行政改革中企業(yè)化問題分析論文

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20世紀(jì)80年代以來，傳統(tǒng)的行政模式面臨越來越多的壓力和批評，當(dāng)代西方的公共行政理念與治道變遷肇始于此。這一變遷過程至今仍在行進(jìn)之中，與此相伴的則是波及世界各國的行政改革浪潮。現(xiàn)實的變革要有理論的引導(dǎo)，當(dāng)代新公共管理(NPM)理論中出現(xiàn)了一股思潮，那就是：以企業(yè)精神改革政府或稱“政府仿企業(yè)化”。政府仿企業(yè)化是一種嶄新的有關(guān)行政體制改革的思考，對于解決行政體制中的一些弊端不乏新的思路，當(dāng)前，我國正處于行政體制改革的深入階段，重新思考政府仿企業(yè)化理論就顯得十分有必要了。

一、傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)與政府仿企業(yè)化理論及其實踐

傳統(tǒng)的行政模式可以追溯到1854年英國的諾斯科特——屈威廉報告，它奠定了英國的現(xiàn)代文官制度，而后馬克思韋伯的官僚組織理論和伍德羅威爾遜的政治行政兩分法這一傳統(tǒng)模式提供了理論基礎(chǔ)。這一模式發(fā)韌于19世紀(jì)形成于20世紀(jì)20年代并一直延續(xù)到80年代，基本可以歸結(jié)為一種政治領(lǐng)導(dǎo)或控制之下的行政，嚴(yán)格的官僚組織體制和政治行政相對分離是其兩大主要特征。[1]

窮則變，危機(jī)是變革的先導(dǎo)或前奏，傳統(tǒng)行政模式的危機(jī)表現(xiàn)為其不適應(yīng)性，而這種不適應(yīng)性的來源則是時代的變革造成的。

政府仿企業(yè)化理論的倡導(dǎo)者認(rèn)為：傳統(tǒng)的官僚組織體制是工業(yè)化時代的產(chǎn)物，適合工業(yè)化時代的需要并在當(dāng)時推動了西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程；以這種官僚制為基礎(chǔ)的行政體制有六大特征，即法制化、層級制、公私分開、專業(yè)化、職業(yè)化和規(guī)律性[2]；具有這些特征的傳統(tǒng)行政體制基本上適合于傳統(tǒng)的工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和相對穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)。隨著人類社會向知識經(jīng)濟(jì)時代的過渡，原來與工業(yè)時代相適應(yīng)的政府體制與這個新的環(huán)境之間的關(guān)聯(lián)內(nèi)容及方式發(fā)生了變化；傳統(tǒng)的行政理念及范式(或曰治道)面臨變革或轉(zhuǎn)換的需要。政府仿企業(yè)化理論就是試圖應(yīng)答如何轉(zhuǎn)換行政范式的行政改革理論中的一種。

政府仿企業(yè)化的倡導(dǎo)者一般是從以下兩個角度來論證其合理性的：

其一，政府必須以變革來回應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)時代的幾大特征：如全球化、信息技術(shù)等。在一個日趨全球化和充滿競爭的時代，政府作用在提升國家比較優(yōu)勢中是一個重要因素，“公共部門的服務(wù)質(zhì)量與國家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)之間有一種聯(lián)系。”[3]政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須正確處理政府與市場、政府與社會等的關(guān)系，由此導(dǎo)致各國政府在行政改革方向中的某些趨同，這也從一個側(cè)面說明了適應(yīng)于工業(yè)時代的傳統(tǒng)行政模式難以提供適應(yīng)變革時代所需的政府能力。信息技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用改變了傳統(tǒng)的官僚組織等級制的形式，組織結(jié)構(gòu)開始由垂直向平行發(fā)展；同時也改變了政府與社會及大眾的溝通方式，電子政府應(yīng)運而生。

