我國地方政府層級改革論文

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[摘要]改革開放以來的4次政府機構改革，都是側重于從橫向調整政府的部門設置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設置。目前，我國“地區”一級建制逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉向城市建設與市政管理；而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門體制”；鄉鎮政府又長期處于責任大、權利小、效率低的被動施政狀態；村民自治也一直受到了地方行政權力的制約、且缺乏必要的經費保障，結果造成了農村地區出現“權力真空”。因此，下一步應按“撤地、強縣、精鄉、實村”的整體改革思路，撤消“地區”建制，強化縣級政府的功能，精簡鄉鎮政府機構和人員，充實村民自治必要的經費供給，建立和完善適合社會主義市場經濟體制和中國國情的地方行政體制和農村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務水平。

[關鍵詞]中國地方政府；層級改革；農村行政管理體制；撤地；強縣；精鄉；實村

改革開放27年來的中國行政體制改革，都是側重于從橫向調整政府的部門設置，但卻沒有從縱向減少政府的層級設置。因此，迄今為止我國并沒有從根本上解決地方政府機構龐大、職責交叉、人員臃腫、結構不合理、財政負擔重等深層次的矛盾和問題，也跳不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”惡性循環的怪圈。尤其是最近七八年來，“地區”一級逐漸演變成了實體型政府，工作重心轉向城市建設與市政管理，而過去由議事、決策、行政、司法、財政為一體的縣級行政體系被肢解，對農業和農村工作的領導和服務明顯下降。這與黨管農村工作的一貫原則，即“地、縣兩級要把主要精力和工作重心放在農業和農村工作上”[1](p25)，是極為不適應的。同時，鄉鎮一級政府長期處于責任大、權利小、效率低的被動施政狀態，村民自治又一直受到了地方行政權力擴張的壓縮、且缺乏必要的財政基礎，致使鄉村社會出現了“權力真空”[2]。前不久，總理在全國農村稅費改革工作座談會上提出了，“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”[3]。這預示著中國政府改革將由減人、減事、合并機構的行政職能調整，開始擴展到了“減少層級”的行政體制架構改革。因此，下一步應按“撤地、強縣、精鄉、實村”的整體改革思路，撤消“地區”一級的行政建制，強化縣一級的政府功能，精簡鄉鎮一級的政府機構和人員，充實和保障村民自治必要的財政經費供給，建立和完善適合社會主義市場經濟體制和中國國情的地方行政體制和農村公共財政制度，不斷提高社會管理和服務水平。

一、地區一級建制“弊大于利”應當撤消

依據《憲法》的規定，中國地方行政建制共分為3級，即?。ㄗ灾螀^、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）。但在實際運行中，原先只是作為省級派出機構的“專員公署”，現在竟然搖身一變成了實體型的“地級市政府”，且大多數省份也都實行了“市管縣”或“市管市（縣級）”體制。截止到2004年底，全國地級行政區共有333個，其中地級市283個，占85%，尚未“撤地設市”的僅有50個（包括17個地區、30個自治州、3個盟），只占15%[4]。這種繞開憲法任意增加地方行政建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間的層級模糊問題，而且還有不少地級市出現了“小馬拉大車現象”。種種跡象已經表明了，目前我國“地區”一級正在演變成為一架養尊處優的“腐朽國家機器”。以1個中等地級市為例，僅市一級就擁有廳級干部30多人，處級干部200多人，科級干部1000多人，機關工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經費支出5億元左右[5]。據初步匡算，全國333個地級行政單位，機關干部人數約在300～350萬人，所屬事業單位職工人數約在550～600萬人，全部財政供養人員約在900萬人以上，一年消耗掉的行政資源估計在1300～1500億元之間。

