我中機(jī)構(gòu)改革和行政效率研究論文

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在當(dāng)代中國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)外開放的進(jìn)一步深入，民眾對(duì)政府的要求也在不斷發(fā)生變化，傳統(tǒng)的，集權(quán)的，大包大攬的政府已不再適合中國(guó)發(fā)展的要求。加入WTO，不僅我國(guó)的經(jīng)濟(jì)面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而且對(duì)我國(guó)整個(gè)行政系統(tǒng)也提出了新的要求，現(xiàn)今所需要的政府應(yīng)該是一個(gè)“精干，廉價(jià)”的政府。顯然，在各領(lǐng)域都呼喚改革的現(xiàn)在，行政改革已勢(shì)在必行。

從行政文化來(lái)講，現(xiàn)代行政文化講究的是法治，理性，功績(jī)主義，效率觀念，民主觀念，對(duì)行政效率的要求正在日益提高，甚至可以說(shuō)，行政改革就是為了提高行政效率。現(xiàn)代行政價(jià)值體系以“服務(wù)，效率，廉潔”為第一，效率是重大問題，如何通過(guò)行政改革來(lái)提高行政效率，這是一個(gè)重要的政治課題。

行政改革是多方面的，但是從我國(guó)目前情況來(lái)講，力度最大，效果也最顯著的，莫過(guò)于機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革是提高行政效率的重要環(huán)節(jié)，它可以簡(jiǎn)化行政程序，縮小政府管理幅度，為科學(xué)管理創(chuàng)造前提條件，完善政府功能，提升政府辦事能力和效率。

第一章行政效率的理論分析

第一節(jié)行政效率的概念

“效率”一詞，源于拉丁文，屬哲學(xué)的一個(gè)概念，本指有效的因素，通常人們理解為：有效的達(dá)到目的的適應(yīng)性和能力。到了19世紀(jì)，效率才作為一個(gè)自然科學(xué)名詞應(yīng)用于物理學(xué)和工程學(xué)領(lǐng)域。

效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%

=（輸出能量或功/輸入能量或功）*100%

本世紀(jì)以來(lái)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)得到發(fā)展，效率概念才被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)和商業(yè)界，并進(jìn)而引入行政管理領(lǐng)域。但是由于行政管理效率的綜合因素較多，所以無(wú)法簡(jiǎn)單地用輸入量和輸出量的比值這樣一個(gè)數(shù)量觀念來(lái)衡量。因此對(duì)于行政效率，許多學(xué)者有不同的解釋。

A機(jī)械效率觀。即把人力，經(jīng)費(fèi)，時(shí)間看作決定行政效率內(nèi)容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：這種方法無(wú)法將一些無(wú)形的價(jià)值因素考慮在內(nèi)。

B功能效率觀。行政管理所產(chǎn)生的社會(huì)功能的程度，用社會(huì)功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社會(huì)功能和行政耗費(fèi)之比。社會(huì)功能大，耗費(fèi)小，行政效率就高。它在一定程度上彌補(bǔ)了機(jī)械效率觀的不足，但是它的缺陷在于：其中無(wú)形的消耗，效果；間接的消耗，效果；行政管理的社會(huì)價(jià)值，不可能完全用價(jià)值工程分析方法測(cè)量和計(jì)算。

C系統(tǒng)效率觀。即行政效率是整體效率，系統(tǒng)效率，是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，功能與價(jià)值的統(tǒng)一，宏觀與微觀的統(tǒng)一。效率原則是以最少的勞力和費(fèi)用獲得最大的效果，取得整體最優(yōu)化。這個(gè)整體最優(yōu)化，包括決策層決策最優(yōu)化，管理層管理最優(yōu)化，執(zhí)行層執(zhí)行最優(yōu)化。

關(guān)于行政效率，目前尚無(wú)被普遍接受的理論。對(duì)于行政效率，較為通用的定義是：行政效率是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事行政管理活動(dòng)的產(chǎn)出同所消耗的人力，物力，財(cái)力等要素間的比例關(guān)系，是政府職能的具體體現(xiàn)。

[t1]