其二，企業(yè)也同樣面臨著適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)時代的問題。奧斯本和蓋布勒指出：美國的企業(yè)花了大量時間，進(jìn)行了一系列革命性的變革：下放權(quán)力、扁平機(jī)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)質(zhì)量、接近顧客[4]。與政府相比較，企業(yè)在對知識經(jīng)濟(jì)時代的適應(yīng)能力上表現(xiàn)出眾；而政府很難象企業(yè)一樣站在變革隊伍的前列，因此，在為生存或競爭而進(jìn)行的巨大變革中的企業(yè)就值得政府模仿。

至于政府仿企業(yè)化的內(nèi)容，從西方國家行政改革的實踐中可見一斑。克里斯托夫·波里特在《西方五國公共行政管理改革的軌道與模式比較》中對英國、荷蘭、丹麥、芬蘭和新西蘭五國行政改革的內(nèi)容作了歸納，認(rèn)為可以從以下幾個方面進(jìn)行考察：私有化或公司化、采用市場機(jī)制的情況、分權(quán)、產(chǎn)出導(dǎo)向、傳統(tǒng)性重構(gòu)。同時他還認(rèn)為，在行政改革中，威斯敏斯特國家采用是“最小化模式”，北歐國家采用的是“現(xiàn)代化模式”，較少采用“私有化方式”[5]。另外，國內(nèi)有些學(xué)者從模仿企業(yè)理念和企業(yè)運作機(jī)制方面對政府仿企業(yè)化的內(nèi)容作了歸納和區(qū)分[6]。

二、政府仿企業(yè)化在當(dāng)代中國行政改革中的定位

行政體制改革在當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革中占有重要的戰(zhàn)略地位。行政體制改革是政治體制改革的一部分，并具有相對的獨立性。從中國自1978年以來的改革實踐來看，中國采取了經(jīng)濟(jì)體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的、又相互配套的發(fā)展模式，同時兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定。因此，有些學(xué)者認(rèn)為，行政改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革結(jié)合部的地位，是經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)果和政治體制改革的突破口。那么，政府仿企業(yè)化理論對于當(dāng)前的行政體制改革有什么意義呢?

長久以來，我們傾向于用精簡、高效、統(tǒng)一、廉潔、民主、法治等來描述行政體制改革的目標(biāo)。但是，這些目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系并非總是一致，其中民主與效率的張力尤為明顯[7]。列維認(rèn)為，政治現(xiàn)代化實際上是集權(quán)化與民主化的綜合，其實質(zhì)是為了達(dá)成效率與民主的統(tǒng)一。根據(jù)這一思想，有的學(xué)者認(rèn)為，政治現(xiàn)代化應(yīng)以政治體制改革來追求民主，而行政體制改革則應(yīng)以效率為核心目標(biāo)或價值[8]。

從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，行政改革不外乎包括行政職能合理化及行政結(jié)構(gòu)合理化。應(yīng)對于現(xiàn)行行政體制的功能和結(jié)構(gòu)，行政職能合理化是通過政府行政職能轉(zhuǎn)變實現(xiàn)的；而行政結(jié)構(gòu)的合理化則借助于行政機(jī)構(gòu)改革。一般說來政府行政職能轉(zhuǎn)變又引導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革，二者相輔相成。

上文探討了行政改革在當(dāng)代中國三大改革中的地位，那么政府仿企業(yè)化思路又如何在行政改革中定位呢?

