我國(guó)行政管理改革分析論文

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提要：20世紀(jì)七十年代，大多數(shù)西方國(guó)家出現(xiàn)了空前的財(cái)政危機(jī)、政府管理危機(jī)和信任危機(jī)，同時(shí)又伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理、尤其是政府管理改革的時(shí)代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成為西方政府改革的基本趨勢(shì)，并取得了一定的成效。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政改革；效率

一、新公共管理的基本涵義“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適論文性的公共管理》的文章中提出的。胡德將20世紀(jì)七十年代中期以后，英國(guó)以及其他國(guó)家紛紛掀起的政府改革運(yùn)動(dòng)稱作“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。胡德將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)?cè)u(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。胡德所歸納的新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務(wù)提供思想指導(dǎo)和價(jià)值歸屬。這七大理論原則包括：1、政府部門內(nèi)的職業(yè)化管理。2、明確的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。3、更加強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的控制。4、政府部門內(nèi)單位的分散化。5、在政府部門內(nèi)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。6、強(qiáng)調(diào)在政府部門內(nèi)運(yùn)用私有工商管理的方法。7、強(qiáng)調(diào)成本概念。新公共管理有很多不同的名稱，如“管理主義”、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理”、“企業(yè)化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：“從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。按照波立特在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書中說(shuō)的，“新公共管理”主義主要是由古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強(qiáng)調(diào)的是商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量，因此“新公共管理”也被稱為“新泰勒主義”。瓦爾特·基克特在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中的觀眾比例為36%，同時(shí)輻射各個(gè)群體，女性觀眾的比例在頻道節(jié)目中位居第一，達(dá)60%。推出了全新的知識(shí)娛樂(lè)欄目———《開(kāi)心辭典》，它是借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)的電視知識(shí)問(wèn)答欄目。它面向廣泛的普通觀眾，通過(guò)預(yù)賽、復(fù)賽多重選拔，讓普通人在節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)展示心理素質(zhì)、知識(shí)儲(chǔ)備和智力才華。首次實(shí)現(xiàn)的電視網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)（既有節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)觀眾的按鍵答題，又有場(chǎng)外觀眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或短信答題）使電視娛樂(lè)節(jié)目和觀眾之間結(jié)束了以往單純的播出和收視關(guān)系，形成了真正互動(dòng)的全面參與，而且“實(shí)現(xiàn)全家的家庭夢(mèng)想”的主題，剔除了國(guó)外及港臺(tái)地區(qū)同類節(jié)目赤裸裸的金錢刺激，更符合國(guó)人的欣賞習(xí)慣。

（二）從電視媒體自身建設(shè)的角度出發(fā)1、努力提高節(jié)目質(zhì)量。從電視媒體自身方面來(lái)說(shuō)，提高編制質(zhì)量，豐富節(jié)目的內(nèi)容和形式，從而增強(qiáng)傳播效果，這是提高節(jié)目收視率的根本途徑。以《快樂(lè)大本營(yíng)》為例，欄目開(kāi)辦以來(lái)以新鮮的題材、多樣的形式、清新的風(fēng)格、新奇的內(nèi)容及注重參與性、知識(shí)性、趣味性，帶著觀眾一步步走進(jìn)一個(gè)嶄新的娛樂(lè)視聽(tīng)空間。它的每個(gè)小欄目都是參與性極強(qiáng)的，充分調(diào)動(dòng)節(jié)目與嘉賓、觀眾之間的互動(dòng)性。