：（1）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。（2）有明確的被告。（3）有具體的訴訟請求、事實和法律依據。（4）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。（5）原告在起訴時還必須遵守行政訴訟有關起訴期限的規定，以及法律、法規有關是否應當先向行政機關申請復議的規定。民事訴訟對民事起訴條件作了如下規定：（1）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。（2）有明確的被告。（3）有具體的訴訟請求和事實，理由。（4）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

從表面看，二者的起訴條件幾乎沒有太大的區別，只是將案件分為行政和民事兩大類而已。但仔細分析，二者的區別十分明顯，尤其在第一點原告資格客觀條件的限制上，表現為如下兩點：

1、原告所訴案件的利害關系的程度不同。在民事起訴條件中，如果原告與本案沒有直接利害關系，其起訴將不被受理或被回。但行政起訴條件中原告與所訴案件的關系既可以是直接利害關系，也可是間接利害關系。例如，城建局允許甲的鄰居乙平房上加蓋第二層，甲認為這將影響自己的通風和采光，結果將城建成局告上法庭。這里甲與本案乙無直接利害關系，只是相鄰權人。

2、在民事訴訟中原告所主張的權益必須是合法存在的或依法可以得到的，否則他將承擔敗訴的后果。但在行政訴訟中，原告所認為受到侵害的“合法權益”有時是不存在的或者雖然存在卻不合法。原告對這種“合法權益”認識的錯誤，并不直接導致被告的勝訴。因為原告的訴求無理，并不意味著被告行為的合法。行政訴訟所要解決的是行政管理機關和行政管理相對而人之間的爭議，爭議的焦在于行政管理機關的具體行政行為是否合法，是否適當。這一點有被告所舉證予以證明。行政訴訟的結果應當對行政行為的合法性合理性作出評判，而不應將注意力集中在原告的訴求及理由上。

（二）、行政起訴客觀條件的分析

1、對原告資格的限制。首先原告應當與行政機關存在行政管理關系，理由已由前述。其次原告認為“自己”的合法權益受到了行政機關的侵害，而不得以自己的名義替別人打抱不平。當然充當他人的訴訟則另當別論。第三原告所認為的“侵害”行為的性質，是合法的管理行為還是行政侵權，要有行政機關予以證明，法院予以確認。第四原告只能對具體行政行為提起訴訟，且可訴具體行政行為的范圍有法律法規明文規定。可見由于行政起訴主觀條件的存在對原告進行限制的客觀條件實質上只有兩條，即不得以自己名義代他人訴訟，在內容上不得超出法院的受案范圍。

2、事實和法律根據的界定。這是指原告在起訴時應予提供的行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的各種物證書證和法律、法規的規定等應當明確，雖然法律允許公民比較自由地行使監督權并不對公民的合法權益提供最大限度的法律救濟，但是也不允許任何對行政機關以捏造的或意想的所謂事實進行控告。這就是說，雖然在訴訟過程中行政機關處于被動地位并不負舉證責任。如果不能證明這一點，他的起訴將不被受理或駁回。當然，由于我國有些行政機關工作人員的行政法制意識不強，他們在作出一些影響公民權利義務時，特別是一些不合法行為時，常常沒有書面決定。可以只要被告有具體行政行為，即使沒有書面決定，法院同樣應受理。

在民事訴訟中有起訴證據和勝訴證據的區別，這是因為其中“誰主張、誰舉證”的原則。在行政訴訟中，只要原告在起訴時能提供具體行政行為存在并有行政法上利害關系的存在證據即可。在訴訟過程中，對實體上的問題可以不舉證，而完全由被告承擔舉證責任。因此，行政原告在起訴時所舉證據也是勝訴證據，一旦啟動行政訴訟程序，行政機關必須向法院和原告說個明白。如不能舉出有力的法律根據和事實根據，將承擔敗訴的后果。至此，監督行政機關依法行政的目的都已達到。而民事訴訟原告沒客觀條件范圍會越來越廣，這更需要深入理解和領會行政起訴的主觀件。有證據來證明訴訟請求或反駁要求，就不會得到法院的支持，就會承擔敗訴的風險。

行政起訴是行政訴訟發生的前提條件，起訴的條件限制案件的重要因素，隨著我國社會的快速發展，法制的逐步完善，對依法行政呼聲越來越高，民告官案的范圍會越來越廣，這更需要深入理解和領會行政起訴的主觀、客觀條件。

注釋：

1應松年《中國行政訴訟法教程》當代世界出版社2000年5月第1版第1頁

主要參考資料：

1最高人民檢察院正義網龔戰倫對行政機關的監督體系2003年6月

2陳孝謙《檢察與審判》行政訴訟與民事訴訟的比較2001年5月第12頁

3吳紅躍檢察日報第2版行政起訴的主觀性2002年7月5日最高人民檢察院發行

4劉家琛新刑法條文釋義人民法院出版社2001年1月第1版