第一，政府仿企業(yè)化是一種值得探索的行政體制改革的新思路和新途徑，也就是說，政府仿企業(yè)化首先是行政體制改革的一個內(nèi)容層次或方式手段。

第二，政府仿企業(yè)化思路應(yīng)對于行政職能合理化當(dāng)中的操作職能層面意義上的優(yōu)化。即只有當(dāng)我們可以將政府視為一種應(yīng)對—操作系統(tǒng)之時(于企業(yè)而言，面對的是擁有消費理性的自由消費者，追求的是利潤最大化，市場環(huán)境則是既定的，因此，企業(yè)的運作機(jī)制具有典型的應(yīng)對—操作色彩)，政府仿企業(yè)化的思路才是比較有意義的。我們采取這樣一種視角，既是有意義的又是有條件的。一個最簡單的例子可以說明這一點：我們將美國或德國政府稱之為應(yīng)對—操作系統(tǒng)就比將中國政府稱之為應(yīng)對—操作系統(tǒng)，在現(xiàn)實條件中要合適的多[9]——不過這不是說中國政府不是一種操作系統(tǒng)，或沒有這種操作職能，而是對于任何政府，特別是發(fā)展中國家或曰后現(xiàn)代國家政府更應(yīng)從另兩個視角來審視政府職能即發(fā)展視角和維持視角。因此，也更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)另兩個層面意義上的政府職能，即發(fā)展職能和維持職能。于發(fā)展中國家而言，發(fā)展職能最明顯的體現(xiàn)就是促進(jìn)現(xiàn)代化；而維持職能一般是指人們較為熟悉的政府四大職能(政治統(tǒng)治、社會管理、社會服務(wù)、社會平衡[10])。作為一種應(yīng)對—操作系統(tǒng)，企業(yè)是極具效率和活力的，值得政府仿效。然而企業(yè)本身的發(fā)展活動和維持活動，與政府的發(fā)展職能和維持職能相比，二者的不同是明顯的，在這個意義上，政府是政府，企業(yè)是企業(yè)。

第三，政府仿企業(yè)化是行政機(jī)構(gòu)改革的一部分，然而不是全部，也不是核心。結(jié)構(gòu)與功能緊密相連，上文提到如果將政府視為一種典型的應(yīng)對—操作系統(tǒng)，仿企業(yè)化思路是比較有意義的。但是可以在多大程度上作如是政府觀，是受一定條件制約的。也就是說，如果從操作職能層面意義上看，操作職能藉以實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)或機(jī)構(gòu)形式的變革(其目標(biāo)是達(dá)成效率、節(jié)約成本等)對于仿企業(yè)化思路是比較有親和力的；而從政府發(fā)展職能和維持職能層面意義上講，體現(xiàn)發(fā)展職能和維持職能的政府機(jī)構(gòu)或結(jié)構(gòu)形式的變革思路客觀上與仿企業(yè)化改革思路的相容性則比較有限。并且于后現(xiàn)代國家而言，政府的發(fā)展職能和維持職能基于后現(xiàn)代國家本身的特征，顯得尤為迫切和重要，并具有特殊性，這就要求在對后現(xiàn)代國家的政府作應(yīng)對—操作系統(tǒng)觀的同時，更要強(qiáng)調(diào)和突出其發(fā)展視角和維持視角上的政府職能及其職能實現(xiàn)的結(jié)構(gòu)形式，這不是單純的仿企業(yè)化思路可以解決的。

由此可見，政府仿企業(yè)化是行政改革的一種思路和途徑，本身構(gòu)成行政改革內(nèi)容的一部分。它作為服務(wù)于政府職能合理化和結(jié)構(gòu)合理化的一種手段，不能涵蓋行政改革的全部內(nèi)涵，也不是行政改革唯一手段或全部手段，于后現(xiàn)代國家的政府改革而言，更是如此。

三、政府仿企業(yè)化思路闡釋方式的新思考

很多學(xué)者(包括一些西方學(xué)者)在談到政府仿企業(yè)化問題之時，其思路往往是由企業(yè)而及政府，也就是說，他們的思維過程是：企業(yè)為何表現(xiàn)如此出眾——充滿生機(jī)、活力和效率?而政府何以效率低下，官僚成風(fēng)，充斥著腐敗、無能?企業(yè)的效率能否通過政府模仿企業(yè)而復(fù)制到政府身上?應(yīng)當(dāng)說這是我們發(fā)現(xiàn)問題并引起興趣的常見思維方式，這種思維方式有自己的意義和價值，但也有缺陷。