根據現代公共行政學的一般原理，“作為凌駕在社會之上的公共機構，政府的各種行政支出只能從財政收入中支付，政府的規模在一般情況下，不能超過財政供給能力；如果在一個財政供給能力很低的地區，仍然保留著龐大的政府規模，其結果只能是阻礙而不是有利于這個地區的經濟發展與社會進步”[6]（p353）。譬如，河南省信陽市和駐馬店市，這2個傳統農業大市過去統屬于原信陽地區管轄（1949年5月至1965年7月），當時共有19個縣級行政區（不包括泌陽縣），總面積達到3萬平方千米，總人口接近800萬人，干部總人數為65410人[7]（p322），地方財政收入為19950萬元，地方財政支出為8000萬元，基本做到了財政收支平衡、略有節余[8](p10)。但自1965年7月起，駐馬店從信陽分離出去，成立了新的地區行政公署。從1965年到2004年的近40年，信陽地區（1998年8月“撤地設市”）管轄的羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽縣、信陽市和駐馬店地區（2000年10月“撤地設市”）管轄的確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽縣、新蔡縣、泌陽縣、駐馬店市，“官僚機構競相自我繁殖和持續膨脹”（即著名的“帕金森定律”）[6]（p87），遠遠超出了地方行政資源的承載力，長期主要靠吃國家財政補貼過日子，變成了一對“難兄難弟”，幾乎失去了“造血功能”。

據統計，1952年10月，潢川、確山這2個專員公署合并時，信陽地區干部人數為26627人，官民負擔系數為1:174；而到1965年7月，駐馬店、信陽“分家”后，留在信陽地區的干部人數為44392人，官民負擔系數一下子提升到1:95。直到1995年底，原信陽地區干部人數已達到了10.8萬人，官民負擔系數為1:48[7]（p322～324）。特別是從1998年到2004年的短短6年，信陽市財政供養人員由18萬人猛增到25萬人，官民負擔系數也由1:43提高到1:31；但同期的地方財政收入僅由8.4億元增長到12.2億元，地方財政支出卻由15.37億元增加到40億元，地方財政資金缺口由“撤地設市”前的1倍擴大到了2.3倍。目前，駐馬店市財政供養人員已由1965年的2.1萬人增加到24.5萬人，但全市地方財政收入僅為13.5億元，地方財政支出竟高達37億元，地方財政資金缺口也接近了2倍。另據調查，信陽市鄉、村兩級負債總額高達15億元，平均每個鄉鎮負債在600萬元，平均每個村負債在100萬元。如該市的息縣近5年來，上級財政轉移支付資金分別為6471萬元、11622萬元、14913萬元、22321萬元、28648萬元，占到了全縣財政支出的比例分別為37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%?？傮w而言，像信陽市和駐馬店市這樣的中西部經濟欠發達地區，一旦離開了中央和省級財政轉移支付資金的支持，恐怕連維持政府自身的正常運轉都會成問題，更不要說搞什么地方經濟建設項目了。

從世界范圍來看，20世紀80年代以來，西方國家地方行政體制改革方興未艾?！跋路艡嗔?，擴大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實際，是西方國家地方行政體制改革比較普遍的做法”[9]（p281）。也就是說，西方國家地方政府規模大小的確定，主要取決于財政供給能力的強弱。即對那些經濟社會相對落后的地區，國家保留其適度擴大或縮小政府規模的自主權，允許制定一些特殊的“彈性政策”；而對那些經濟社會較為發達的地區，國家也不能因其擁有強大的財政供給能力，任其隨意擴大政府的規模，要制定一些“強硬政策”予以遏制。尤其值得關注的是，“有的西方國家將地方行政管理納入市場競爭當中，如果有的地方政府職能部門不能及時有效地為公民服務，而其他社會團體、甚至私人企業能夠很好地提供這一服務，那么中央政府就將停止對地方政府這一職能部門的撥款，而將相應的款項撥給能夠為公民提供良好服務的社會團體或私人企業”[9]（p282）。總之，西方國家主要不是靠增加地方行政建制和擴大政府規模去整合社會，而是通過培育和發展“第三部門”去彌補“政府失靈”和“市場失靈”留下的空白地帶，使之成為溝通國家與社會、政府與民眾、市場與企業之間的橋梁和紐帶。