2004年以來(lái)，《快樂(lè)大本營(yíng)》欄目又開(kāi)始確立以階段性活動(dòng)為亮點(diǎn)，以普通的廣大觀眾為主角的改版方向，這就更加積極地拉近了與觀眾的距離，淡化了以前那種“打綜藝”和明星套路，逐步嘗試“海選”、“現(xiàn)場(chǎng)PK”等泛娛樂(lè)化的新概念，如《超級(jí)女聲》、《快樂(lè)男聲》等的娛樂(lè)選秀節(jié)目，新改版的節(jié)目同樣在全國(guó)范圍內(nèi)刮起一陣颶風(fēng)。觀眾們不僅可以看到臺(tái)上帥男靚女載歌載舞的表演，同時(shí)也可以積極地參與選秀活動(dòng)，因?yàn)檫x手的票數(shù)是觀眾所投的，觀眾們拿起手中的手機(jī)，便可參與到節(jié)目活動(dòng)中去，因而節(jié)目成功的三個(gè)基本保障就是把選手和觀眾緊密聯(lián)系，把觀眾意見(jiàn)和專業(yè)意見(jiàn)有機(jī)結(jié)合，將臺(tái)上和臺(tái)下的情感緊緊交融。2、加強(qiáng)主持人的建設(shè)和管理。電視主持人在我國(guó)還是新生事物，僅有十幾年的發(fā)展歷史，較電視事業(yè)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，主持人隊(duì)伍的管理與建設(shè)顯得相對(duì)薄弱和滯后，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足豐富多彩的電視節(jié)目的需要和廣大受眾日益增長(zhǎng)的欣賞水平，實(shí)踐也證明在廣大電視節(jié)目主持人當(dāng)中，優(yōu)秀的主持人只有很少的一部分，而主持人有時(shí)甚至相當(dāng)于電視節(jié)目的代言人，是電視節(jié)目與觀眾直接進(jìn)行交流和溝通的橋梁。他們一方面代表電視臺(tái)，將有關(guān)信息傳達(dá)給觀眾；另一方面又要站在觀眾的立場(chǎng)，將觀眾的意見(jiàn)和建議反饋給電視臺(tái)。因此，在加強(qiáng)電視節(jié)目與觀眾的互動(dòng)性中，主持人無(wú)可厚非地承擔(dān)了巨大的責(zé)任。依然拿湖南衛(wèi)視的《快樂(lè)大本營(yíng)》為例，《快樂(lè)大本營(yíng)》的欄目主持人一開(kāi)始是兩個(gè)人的組合，后發(fā)展成為現(xiàn)在的五人組合，被稱為“快樂(lè)家族”，號(hào)稱“湖南第一主持天團(tuán)”，他們輕松幽默的主持風(fēng)格，搭配上各種參與性極強(qiáng)的互動(dòng)節(jié)目，加之以活潑搞笑的作風(fēng)，立刻在全國(guó)刮起了一股“快樂(lè)旋風(fēng)”。主持人十分注重嘉賓與觀眾之間的互動(dòng)，甚至可以說(shuō)，他們?cè)谝欢ǔ潭壬弦呀?jīng)可以操縱觀眾的喜怒哀樂(lè)。如在《超女》、《快男》的節(jié)目現(xiàn)場(chǎng)，主持人既要顧及觀眾的想法，同時(shí)也要兼顧選手和評(píng)委的心態(tài)，因而主持人在增強(qiáng)和保證節(jié)目的互動(dòng)性中起著舉足輕重的作用。

（三）電視節(jié)目加強(qiáng)互動(dòng)性需要注意的問(wèn)題。有許多電視節(jié)目為了吸引更多的觀眾參與，同時(shí)也為了增強(qiáng)收視率，設(shè)置了所謂的“大獎(jiǎng)”，如晚會(huì)節(jié)目讓觀眾發(fā)短信，便會(huì)有幸運(yùn)大獎(jiǎng)等著您；還有的電視欄目設(shè)立競(jìng)猜項(xiàng)目，讓觀眾發(fā)短信競(jìng)猜。如，競(jìng)猜電視劇情節(jié)的發(fā)展，或是選秀節(jié)目中投票給某位選手。這些有觀眾發(fā)短信所獲得的資費(fèi)著實(shí)讓某些投資方和電視臺(tái)大撈一筆，這讓我們不禁懷疑：電視節(jié)目這樣做是在追求什么？是想擴(kuò)大收視率？是想制造轟動(dòng)效應(yīng)？還是在追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的最大化？如何做好“參與與互動(dòng)”應(yīng)該是有關(guān)人員好好思考的一個(gè)問(wèn)題了?！皡⑴c與互動(dòng)”作為大眾文化重要的傳播方式，對(duì)社會(huì)的進(jìn)步、民族素質(zhì)的提高都有著不可忽視的深遠(yuǎn)意義，但目前市場(chǎng)運(yùn)作利益為先的原則很大程度上扭曲了這一傳播方式。這也許是我國(guó)電視媒介市場(chǎng)化發(fā)展過(guò)程中必須支付的“學(xué)費(fèi)”，而這種大眾傳播方式的真正完善還有待于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)法則的規(guī)范化和電視媒介素質(zhì)的本質(zhì)提高。將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格、顧客至上和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革取向?！靶鹿补芾怼钡暮诵膬r(jià)值觀是“3E”，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”強(qiáng)調(diào)政府公共管理應(yīng)當(dāng)像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要位置。