本文著重簡述另一種思路，即由政府而及企業(yè)的思路。這種思維方式建立在對政府本身特征分析的基礎(chǔ)之上，以政府為中心吸取企業(yè)某些優(yōu)勢為我所用，實現(xiàn)政府改革本身的“內(nèi)源發(fā)展”。

上文提及，作為一種操作—應(yīng)對系統(tǒng)的政府，在行政改革中適當(dāng)采取“仿企業(yè)化”思路，是比較有意義的。下文將分析在這一意義上，政府在哪些方面可以仿效和借鑒企業(yè)的優(yōu)勢。

(一)政府結(jié)構(gòu)與企業(yè)結(jié)構(gòu)的比較分析。以中國為例，胡偉在《政府過程》一書中認(rèn)為：政府結(jié)構(gòu)可以分為三個層次[11]。

首先，是憲政體制結(jié)構(gòu)層面：人大制度，中共領(lǐng)導(dǎo)體制，政黨制度，以及中央與地方政府關(guān)系體制構(gòu)成了當(dāng)代中國政府結(jié)構(gòu)的憲政框架。相應(yīng)的，市場經(jīng)濟(jì)體制作為當(dāng)代企業(yè)運作的基本框架，給了企業(yè)一個相當(dāng)獨立、寬松的條件，也因此企業(yè)必須完全對自己負(fù)責(zé)。憲政體制及其變革屬于政治體制的范疇，在這一層面上，是“仿企業(yè)化”思路所效力不及的。

其次，是體制化結(jié)構(gòu)層面：胡偉認(rèn)為政府在當(dāng)代中國應(yīng)涵蓋中國共產(chǎn)黨、人大、人民政府、法院、檢察院、軍隊等全部履行社會公共權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)。顯然這是一種大政府的概念，不適合于本文分析。那么就狹義的政府即中央、地方各級行政機(jī)關(guān)而言，“政府仿企業(yè)化”的一個基本內(nèi)容就是政府結(jié)構(gòu)形式仿效企業(yè)組織機(jī)制，進(jìn)行政府結(jié)構(gòu)的再設(shè)計。在西方發(fā)達(dá)國家行政改革中，廣泛采用了分權(quán)、私有化或公司及政府結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)性重構(gòu)等，都屬于這一層面上的仿企業(yè)化。值得一提的是，有些學(xué)者認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府尤其是基層政府更適于仿企業(yè)化[12]。筆者贊同這一觀點。因為與中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被視作一種操作—應(yīng)對系統(tǒng)，而中央政府同時還必須時時體現(xiàn)出其發(fā)展職能和維持職能。