第二節(jié)行政效率的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

行政效率沒有一個(gè)萬(wàn)能的標(biāo)準(zhǔn)和公式。

20世紀(jì)30年代，美國(guó)一位科學(xué)家用嬰兒死亡率來(lái)衡量一個(gè)城市的行政效率，嬰兒死亡率與城市管理許多方面息息相關(guān)。但是，人們后來(lái)發(fā)現(xiàn)嬰兒死亡率與城市管理的許多方面并無(wú)線形的因果關(guān)系。

之后，有人主張用“質(zhì)”來(lái)評(píng)價(jià)行政效率，以人的道德，價(jià)值觀念作為衡量它的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這種方法沒有數(shù)量觀念和定量關(guān)系，同時(shí)個(gè)人主觀成分較多，缺少公正的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

也有人提出用“量”來(lái)測(cè)量，一些人把機(jī)械效率照搬過(guò)來(lái)，另外一些人把功能效率照搬過(guò)來(lái)，但是如前所述，兩者皆有缺陷。

這以后，人們對(duì)行政效率的探討仍在繼續(xù)，用能力考察，用效果考察相繼被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。

事實(shí)上，一個(gè)普遍適用的萬(wàn)能的測(cè)量一切行政效率的標(biāo)準(zhǔn)至今為止仍是不存在的，上述標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該相輔相成，按照實(shí)際情況選用不同的標(biāo)準(zhǔn)。

第二章影響當(dāng)代中國(guó)行政效率的機(jī)構(gòu)問題之探究

機(jī)構(gòu)改革能否克服行政組織現(xiàn)存的弊端，提高行政效率，這首先要分析我國(guó)行政組織現(xiàn)存的一些主要弊端。

第一節(jié)機(jī)構(gòu)的縱向和橫向

一縱向?qū)哟味啵瑱C(jī)構(gòu)規(guī)模龐大。

先看管理層次，我國(guó)是一個(gè)單一制的中央集權(quán)的國(guó)家，從中央到地方，層級(jí)分明。建國(guó)以來(lái)，地方政府層級(jí)設(shè)置經(jīng)歷了多次調(diào)整，終于形成了二，三，四級(jí)制并存的局面。兩級(jí)制：直轄市—區(qū)。三級(jí)制：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級(jí)市—區(qū)；省/自治區(qū)—縣/縣級(jí)市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。四級(jí)制：省/自治區(qū)—地級(jí)市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級(jí)市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—自治州—縣級(jí)市—區(qū)；省/自治區(qū)—自治州—縣/縣級(jí)市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。除了這些正式層級(jí)之外，事實(shí)上還存在著一些非正式的層級(jí)這些層級(jí)雖不存在行政長(zhǎng)官和地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但它容易根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，實(shí)際上起著正式層級(jí)建制的地方政府作用。因此，我國(guó)實(shí)際上是個(gè)層級(jí)眾多的國(guó)家，從中央到地方，各級(jí)機(jī)構(gòu)數(shù)量難以盡數(shù)。

按照效率，效能原則，縱向?qū)哟紊弦M可能適中適宜，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的行政距離，便于上下溝通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。實(shí)踐證明，管理層次每多出一級(jí)，信息失真失落率會(huì)增加一倍。據(jù)有關(guān)資料顯示，世界168個(gè)國(guó)家中，有8個(gè)國(guó)家設(shè)中央一級(jí)，沒有地方政府，沒有層級(jí)，25個(gè)國(guó)家僅設(shè)一級(jí)政府，有67個(gè)國(guó)家地方上只設(shè)2級(jí)，如澳大利亞，比利時(shí)，加拿大，日本等，美國(guó)地方政府也只有2到3級(jí)。

二橫向部門劃分過(guò)細(xì)，造成管理幅度過(guò)大。

當(dāng)前，我國(guó)行政組織幅度失調(diào)。

狹義來(lái)說(shuō)，管理幅度是指一級(jí)行政組織所管轄的一級(jí)行政機(jī)關(guān)的數(shù)目。1949年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院有35個(gè)部門，1956年上升為81個(gè)，1981年達(dá)到頂峰，有100個(gè)部門。1982年開始經(jīng)過(guò)3年的改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)減為61個(gè)。1998年進(jìn)行的改革，使國(guó)務(wù)院組成部門減為29個(gè)。由以上數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)政府長(zhǎng)期以來(lái)存在著管理幅度太大這個(gè)問題。造成部門林立的主要原因是：我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家一切大包大攬。