二、“新公共管理”與傳統(tǒng)公共行政理論的區(qū)別第一，權(quán)力中心不同。前者政府是權(quán)力中心，但適度分權(quán)給社會(huì)；而后者政府是唯一人權(quán)力中心。第二，提供公共服務(wù)的主體不同。前者的公共服務(wù)全部由政府提供；后者的公共服務(wù)一部分由政府承擔(dān)，而另外一部分由政府外包給第三方提供。第三，導(dǎo)致的結(jié)果不同。傳統(tǒng)管理由于種種缺陷，會(huì)導(dǎo)致黨政不分、政企不分、行政體制外部關(guān)系環(huán)境惡化、政府運(yùn)作缺乏效率和競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致公共服務(wù)危機(jī)重重。而“新公共管理”會(huì)有效彌補(bǔ)這些不足，使政府運(yùn)作高效，職權(quán)明確，從而達(dá)到公平與效率的最佳組合。三、我國(guó)行政管理改革存在的問(wèn)題第一，機(jī)構(gòu)臃腫、重疊，人員繁多，層次設(shè)置多。政府職能不清，機(jī)構(gòu)繁多。政府承擔(dān)了許多本該由社會(huì)和企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任，從而導(dǎo)致政府規(guī)模、職能、預(yù)算的擴(kuò)大，而且弱化了政府本該承擔(dān)的宏觀調(diào)控、監(jiān)督、保障等重要職能。該管的沒(méi)有管好，不該管的卻濫用職權(quán)。由于組織機(jī)構(gòu)不合理，機(jī)構(gòu)重疊，從而使得職能不清，相互掣肘，政府機(jī)構(gòu)龐大，工作效率不高。第二，表現(xiàn)在公務(wù)處理上，有的行政機(jī)關(guān)官僚主義嚴(yán)重，門難進(jìn)、臉難看、話難講、事難。公事不公辦，走后門，拉關(guān)系。這些情況在我國(guó)不同層級(jí)的政府和不同職能部門都存在，導(dǎo)致了行政效率低下、官僚主義與腐敗盛行。第三，行政執(zhí)行過(guò)程中的職、權(quán)、責(zé)不清。出現(xiàn)多頭管理，下屬在一件任務(wù)上同時(shí)聽(tīng)命于多個(gè)上級(jí)。若多個(gè)上級(jí)在這一事情上的看法一致還好處理，若不一致，下屬便會(huì)權(quán)衡各種關(guān)系，把重點(diǎn)放在關(guān)系處理上，而不會(huì)管怎么做才能最好地辦好這件事，從而會(huì)造成行政效率低下，辦事不為民的情況。有利可圖時(shí)，大家都爭(zhēng)著去做；無(wú)利可圖時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的情況。第四，表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)上，預(yù)算超支。許多行政機(jī)關(guān)拿著政府的資金，不計(jì)后果，結(jié)果錢花了一大把，卻沒(méi)看到效果。花錢大手大腳，浪費(fèi)了大量的財(cái)力、物力。第五，公共服務(wù)社會(huì)化程度低，競(jìng)爭(zhēng)力不足。公共服務(wù)是國(guó)家為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，具體指對(duì)社會(huì)提供公共產(chǎn)和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，公共信息等。國(guó)際上一般按照一國(guó)公共支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，來(lái)衡量該國(guó)公共服務(wù)的水平。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1994～1997年高收入國(guó)家公共教育支出占GDP的百分比為5.4%，歐盟國(guó)家這一比重為5.3%，而我國(guó)同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入國(guó)家的公共衛(wèi)生保健支出占GDP的百分比為6.0%，歐盟國(guó)家這一比重為6.7%，而我國(guó)同期比重也只有2.0%?？梢钥闯?，與國(guó)際上公共服務(wù)水平較高的國(guó)家相比，我國(guó)政府公共服務(wù)還處在較低的水平。政府的財(cái)政壓力大，政府資源配置難以優(yōu)化，公共服務(wù)社會(huì)化程度低，社會(huì)多元化投資主體很難進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，而社會(huì)需要是無(wú)限的，政府的財(cái)力又有限，許多需要政府投資的緊迫事情因缺乏資源不能辦理，資源配置難以合理。第六，法規(guī)制度不健全。由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機(jī)構(gòu)龐大、臃腫。一是我國(guó)行政管理體系至今還沒(méi)有一套系統(tǒng)的行政法典去規(guī)范行政管理各個(gè)環(huán)節(jié)以及公務(wù)人員的行為；二是雖有一些單一的法規(guī)制度，但都過(guò)于籠統(tǒng)、分散、抽象，缺乏必要的實(shí)施細(xì)則，操作性不強(qiáng)；三是要完善行政管理的法規(guī)監(jiān)督制約機(jī)制。第七，行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督不力。一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政管理的監(jiān)督，目前還停留在事后匯報(bào)、一般性巡視、開(kāi)會(huì)期間質(zhì)詢等方式上，對(duì)正常的行政執(zhí)行活動(dòng)并無(wú)多大的約束力。二是政協(xié)是我國(guó)最廣泛的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，政協(xié)委員對(duì)我國(guó)行政管理的監(jiān)督也只是通過(guò)工作觀察和提提建議而已，實(shí)際上流于形式。三是人民群眾由于不能有效地參與對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理，實(shí)施對(duì)行政管理的監(jiān)督，只能停留在口頭上。