再次是人格化結(jié)構(gòu)層面：在這一層面，政府仿企業(yè)化可能有更大的空間，因為就人力資源管理而言，政府和企業(yè)有理由被視為一種操作—應(yīng)對系統(tǒng)，企業(yè)組織和政府組織的人力資源管理是有相通之處的，政府中的人力資源一般可以分為領(lǐng)導(dǎo)者——權(quán)力精英——一般公務(wù)員，這與企業(yè)人力資源存在一種對應(yīng)關(guān)系。第一，政府領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人被要求具有的素質(zhì)越來越具有相似性。政府領(lǐng)導(dǎo)者越來越被要求具有“企業(yè)家”精神，而企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人則被要求具有領(lǐng)袖氣質(zhì)。西班牙經(jīng)濟(jì)學(xué)家何賽·B·特賽羅則傾向于未來新經(jīng)濟(jì)企業(yè)“同樣也更需要政治”，比如“在越來越復(fù)雜的環(huán)境中組織未來的能力”[13]。所謂的“以企業(yè)家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地體現(xiàn)在政府領(lǐng)導(dǎo)者被要求部分地具有企業(yè)家特質(zhì)這一事實上。第二，政府權(quán)力精英和企業(yè)人才結(jié)構(gòu)相對應(yīng)。當(dāng)代企業(yè)為了適應(yīng)市場競爭的需要，必須擁有一定的人才結(jié)構(gòu)：如企業(yè)設(shè)計師、財務(wù)專家、管理工程師、培訓(xùn)工程師、產(chǎn)品工程師等。作者認(rèn)為，當(dāng)代社會政府權(quán)力精英構(gòu)成的人才結(jié)構(gòu)配置與企業(yè)人才結(jié)構(gòu)配置有一定程度的可比性，政府也應(yīng)當(dāng)有自己的戰(zhàn)略設(shè)計師、財務(wù)專家、管理工程師等。第三，政府內(nèi)部一般公務(wù)員的管理與企業(yè)人力資源管理相比照，政府人事管理可以在相當(dāng)大的程度上和領(lǐng)域中借鑒企業(yè)人力資源管理的成功經(jīng)驗。比如在人才招聘、用人、激勵、報酬等環(huán)節(jié)以及人力資源管理體制上，可以借鑒企業(yè)的一些做法。

總的來說，在政府結(jié)構(gòu)的三層面中，“仿企業(yè)化”對于政府體制化結(jié)構(gòu)和人格化結(jié)構(gòu)的改革具有一定的可借鑒性。但是同時應(yīng)指出的是，政府仿企業(yè)化思路并非能解決政府體制化結(jié)構(gòu)和人格化結(jié)構(gòu)變遷中的所有問題，比如，越往高層，特別是中央政府仿企業(yè)化的有效范圍變得越窄，但是中央政府卻同樣面臨機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，這顯然并非單靠仿企業(yè)化就能解決的問題；再比如，在政府人格化結(jié)構(gòu)改革中如何重塑政府人員的行為模式，顯然也并非仿企業(yè)化所能解決的，因為行政人員所處的環(huán)境永遠(yuǎn)與管理者和員工所處的環(huán)境有區(qū)別。

(二)政府過程與仿企業(yè)化。政府活動的一般過程可以借鑒企業(yè)活動一般過程中的某些規(guī)則，在這里企業(yè)過程是指企業(yè)獲取、占用一定的資源，生產(chǎn)、銷售一定的產(chǎn)品以獲得最大利潤的過程。為了達(dá)到利潤最大化的企業(yè)目標(biāo)，企業(yè)過程必須遵循一定的基本規(guī)則：第一，企業(yè)活動以服務(wù)顧客為中心，這一規(guī)則包涵的內(nèi)容有以顧客需要為自變量、質(zhì)量管理和創(chuàng)新等；第二，競爭機(jī)制與高效率原則；第三，企業(yè)活動必須進(jìn)行成本—效益分析。于政府而言，以公眾為本、為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；在對具體公共事務(wù)的執(zhí)行性管理中，引入市場機(jī)制，追求高效率；進(jìn)行成本—效益分析，講究社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一等，就成為政府仿企業(yè)化的重要內(nèi)容。

應(yīng)當(dāng)指出的是當(dāng)政府過程與外部環(huán)境之間發(fā)生作用時，政府過程就表現(xiàn)為一定的政府功能，而政府仿企業(yè)化一般僅限于對具體公共事務(wù)、公共管理的執(zhí)行層次而非決策層次，也就是說“政府仿企業(yè)化”尚不能回答政府應(yīng)該做什么不應(yīng)該做什么，其借鑒意義僅限于政府功能實現(xiàn)方式或操作職能層面如何去做的問題。