美國(guó)拉爾夫。C。戴維斯《最高層管理原則》一書中指出，管理幅度分2類：行政幅度和業(yè)務(wù)幅度。行政幅度進(jìn)行的是中上層管理，一般管理人數(shù)為3到9個(gè)，業(yè)務(wù)幅度進(jìn)行工作層管理，最多為30個(gè)。行政管理的幅度必須合理合度，管理幅度太大，需要管理的關(guān)系過(guò)多，不易于進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的管理，也不利于協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系。

廣義來(lái)說(shuō)，管理幅度是指一級(jí)組織管轄的區(qū)域和人口。

從中央來(lái)看，由于縱向?qū)哟翁啵怨芾矸确炊佟Ｎ覈?guó)地域遼闊，人口眾多，民族情況復(fù)雜，地方與地方的差別巨大。因此有人提出設(shè)立省，市，自治區(qū)和特別行政區(qū)有其道理所在。比如：人口上，山東等大省的人口近一億，海南等小省只有600多萬(wàn)。地域懸殊更大，有的50多萬(wàn)平方公里，有的只有3.4萬(wàn)平方公里。

第二節(jié)機(jī)構(gòu)冗員和機(jī)構(gòu)職能

A機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事。

我國(guó)長(zhǎng)期留存下來(lái)的官本位價(jià)值取向，是造成機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過(guò)度到權(quán)力本位，所謂“學(xué)而優(yōu)則士”，人們追求行政級(jí)別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國(guó)傳統(tǒng)人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機(jī)構(gòu)改革以前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)人數(shù)為37000人，各地方機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。

政府組織有自我膨脹的傾向。帕金森定律指出：任何政府領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)構(gòu)，組織，由于擁有絕對(duì)的行政權(quán)力，都有擴(kuò)張其下屬和機(jī)構(gòu)的沖動(dòng)，如無(wú)有效制約，機(jī)構(gòu)與組織最終將走向膨脹直至滅亡。而我國(guó)的行政監(jiān)督系統(tǒng)并不健全，雖然中央政府設(shè)監(jiān)察部，但是監(jiān)察部所起作用甚微，本身缺乏權(quán)威性，某些職能上又與檢查院，人大劃分不清，實(shí)在難以起到真正的行政監(jiān)督作用。

B機(jī)構(gòu)職能上，職能交叉，職責(zé)不清，相互扯皮。機(jī)構(gòu)之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無(wú)利益誰(shuí)也不管。行事要牽扯到各大相關(guān)部門，難以提高效率。

第三節(jié)其他機(jī)構(gòu)問題

A領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限下侵。不少領(lǐng)導(dǎo)事必躬親，即指揮決策，又從事下屬范圍內(nèi)的事，權(quán)力擴(kuò)張，延伸。產(chǎn)生這種情況的原因，一是領(lǐng)導(dǎo)自己的權(quán)利欲在起作用，二則是受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響而產(chǎn)生了“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，下級(jí)往往也會(huì)為了自己的利益，自覺的“想領(lǐng)導(dǎo)所想”這樣弊端就產(chǎn)生了：

一是領(lǐng)導(dǎo)信息擁塞，管理跨度驟擴(kuò)，行政效率下降。二是強(qiáng)化了下屬的依賴心理和依附關(guān)系，影響其積極性。三是多頭領(lǐng)導(dǎo)，下級(jí)執(zhí)行部門不知聽誰(shuí)的，職責(zé)混亂。四是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)荷過(guò)重，迫使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和輔助人員增加，機(jī)構(gòu)膨脹不可避免。

另外，如果放任了這種“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，就難以體現(xiàn)行政的人本精神，不再是為人民服務(wù)，這樣會(huì)引起人民的不滿，導(dǎo)致很大的危機(jī)。