四、新公共管理理論對(duì)我國(guó)行政改革的借鑒作用1、新公共管理強(qiáng)調(diào)政府管理應(yīng)廣泛地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使公共服務(wù)的產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)化，打破政府壟斷局面，讓更多的企業(yè)經(jīng)營(yíng)部門參與公共服務(wù)的供給，通過(guò)這種方式將競(jìng)爭(zhēng)引入到政府公共管理中來(lái)，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，使政府的管理資源有效、合理的配置，使其用有限的資源向社會(huì)提供更多的公共物品，提高公眾的滿意度。競(jìng)爭(zhēng)可以提高效率；競(jìng)爭(zhēng)迫使壟斷組織對(duì)顧客的需要做出反應(yīng)，要求對(duì)公眾意見(jiàn)有很快的回應(yīng)性；競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，而壟斷則扼殺革新。引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以從兩方面來(lái)做：一方面政府內(nèi)部要注重提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量；另一方面采用簽約外包制，將一些工作交給有專業(yè)水平和專業(yè)能力的組織來(lái)做，解散或整合一些不必要的部門。這樣可以消除機(jī)構(gòu)臃腫、節(jié)省財(cái)政開(kāi)支、節(jié)約成本、節(jié)省資源、提高效率、有效緩解財(cái)政壓力，也是打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)壟斷地位的有效途徑。政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)外向私營(yíng)部門、非營(yíng)利性部門招標(biāo)，中標(biāo)的承包商與政府簽訂供給合同，提供“新公共管理”對(duì)我國(guó)行政管理改革的啟示面對(duì)瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)環(huán)境，許多學(xué)者認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)預(yù)算對(duì)于企業(yè)的不適應(yīng)性，并針對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算管理改革提出了兩種不同的途徑：改進(jìn)預(yù)算和超越預(yù)算。改進(jìn)預(yù)算即在預(yù)算管理的原有框架下，對(duì)于傳統(tǒng)預(yù)算中存在的問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)；超越預(yù)算則提倡放棄預(yù)算這種不增加價(jià)值的活動(dòng)。超越預(yù)算的倡導(dǎo)者杰瑞米·霍普和羅賓·弗萊澤，提出了超越預(yù)算的實(shí)施框架，并在企業(yè)中推行獲得了很大的成功。通過(guò)這些成功的實(shí)例我們認(rèn)識(shí)到，超越預(yù)算不僅給企業(yè)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益的增加，從更深層次上還推動(dòng)了企業(yè)管理思想創(chuàng)新以及企業(yè)文化的培養(yǎng)。超越預(yù)算管理對(duì)于我國(guó)預(yù)算管理改革的啟示作用也正在于此。一、超越預(yù)算管理的提出超越預(yù)算最初是由CAM-I的兩位歐洲學(xué)者杰瑞米·霍普和羅賓·弗萊澤提出的。他們?cè)?997年12月和1998年6月發(fā)表于《管理會(huì)計(jì)》上的兩篇文章中提到，阻礙企業(yè)在信息時(shí)代有競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主要障礙就是預(yù)算系統(tǒng)，并正式提出了超越預(yù)算的說(shuō)法。1998年1月，杰瑞米·霍普和羅賓·弗萊澤創(chuàng)立了“超越預(yù)算圓桌會(huì)議”這一國(guó)際研究協(xié)會(huì)，專門對(duì)超越預(yù)算理論進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查研究。BBRT認(rèn)為，現(xiàn)在的公司應(yīng)該更具彈性和反應(yīng)能力，以應(yīng)對(duì)不可預(yù)測(cè)的變化、高度競(jìng)爭(zhēng)和日益挑剔的顧客。傳統(tǒng)的預(yù)算模型做不到這點(diǎn)，BBRT提出一種新的管理模型，它采用自我調(diào)節(jié)的、基于市場(chǎng)的標(biāo)桿法并將權(quán)力從高層轉(zhuǎn)移給一線人員。BBRT通過(guò)對(duì)北歐地區(qū)的一些完全放棄了預(yù)算且做得相當(dāng)成功的案例研究分析來(lái)支持他們的觀點(diǎn)和模型。BBRT認(rèn)為，在高度信息化的社會(huì)尋求新的替代預(yù)算管理的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制是必要的，這種新的機(jī)制必須以“（1）目標(biāo)制定；（2）戰(zhàn)略；（3）成長(zhǎng)與改善；（4）資源管理；超越預(yù)算思想對(duì)我國(guó)預(yù)算管理改革的啟示□文/李雯公共服務(wù)。