(三)政府環(huán)境——變革與仿企業(yè)化。政府系統(tǒng)本身置于一定的環(huán)境當(dāng)中，政府環(huán)境隨著時間推移而變動不居，系統(tǒng)的適應(yīng)性要求政府以變應(yīng)變。就當(dāng)代中國來講，政府環(huán)境可以簡明表述為：全球化，現(xiàn)代化，民眾參與復(fù)興。政府環(huán)境與政府為生存和取得合法性而進(jìn)行的適應(yīng)性努力之間的關(guān)聯(lián)(互動)，將是當(dāng)代中國政府改革的動力機(jī)制得以產(chǎn)生的源泉。同時，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的基本要素，自身也面臨著變革的壓力和必要性。比如隨著“新經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新、舊經(jīng)濟(jì)并存的時代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)計，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“下一個經(jīng)濟(jì)時代”[14]，以此為時代背景的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也在發(fā)生著悄悄的變化，“行為主義經(jīng)濟(jì)學(xué)”來臨[15]。面對這一切，企業(yè)必須作出回應(yīng)。并且，在“政府仿企業(yè)化”理論中，作為政府效仿對象的企業(yè)，并非十全十美，其本身存在諸多問題，需要以變革來求得生存、適應(yīng)與發(fā)展。從本質(zhì)上看，企業(yè)與政府面臨的都是作為一個組織的問題，在當(dāng)代，組織理論面臨著挑戰(zhàn)和革新，政府要變，企業(yè)要變，組織理論本身也要變。

四、中西方行政改革中的政府仿企業(yè)化的比較

政府仿企業(yè)化在當(dāng)代中國和西方發(fā)達(dá)國家行政改革中的地位是有所不同的，本部分的目的在于探討政府仿企業(yè)化思路在當(dāng)代中國行政改革中可能取得的特殊地位和應(yīng)用價值，為此，我們將對中西方行政改革作一極為簡略的比較。

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家掀起了行政改革的浪潮。而中國自1978年改革開放以來，采取的是經(jīng)濟(jì)體制改革先行的策略，到1992年終于確立了經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性”[16]，然而政治體制改革關(guān)系重大且難于操作，于是行政體制改革成為政治體制改革的突破口。基于其與經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革二者的關(guān)系，中國行政體制改革又實際上成為聯(lián)系經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的紐帶。因此，中、西方的改革有不同的國情。

第一，當(dāng)代中國，必須通過政治體制改革達(dá)成公民對政權(quán)、市場對政府、社會對國家的民主訴求：通過經(jīng)濟(jì)體制改革達(dá)成對建立有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)追求；還必須通過行政體制改革追求一個威權(quán)政府—有限政府—效能政府的目標(biāo)模式。而在西方發(fā)達(dá)國家里，基本上不存在政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系問題。中國的行政改革有著不同于西方發(fā)達(dá)國家行政改革的環(huán)境、背景或條件，因而也有著不同于西方國家行政改革的內(nèi)容、方式和地位，西方的行政改革是比較完全意義上的行政改革。作為從西方行政改革環(huán)境中誕生的“政府仿企業(yè)化”思路，在多大程度上可以適合于極具特殊性的中國行政改革，是值得認(rèn)真思考的。

第二，中西方有著不同的行政文化，并且處在不同的發(fā)展階段。關(guān)于后現(xiàn)代國家政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的角色和作用，一直是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要課題，對此，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家仁者見仁智者見智。比如有些發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為后現(xiàn)代國家政府的角色應(yīng)當(dāng)是作為“市場替代者”，另一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為后現(xiàn)代國家政府角色應(yīng)定為“第一推動力”[17]。然而，斯蒂格利茨指出發(fā)展中國家的政府應(yīng)具有特殊的職能，這一點卻成為共識。加之中西方行政文化的不同，在當(dāng)代中國政府主導(dǎo)的色彩比較濃厚，并且這種主導(dǎo)在中國現(xiàn)代化過程中是有著相當(dāng)?shù)暮侠硇缘摹o論是采取哪一種行政改革的思路或戰(zhàn)略都必須體現(xiàn)出中國與西方、發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的區(qū)別性和特殊性(雖然不排斥相互借鑒的可能)，由此決定了政府仿企業(yè)化在中國與在西方發(fā)達(dá)國家改革中的作用范圍、應(yīng)用前景、表現(xiàn)方式都將是有所區(qū)別的。