但在中國，時至今日人們仍很少關注政府的“成本——收益”分析。尤其是像“地區”一級這樣的模糊行政建制，其管理幅度與民眾直接受益程度呈反比，而其行政成本又與地方財政資金消耗呈正比。這是影響和制約我國行政效率整體提高的根源所在。然而，改革開放以來的4次政府機構改革（最多延伸到省一級）和目前正在開展的鄉鎮政府機構，都把地區一級當成了“改革盲區”。因此，中國下一步的行政體制改革重點和突破口是“減少政府層級”，即撤消地區一級的行政建制，實行市、縣分置（地級市一律改為縣級建制），逐步從“城鄉合治”走向“城鄉分治”，建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。

二、縣級行政建制“地位特殊”應當強化

不管是在中國歷史上還是在現階段，“縣”作為地方行政建制中最為穩定的一級，“在其發展過程中，逐漸形成為在社會政治、經濟、文化等方面具有團粒結構的穩定社區，能夠在任何國家制度下，都以不可輕易分解的行政實體而發揮作用”[10]（p182-183）。中國自秦朝正式確立“縣制”迄今已有2000多年的悠久歷史，具有區域經濟上的內部關聯性，社會、文化、歷史語言上的同一性，交通網絡和城鎮體系上的完整性，自然地理環境和人文景觀上的相似性等等特征。它對于促進國家的統一、民族的團結、政治的安定、社會的穩定、經濟的發展、文化的繁榮和人民生活的安康等，始終發揮著承上啟下的功能，其地位特殊且作用越來越重要。

事實上，西方發達國家至今也保留了一些縣政區，譬如日本的1都、1道、2府、43個縣都屬于一級地方行政建制（之下設立市、町、村）；美國50個州之下保留了3137個縣，也都屬于二級地方行政建制。尤其是像中國這樣一個擁有9億農民和56個民族的人口大國，“縣制”作為最古老、最完整的一級地方行政建制，不可能在一片“縣”改“市”的熱潮中消失，也不適宜把“縣域”都改成所謂的“城市社區”。首先是它的覆蓋面廣。截止2004年，全國縣級行政區共有2862個（其中，包括852個市轄區、374個縣級市、1464個縣、117個自治縣、49個旗、3個自治旗、2個特區和1個林區），縣域面積為874萬平方千米，占國土總面積的94%，居住著9.16億人，占全國總人口的71%[4]。其次是它的銜接性強?？h域處在“城市之尾、農村之首”的特殊位置，是城鄉經濟文化交流的有效對接點。目前，我國縣域經濟總量占全國GDP的60%左右，成為促進城鄉經濟社會協調發展和全面建設小康社會的新的生長點、突破點、結合點。最后是它的綜合性高?？h域內包括了工農商學兵、黨政軍民企各個方面，而“一級完整的行政建制，其核心內容就是具有一套健全的政權機構及其合法行使權力的活動空間，包括地理范圍、周邊界線、一定水平的政治經濟中心等”[9]（p265）?？傊翱h制”在我國具有不可替代性，強化縣一級是地方行政體制改革的關鍵環節。

目前，隨著現代科學技術和交通、通訊條件的極大改善，我國大多數省份已形成了以省會為中心的城市經濟圈和以縣城為中心的農村經濟圈，且形成了縣城至省城數小時的公路交通網。這些都為我國實行“省直管縣”行政體制創造了現實基礎。但是，由于我國一些縣級行政區劃不合理和機構設置重復、分工過細、部門林立、職能交叉、人浮于事等，造成了行政資源配置與縣域經濟社會發展不相適應的問題。譬如，河北省與湖北省行政區劃面積都是19萬平方千米，但前者比后者竟然多設置了70個縣級行政區，這顯然是不合理的。再如，目前我國不論縣域面積大小或經濟實力強弱，縣級機構設置和人員編制都是千篇一律的，于是出現了“廟小和尚多”和“生之者寡、食之者眾”的現象。截止到2004年，全國20萬人口以下的縣還有720個（其中10萬人口以下的縣314個），有的縣一年財政收入上億元、甚至十幾億元，有的縣一年財政收入卻只有二三千萬元，但機構設置和人員編制基本是一樣多，結果造成了“行政權”與“財政權”極為不相匹配。就整體而言，目前縣級財政收入只占全國的21%，但其財政供養人員卻占到了全國的71%，縣政府幾乎變成了一個“空架子”。尤其是近年來，地級市與縣（市、區）之間的“事權”、“財權”劃分相當模糊，“大市”政府壟斷了轄區內的骨干工業企業和主要財政收入來源，造成上下級的利益矛盾和問題日益增多，以至出現了相互扯皮、相互推委的現象。縣、區政府領導經常抱怨說：“市里有好處就爭，遇到矛盾和問題時又往下推”。因此，下一步應對市、縣的功能進行重新定位，對省、縣之間的“事權”與“財權”進行科學劃分，通過建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”行政體制和公共財政制度，把省級政府部門的大量行政審批權直接下放到縣一級，促使縣政府真正成為“獨立、完整的政府”，逐步形成縣域經濟發展的內生機制，促進我國城鄉經濟社會的協調發展。