B行政機(jī)構(gòu)工作人員本身素質(zhì)問題。很多人員缺乏專業(yè)知識(shí)和能力，效率觀念淡薄。通過(guò)公務(wù)員制度的建立和完善，崗位培訓(xùn)機(jī)制的發(fā)展，這幾年情況已有很大改善。

C文山會(huì)海，管理手段不夠科學(xué)。干部們總是忙于開會(huì)，下屬則忙于準(zhǔn)備會(huì)稿，沒有時(shí)間進(jìn)行充分的調(diào)查研究。機(jī)構(gòu)管理又不夠科學(xué)，人事關(guān)系混亂，行政效率無(wú)法提高。這幾年在發(fā)達(dá)地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)引進(jìn)了企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，管理手段比較科學(xué)，但是“會(huì)海”狀況改善甚微。

第三章通過(guò)機(jī)構(gòu)改革提高行政效率

第一節(jié)如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革

機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容是：精兵簡(jiǎn)政。具體操作分三個(gè)步驟：

定職能—定機(jī)構(gòu)—定人員。

A在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能應(yīng)該定位在宏觀調(diào)控，社會(huì)管理，公共服務(wù)上。政府必須從經(jīng)濟(jì)，社會(huì)領(lǐng)域中撤退。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域除了一些關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大部門外，其他均應(yīng)交給企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。政企必須分開，政府不再管理具體的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，而是從整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序入手，加以科學(xué)的調(diào)控。在資源配置上，政府也應(yīng)放棄計(jì)劃的模式，將之交給市場(chǎng)來(lái)完成，政府的任務(wù)是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而不是全方位的干預(yù)。這幾年已經(jīng)顯見成效，我國(guó)的市場(chǎng)正在走向成熟，但是，由于市場(chǎng)機(jī)制仍不夠完善，我國(guó)的市場(chǎng)目前依然是政府主導(dǎo)型。

社會(huì)領(lǐng)域中，政府要從大量的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，將這些職能交還給社會(huì)。具體的途徑是：在政府退出的領(lǐng)域建立各種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，行使部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品供給職能，逐步形成以政府為主體和民間中介組織相配合的強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體系和運(yùn)行機(jī)制。比如：律師事務(wù)所，會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，由它們承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)職能。當(dāng)代西方各國(guó)政府優(yōu)化政府職能，減少政府干預(yù)的基本途徑是采取民營(yíng)化，放松管制及壓縮式管理，將政府興辦和管理的大部分公共企業(yè)交給市場(chǎng)和社會(huì)，盡可能將公共部門承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)出租和承包出去。

西方國(guó)家政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能僅限于：

1建立全面而系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)立法體系，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入法制軌道

2通過(guò)計(jì)劃，財(cái)政，金融干預(yù)等手段，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

3提供公共物品及公共服務(wù)。

其次，是機(jī)構(gòu)職能定位。在政府職能定位的基礎(chǔ)上，把政府的各項(xiàng)職能加以劃分，分

給各個(gè)機(jī)構(gòu)，各司其職。其實(shí)就是政府內(nèi)部的職能劃分。

B在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要堅(jiān)持“精簡(jiǎn)，統(tǒng)一，效率”原則。對(duì)原有機(jī)構(gòu)要精簡(jiǎn)，橫向部門分工宜粗不宜細(xì)，按職能進(jìn)行歸類，合并職能相近，相似的機(jī)構(gòu)，避免機(jī)構(gòu)權(quán)力交叉，裁撤多余機(jī)構(gòu)，縮小管理幅度。縱向上要盡量簡(jiǎn)化層次，能設(shè)一級(jí)不設(shè)兩級(jí)，如若不能簡(jiǎn)化，那就盡量分權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予下級(jí)機(jī)關(guān)充分的自主權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)著眼于宏觀，下級(jí)機(jī)關(guān)著眼于微觀。