第三，“政府仿企業(yè)化”思路及其實踐在當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國家行政改革中的地位是比較高的。以美國1993年行政改革為例，正如任曉在《當(dāng)代中國行政改革》一書中所言的，這次改革很大程度上是技術(shù)性問題，而“政府仿企業(yè)化”本身也是一種方法、技術(shù)和工具。這種改革思路與改革實踐的高度同質(zhì)性和契合性決定了“仿企業(yè)化”方略在西方發(fā)達(dá)國家行政改革中相對較高的地位。不過即使在西方發(fā)達(dá)國家，“企業(yè)型政府”是否就是行政改革的核心取向，還有爭論。需要指出的是，不同于“建立市場經(jīng)濟(jì)體制”在當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)體制中的地位，也不同于“政府仿企業(yè)化”在西方發(fā)達(dá)國家行政改革中的地位，“政府仿企業(yè)化”思路在當(dāng)代中國不可能成為行政改革的目標(biāo)模式。

我們不否認(rèn)政府可以借鑒企業(yè)的理念和運作機(jī)制，但是當(dāng)代中國政府較之于西方發(fā)達(dá)國家政府，必須更多地保持有其獨特的行政理念和區(qū)別于企業(yè)的運作機(jī)制——即使是在“政府仿企業(yè)化”思路的嘗試性實踐當(dāng)中；在當(dāng)代中國，單純地推進(jìn)“政府仿企業(yè)化”，其效果也是有限的。

五、結(jié)束語和幾點思考

基于以上的分析，本文提出以下幾點思考：

第一，對于政府仿企業(yè)化，研究公共行政的學(xué)者，支持者有之，反對者有之。作為行政體制改革的一種新的思路和途徑，其效果和影響如何評價，是否要認(rèn)真地考慮時間問題。這讓人聯(lián)想起19世紀(jì)始發(fā)于諾斯科特和屈維廉報告的那次改革。改革的目標(biāo)是建立文官制度，從歷史上看，當(dāng)時很多人對這場變革的評價是有欠公允的，原因在于沒有用一種較為長遠(yuǎn)的眼光去看問題。“顯然，沒有任何一種改組是天生正確或錯誤的，沒有任何一種特定行政模式會永無止境地提高效率……然而這些卻不說明改組沒有意義，相反，改組的后果常常是很深刻的。”[18]那么在今天，當(dāng)我們評價政府仿企業(yè)化的效用與其影響之時，用5年時間作一個時間單元還是用50年作為一個時間單元來看待這個問題，結(jié)果或答案也許很不相同。很少有人考慮，如果“仿企業(yè)化”是合乎當(dāng)代行政改革的邏輯的，那么“仿企業(yè)化”之后政府的變革又將怎樣走；也很少有人花時間去想，50年之后，當(dāng)我們反觀今天的“政府仿企業(yè)化”時，會覺得是對還是錯。這也許是人們——無論過去、現(xiàn)在還是以后的人們，常常不得不倉促地應(yīng)對一種現(xiàn)實，被動地適應(yīng)一種現(xiàn)實，或是被迫地去進(jìn)行一場變革的原因之一。因此，布坎南說：“我們需要的是像哈耶克(Hayek)這樣的學(xué)者的深遂智慧來防止我們陷入空想。”[19]

第二，任曉在《當(dāng)代中國行政改革》一書中曾經(jīng)提到了“內(nèi)源發(fā)展”與“外源發(fā)展”的概念[20]，內(nèi)源發(fā)展系指“每個社會都應(yīng)通過在自己的技術(shù)、社會、文化和思想領(lǐng)域進(jìn)行各種各樣的和多方面的創(chuàng)新，實現(xiàn)自己的現(xiàn)代化，都應(yīng)選擇獨特的和不同的發(fā)展道路。任何一個社會都不應(yīng)也不是被迫要模仿其它社會并忠實地仿效或注定堅持唯一的發(fā)展道路或模式。”[21]作者指出，外源發(fā)展必須讓位于從本國實際上出發(fā)的內(nèi)源發(fā)展。