三、鄉鎮一級政府“必不可少”，但應精簡機構和人員

“鄉鎮”是我國《憲法》第三十條規定的最低一級地方行政建制。它作為介于縣、村之間的中間組織，體現了政府與農民之間的分權關系。法國著名政治學家托克維爾曾指出，“鄉鎮是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來的惟一聯合體”[11]（p66）。但在中國，秦朝至清末一直實行“皇權不下縣”的地方行政體制，“鄉”的建制或延續或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。時至今日，我國“鄉鎮”一級仍然是“黨政權力高度一體化和政治、經濟、社會與行政權力高度集中的金字塔式的權力結構”[12]。尤其是近幾年，我國采取“縣政權取實，鄉政權取虛”的簡單做法，大規模地“撤鄉并鎮”，使鄉鎮政權處于非穩定的狀態。譬如，1985年到2004年的16年間，全國鄉鎮數量由91138個下降到37334個，共減少了53804個，甚至比“一大二公”的數量還減少了17018個[13]。預計到2010年，中國鄉鎮數量將保持在3萬個左右[14]。

根據政治學的一般原理，國家行政權力的觸角伸得越深壞處越多，將使基層活力泯滅、發展停滯；但地方行政區劃規模過大，又將導致“政令不通”和行政效率低下。因此，當今世界許多國家對“地方基層行政單位的設置，都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發，綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素，根據一個基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[15]（p341）。如美國現有19429個小市鎮，16504個鄉，35052個特別區，13506個學校區。這些都是具有獨立法人地位的基層政府組織，但其轄區面積大小不一、人口也多少不等。像馬薩諸塞州的一個鄉，有的多達4萬人，有的還不足300人。而紐約州的小市鎮，有的面積僅為1平方千米，有的達到了幾百平方千米，人口從百人到幾千人不等[16]（p1041～1042）。再如，法國現有36413個市鎮，平均面積僅為14平方千米。其中，市鎮人口在10萬以上的37個，2萬人以上的334個，1500人以下的3.5萬個，且大多都在300人左右[17]（p397～398）。據1996年中國農業普查數據顯示，平均每個鄉鎮面積為189.92平方千米（其中鄉為230.22平方千米，鎮為122.48平方千米），平均每個鄉鎮人口在2萬人以上[18]（p366）。即使這樣，我國從1998年開始又掀起了新一輪“撤鄉并鎮”的高潮，全國平均每天都會有4個鄉鎮悄悄的消失了。可見，“只要鄉鎮自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長期寫入法律之后，就能成為民情的一部分”[11]（p108）。

總之，“精鄉”就是把鄉鎮政府所擁有的行政權規范到合理的空間，使之在國家與農民之間形成良性互動、密切合作的關系。但由于我國對鄉鎮建制規模、管理層級、治理能力、功能定位、機構設置、人員編制等缺乏整體設計和法律保障，同時又受制于國民收入分配、財稅體制、戶籍制度、就業制度、農民義務教育和農村公共產品供給體制等制約，最終造成了鄉鎮一級政府長期處于被動的施政狀態。而當前我國開展鄉鎮改革的實質和核心問題就在于，進一步保持鄉鎮政權名稱的固定性、行政區劃的完整性、人口規模的適度性、管理層級的有序性，職能定位的科學性，機構設置的穩定性，人員編制的合理性、政府運行的規范性和法律約束性，使之真正成為直接面向9億農民的公共服務型政府組織。這是實現鄉村社會有效治理和促進農村經濟發展的前提和保障。