另外，機(jī)構(gòu)設(shè)置要科學(xué)，系統(tǒng)。健全決策，執(zhí)行，信息，監(jiān)督四大類機(jī)構(gòu)，改革執(zhí)行機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，監(jiān)督，反饋系統(tǒng)相對(duì)薄弱的狀況。同時(shí)，各機(jī)構(gòu)間必須相互協(xié)調(diào)，整體運(yùn)作，而不是各自為政。縱向上，上級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，橫向上，各平級(jí)機(jī)構(gòu)也要互相合作協(xié)調(diào)。

在機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織體系中，應(yīng)導(dǎo)入“執(zhí)行部”機(jī)制，分離領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)的決策和執(zhí)行，首長(zhǎng)制和委員會(huì)制相結(jié)合。委員會(huì)負(fù)責(zé)討論和決策，而執(zhí)行則以行政首長(zhǎng)為核心，要同時(shí)加強(qiáng)委員會(huì)的功能和首長(zhǎng)的權(quán)威，將民主和效率相結(jié)合。

C在人員編制上，主要是繼續(xù)完善公務(wù)員制度。行政管理需要高素質(zhì)的人才，公務(wù)員制度是選拔人才的一條最佳途徑。我國(guó)公務(wù)員制度從1993。10。1運(yùn)行以來(lái)取得了很大成效：行政機(jī)關(guān)的活力得到了明顯增強(qiáng)，從總體上提高了工作人員的素質(zhì)，加強(qiáng)了勤政廉政建設(shè)。科學(xué)，嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度和考核制度，對(duì)公務(wù)員起到了良好的督促作用，一定程度上保證了政府管理的高效能，促進(jìn)了人力資源的優(yōu)化配置。

但是，由于我國(guó)公務(wù)員制度推行時(shí)間還短，存在種種不足。公務(wù)員法規(guī)不夠細(xì)化，只有條條框框沒有具體標(biāo)準(zhǔn)；職位分類存在問題，我國(guó)的公務(wù)員制度以品位分類為主，重級(jí)別而非職位，應(yīng)該大力推行職位分類，進(jìn)行科學(xué)的人事管理；回避制度不夠健全，考核制度上也依然存在問題，是專才考試還是通才考試，應(yīng)該有一個(gè)適用和劃分。

機(jī)構(gòu)人員編制，除了要高素質(zhì)，高技能的人才外，還要注意：

1按職設(shè)人，少設(shè)副職，不設(shè)虛職。克服人浮于事的弊端，定崗分流，裁撤多余人員。

近幾年來(lái)，人力資源管理逐漸從以“事”為本走向以“人”為本，一些企業(yè)組織出于留住人才的需要而因人設(shè)職。例如美國(guó)微軟為了吸引硅谷的2名電腦人才加盟，特地為他們?cè)诠韫乳_設(shè)微軟研究院。我覺得行政機(jī)關(guān)也可以從中吸取經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾淼呐f思路。

2職責(zé)對(duì)等，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)對(duì)等。現(xiàn)在存在的問題是：領(lǐng)導(dǎo)職大責(zé)小。領(lǐng)導(dǎo)若決策錯(cuò)誤，往往把職責(zé)推給下屬，這削弱了下屬的工作積極性，重大問題互相推委，誰(shuí)也不想負(fù)責(zé)。因此，必須明確權(quán)責(zé)關(guān)系，權(quán)責(zé)對(duì)等。

機(jī)構(gòu)改革到目前為止，取得了很大的成績(jī)，尤其是職能定位，在1998年改革時(shí)獲得突破。政府職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，公共服務(wù)，相同相近的職能劃歸一個(gè)部門，原來(lái)設(shè)立的綜合經(jīng)濟(jì)部門變?yōu)楹暧^調(diào)控部門，減少裁并專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，政府進(jìn)行行業(yè)管理，建立向國(guó)有大企業(yè)派遣稽查特派員的制度。減少機(jī)構(gòu)，200多項(xiàng)職能下放給地方政府，企業(yè)，中介組織，有100多項(xiàng)職能在各部門內(nèi)重新配置。

例如：機(jī)械，煤炭，石油化工，冶金，紡織等專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門逐漸予以撤消；將地質(zhì)礦產(chǎn)部，國(guó)家土地管理局，國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪局共同組建為國(guó)土資源部。國(guó)務(wù)院組成部門減少11個(gè)，各部門內(nèi)設(shè)司局級(jí)機(jī)構(gòu)減少了20多個(gè)，省級(jí)政府工作機(jī)構(gòu)平均減為40個(gè)。全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)行政編制大精簡(jiǎn)115萬(wàn)人。