行政體系的發(fā)展也有“內(nèi)源”和“外源”之分，有些學(xué)者提出要用“發(fā)展行政”代替“行政發(fā)展”，意在凸現(xiàn)行政體系自身在追求自身發(fā)展和變革上的主動性和內(nèi)源性。

那么，政府仿企業(yè)化于行政體系而言，是屬于內(nèi)源發(fā)展還是外源發(fā)展，是發(fā)展行政還是行政發(fā)展呢?這全在于政府如何仿企業(yè)化。簡單地說，我們是從政府獨特的規(guī)定性出發(fā)，去探求哪些方面可以借鑒和模仿企業(yè)呢，還是以致力于將企業(yè)表現(xiàn)得特別出眾的優(yōu)點加諸于政府呢?這有點類似于因為牛痘可治病，所以政府的痼疾多半是天花，并且最好是將這種牛痘即刻種到政府身上。

第三，當(dāng)代世界各國行政改革需要有新的理論突破，“政府仿企業(yè)化”或者是其中一種，然而從政府仿企業(yè)化理論本身來看，一個缺陷是過于局限于技術(shù)性、工具性層面，缺乏一種終極性、價值性的目標(biāo)和理念的供給。因而，從理論形態(tài)上看并不完善。另一方面，政府仿企業(yè)理論將企業(yè)視為模本，似乎忽略了企業(yè)本身存在的一些問題。事實情況是：政府和企業(yè)作為當(dāng)代社會典型的組織形式和組織實體，二者為了生存與發(fā)展都必須變革，并且同等程度地迫切需要組織理論的創(chuàng)新，因此，就理論上來說沒有誰仿誰的問題。

在給出以上三點思考以后，文章的末尾需要說明的是應(yīng)該如何對待中國行政改革中的“政府仿企業(yè)化”思路。

“政府仿企業(yè)化”畢竟最初是發(fā)端于西方的，有其一定的背景和基礎(chǔ)條件。由于信息和知識的全球化先于各國經(jīng)濟(jì)、社會變革的全球化，某些中國學(xué)者也不失時機(jī)地提出了這一頗具改革意味的方略，然而我們在界定這一“改革方略”在中國行政改革中的地位之時必須將中國國情尤其是政治國情中的憲政與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制(我們必須在維護(hù)這一體制的前提下操作改革)納入考慮范圍之內(nèi)；只有當(dāng)“仿企業(yè)化”這一方略更多地具有了與中國國情契合的特點之后，只有當(dāng)這一方略本身得以再發(fā)展，它在中國行政改革中或者能獲得更好的生長點。

另一方面，今天的世界已經(jīng)處于全球化浪潮中，同志指出：面對這一趨勢，中國不能置身事外。加之仿企業(yè)化方略包含的改革精神值得稱道，以及各國對本國政府的效率問題、腐敗現(xiàn)象前所未有的關(guān)注，以至于在中國感受得到甚至比西方國家更為強(qiáng)烈的社會對政府的要求，這同時也是對政府改革或改革政府的訴求。

因此，仿企業(yè)化理論要發(fā)展，改革精神要堅持，中國國情要考慮。

總之，政府與企業(yè)共同面臨挑戰(zhàn)，在中國尤其如此。因此，值得稱道的不是政府仿企業(yè)化本身，而是其意指的改革精神和改革思維。危機(jī)感不僅僅來源于企業(yè)運作得好而政府充斥著腐敗、無能與低效，而更多的是政府和企業(yè)共同面臨著一個全新的時代。