四、“村民自治”是中國民主政治的基礎應當充實

中國農民的最大特點是“聚村而居”。因此，“無論出于什么原因，中國鄉土社區的單位是村落，從三家村起可以到幾千戶的大村”[19]（p9）。正因為這樣，“村莊民主”成為中國民主政治建設一項偉大而艱巨的基礎工程。正如同志曾經指出的，“一切問題的關鍵在政治，一切政治的關鍵在民眾，不解決要不要民眾的問題，什么都無從談起。要民眾，雖危險也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團”[20](p202)。鄧小平同志也提出了，“中國有百分之八十的人口住在農村，中國穩定不穩定首先要看這百分之八十穩定不穩定。城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的”。同志進一步指出了，“沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步；沒有農民的小康，就不可能有全國人民的小康；沒有農業的現代化，就不可能有整個國民經濟的現代化”。最近，黨的十六屆五中全會又明確地提出了，“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務”。所有這一切，歸根到底，要靠以黨支部為核心的村級組織團結和帶領農民去落實，要靠農村基層組織開展扎實有效的工作去實現。

但從實踐上看，由于村級組織既不是行政主體，又缺乏必要的財政基礎，它很難代表和維護農民的利益，有時甚至可能會侵犯農民的利益。因此，通過“村民自治”或通過培育和發展農村新型社會中介組織，重新把農民引入到與他們自身利益密切相關的組織中去，已成為構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村一項重大而緊迫的戰略任務。但近年來，隨著農村稅費改革的不斷深入，許多地方普遍存在著“甩包袱”的思想，縣、鄉政府通過“管人、管賬、管工資”的辦法，進一步加強了對村級組織的行政管理與控制，使村級組織“行政化”和村干部“公職化”的傾向日趨明顯。這不僅動搖了“村民自治”的組織載體和存在基礎，而且也使村級組織正面臨著將成為“附屬性行政機構”的危險，其結果是相當一部分村出現了“無人主事、無錢辦事、無章理事”的混亂局面。據統計，從1993年到2003年的10年間，全國村民委員會數量由101.3萬個減少到65.8萬個，村干部人數也由455.9萬人減少到259.2萬人[21]。與此同時，目前我國農村普遍存在著農民稅費尾欠清理與縣鄉財政資金“剛性結算”雙重擠壓下的資金困境，使村級組織缺乏必要的公共行政經費。加上農村公共品供給主體尚不明確，一些地方政府推卸向農民提供公共服務的責任，甚至把自下而上向農民收取的各種集資款和自上而下由國家財政轉移支付的資金全部用于政府自身的正常運轉，最終導致鄉村社會沒有了一些生氣。尤其是“以鄉鎮黨委為核心的鄉政權力既可能是村治權力成長的有力推動者，又可能是它的主要障礙。也就是說，在村莊層面，村莊精英和村民究竟能擁有多大的自主權，相當程度上取決于鄉鎮”[22](p122)。這使得“村民自治”的活動空間經常受到了地方行政權力擴張的壓縮?？傮w來看，我國農民目前正處在劇烈分化、融合、重組的狀態之中，其突出特點是高度分散化和無組織化。

因此，我國近期應把地方公共財力重點向村級組織傾斜，首先確保村干部報酬按月兌現，并對村級組織提供必要的公共行政經費開支，以便維持鄉村社會秩序的穩定。從長遠發展看，我國應建立和完善農村公共產品供給體制，為農民義務教育、合作醫療、社會養老、基礎設置建設等提供資金的支持。當然，迄今世界上還沒有一個國家能為8～9億農民提供財政補貼以保障這部分人收入較快增長的先例，僅靠國家財政補貼方式尚不足以改變農民自身發展的緩慢進程。但應清醒地認識到，“村莊是生產性的”。只要真正能夠體現出“村民自治”的核心價值，讓農民自由、自主、自治的活動，增強農民自我發展的能力，建設社會主義新農村的目標一定能實現！

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