但是，當(dāng)前條件下，機(jī)構(gòu)改革面臨很大的阻力：

一，政府的特殊利益阻礙機(jī)構(gòu)改革。

1地方政府為了自己的利益而截留給企業(yè)的自主權(quán)，為了自己的利益阻礙機(jī)構(gòu)改革，使得政企關(guān)系地方化。形成的一種奇怪現(xiàn)象是：中央政府不再直接管理企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，但是企業(yè)仍然沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)落到地方政府，原因在于地方政府不愿放棄既得利益。

2部門利益剛性。改革勢(shì)必要裁并一些部門，減少一些部門的職權(quán)，影響了這些部門的利益，受到它們的阻礙。

3個(gè)人利益強(qiáng)化阻礙定崗分流。機(jī)構(gòu)改革勢(shì)必要將一些虛職，閑散人員向其他地方分流，影響了個(gè)人的具體利益。加上“能上不能下，能官不能民”的思想及復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)，人員的定崗分流面臨著巨大的阻力。

二，改革資源不對(duì)等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方法減緩，吸納，化解壓力。比如：可以把富余人員分流到地方。但是層次越低，阻力就越大，越是低層，擁有的改革資源就越少。另外，不同的地區(qū)，阻力也不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)擁有的資源明顯多于經(jīng)濟(jì)落后區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，分流就比較容易。

疏解機(jī)構(gòu)改革阻力的渠道，我認(rèn)為在于建立完善的社會(huì)保障機(jī)制。但是，按我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和人口國(guó)情來(lái)看，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還要很長(zhǎng)時(shí)間，現(xiàn)在只有沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)能做到基本的保障。

第二節(jié)機(jī)構(gòu)要依法行政和科學(xué)行政

依法行政是保證行政效能，提高行政效率的基本前提，只有在任何人都不違反法律的情況下進(jìn)行科學(xué)的行政管理，才是真正的高效率。政府機(jī)構(gòu)的行政管理有了法律的規(guī)范，就更具可操作性，自然效率也會(huì)提高。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革也要依法進(jìn)行，方能保證改革的權(quán)威性，有序性，可操作性。

加強(qiáng)行政法制建設(shè)，首先要完善有關(guān)行政管理的各項(xiàng)法律規(guī)定，比如行政程序法，行政組織法，行政監(jiān)督法等等，既要完善程序法，也要完善實(shí)體法。在原則性的法律條文之外，必須多制定具體的，有可操作性的法律法規(guī)。缺乏操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，一向是我國(guó)法律體系中的致命傷。

另外，對(duì)行政管理的各項(xiàng)日常工作制度，也必須注意完善。比如：請(qǐng)示報(bào)告制度，辦公制度，考核獎(jiǎng)懲制度，行政責(zé)任制等等，把行政工作人員的表現(xiàn)和報(bào)酬，待遇相結(jié)合，分工合理，權(quán)責(zé)對(duì)等。

在立法中，需要著重注意的，就是通過(guò)立法來(lái)明確各級(jí)政府，各級(jí)機(jī)關(guān)之間的職權(quán)范圍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過(guò)立法來(lái)界定政府與企業(yè)，政府與社會(huì)，政府與各事業(yè)組織，社會(huì)團(tuán)體之間的關(guān)系。

其次是培養(yǎng)行政工作人員的依法行政的意識(shí)。這就需要普及法律知識(shí)，通過(guò)教育手段來(lái)培養(yǎng)這種意識(shí)，使工作人員自覺依法行政。

可喜的是，2002年3月21日，司法部設(shè)立司法考試司，指導(dǎo)，規(guī)范各項(xiàng)司法培訓(xùn)和考核工作。我國(guó)政府依法行政的意識(shí)正在逐步加強(qiáng)。

科學(xué)行政，就是說(shuō)，在行政管理中要運(yùn)用先進(jìn)的管理方法，可以借鑒企業(yè)的管理方法，要最大限度的把現(xiàn)代科技運(yùn)用到管理中去。現(xiàn)代的機(jī)構(gòu)改革是技術(shù)的變革，觀念的變革，一些現(xiàn)代科技手段縮短了時(shí)間和空間，為提高效率提供了技術(shù)保障，而一些新的思想和觀念，也逐步被應(yīng)用于實(shí)踐，比如網(wǎng)絡(luò)化的管理，變革了以前的條塊結(jié)構(gòu)，為政府機(jī)構(gòu)注入了新的活力。

機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀

2003年，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次會(huì)議經(jīng)表決，通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定。按照這個(gè)方案，將設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，組建商務(wù)部，在國(guó)家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，將國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部。經(jīng)過(guò)改革，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置28個(gè)。

這次機(jī)構(gòu)改革的亮點(diǎn)之一，就是突出加強(qiáng)了監(jiān)督和監(jiān)管力度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，

加入世貿(mào)組織又帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)，強(qiáng)化政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管已迫在眉睫。

比如目前中國(guó)金融業(yè)的混亂狀況一直未得到根本解決，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局。因此，本次機(jī)構(gòu)改革增設(shè)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，有利于金融機(jī)構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運(yùn)行，提高防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

再比如，近幾年來(lái)，有毒食品五花八門，安全生產(chǎn)事故層出不窮，組建食品藥品監(jiān)督管理局以及將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，將大大強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管力度，確保食品藥品安全和安全生產(chǎn)。這體現(xiàn)了中國(guó)政府以人為本，對(duì)人民身體健康和生命安全負(fù)責(zé)的施政態(tài)度。

另外，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)就要改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)了。在機(jī)構(gòu)的名稱中保留了“發(fā)展”二字，將“計(jì)劃”改為“改革”，這就意味著在政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換上，尤其是宏觀經(jīng)濟(jì)部門的職能轉(zhuǎn)換上，發(fā)生了重大的變化。

而且，本次改革職能劃分更加明確。在這次的機(jī)構(gòu)調(diào)整中，傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)委被調(diào)整，而新的國(guó)有資產(chǎn)管理部門(委)要成立，由其負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)管理。這種情況下，增強(qiáng)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的實(shí)力是必要的。過(guò)去的計(jì)委，雖然也搞宏觀，但說(shuō)老實(shí)話，畢竟還是受到國(guó)有企業(yè)的牽掛。而從現(xiàn)在的職能劃分上，新的班子要比過(guò)去清晰得多，可以確保國(guó)家的各種宏觀調(diào)控得以落實(shí)，不會(huì)半途而廢。

后記

在舊體制沒有打破，新體制未建立完善前，行政效率不會(huì)有明顯提高，短時(shí)間內(nèi)要使行政效率提高，就不可追求體制的大規(guī)模革命性變革，因?yàn)榇笠?guī)模的行政改革將付出極大代價(jià)，調(diào)適期長(zhǎng)，反而影響行政效率。但是，長(zhǎng)遠(yuǎn)上要使行政效率穩(wěn)定持續(xù)提高，又必須進(jìn)行大規(guī)模的行政改革。

所以，行政改革應(yīng)該作為行政管理的一項(xiàng)經(jīng)常性任務(wù)。

同樣的，作為行政改革重要組成部分的機(jī)構(gòu)改革也應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，它不止是一個(gè)外延式的改革（精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，削減冗員），而且是一個(gè)內(nèi)涵式的改革（在職能定位的基礎(chǔ)上科學(xué)的設(shè)置機(jī)構(gòu)），更是一個(gè)行政文化的變革（精簡(jiǎn)，效能，統(tǒng)一），所以機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該在法治化，制度化，科學(xué)化的框架內(nèi)，建立一套機(jī)構(gòu)管理，機(jī)構(gòu)組織的預(yù)警機(jī)制，以求發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。同時(shí)建立專門的專家咨詢調(diào)研機(jī)構(gòu)來(lái)精心設(shè)計(jì)出機(jī)構(gòu)改革的方案，最大限度地提高行政效率。