行政執法體制改革研究論文

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[摘要]近些年來我國各種突發事件頻繁發生的重要原因在于一些地方政府不嚴格執法，而地方政府不嚴格執行中央的法律和政策的根源在于行政執法體制本身，目前我國中央政府與地方政府的執法權限劃分不明，在實際上中央的法律主要依靠地方政府來執行，而在現實生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考慮對中央的法律和政策在執行上大打折扣，從而產生了當今中國的諸多重大問題。減少突發事件的關鍵在于深化改革行政執法體制，盡快厘清中央與地方之間的權力關系，在法律上明確劃分中央政府與地方政府的執法權限，明確中央在一些重大事項上的專屬執法權，實現中央與地方關系的法治化。

[關鍵詞]突發事件；行政執法體制改革；中央與地方關系；法治化；專屬執法權

近些年來，我國各種突發事件特別是重大突發事件[①]頻繁發生。就拿2007年來說，5月5日，山西臨汾市浦鄧煤礦發生特別重大煤礦瓦斯爆炸事故，造成28人死亡；5月29日，太湖藍藻大暴發，江蘇無錫市城區市民家中的自來水水質突然發生異變，腥臭難聞，不僅無法正常飲用，甚至洗衣、洗澡等都成問題，導致了一場百萬居民一周時間的生活用水危機；6月，山西“黑磚窯”事件被媒體披露出來，山西省臨汾、運城、晉城等地的一些由黑惡勢力操縱的無證磚瓦窯拐騙農民工，限制農民工的人身自由，強迫他們勞動，每天工作十七八個小時，食宿極差，工作稍有差錯或者逃跑就會遭受毆打，有的甚至被打死，還有一些“黑磚窯”非法使用童工和智殘人員，有的童工只有13歲；8月13日，即將竣工通車的湖南鳳凰縣堤溪大橋突然發生垮塌特別重大事故，64人罹難；8月17日，山東新泰煤礦發生潰水事故，172名礦工被困井下，已無生還的可能，等等。為什么近些年來我國各種突發事件頻繁發生？本文擬從行政執法體制的角度加以分析并提出相關對策建議，以期拋磚引玉。

一、突發事件頻繁發生的重要原因在于地方政府不嚴格執法

為什么近些年來我國各種突發事件特別是事故災難頻繁發生？應該說，原因是多方面的，然而其中有一個重要原因卻往往被人們忽視，那就是一些地方政府不嚴格執行國家有關法律和政策。

上述礦難事故的發生，與當地政府不嚴格執行《礦山安全法》、《安全生產法》等國家法律和政策有著直接的關系。2006年7月，國家安全生產監督管理總局局長李毅中在成都舉行的安全生產形勢報告會上的講話在實際上指出了這一點原因：“國務院……在安全生產工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，并沒有真正貫徹落實到縣、鄉和企業。”“一些地方的負責人，只看到整頓關閉對地方發展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現狀，政策的執行力就這樣逐級遞減。”[1]

太湖藍藻事件與當地政府不嚴格執行國家環境保護法有很大的關系。正如2007年9月20日國家環保總局副局長潘岳在接受記者采訪時告訴記者的：“有一個資源大省的環保局長，他一邊被省長罵為什么擺不平環保總局，一邊被我罵為什么不能嚴格執法。”“更為滑稽的是，很多地方局長要通報當地的污染，居然只能給國家環保總局寫匿名信。”[2]潘局長的話道出了目前一些地方政府不嚴格國家環境保護方面的法律的狀況及其導致當地污染嚴重的原因。

山西“黑磚窯”事件的發生原因，同樣主要在于當地政府不嚴格勞動法等國家法律。其中，有的執法部門甚至還執法犯法。先后三次赴山西采訪的河南電視臺都市頻道記者付振中講述了在山西永濟市解救河南平頂山少年朱廣輝的個案：“讓我們意想不到的是，朱廣輝是從一個窯廠解救后，又被當地勞動監察部門倒賣到另一個黑窯廠的，并且一個姓馮的勞動監察隊員還把朱廣輝被解救時補發的300元工錢裝進了自己的腰包。”[3]

湖南鳳凰大橋垮塌事故，也與當地政府不嚴格執行橋梁建設方面的國家法律、監管不力有關。

“上有政策，下有對策”，地方政府不嚴格執行國家法律，中央權威受到地方政府的嚴重挑戰，這已經是活生生的現實。在2007年“兩會”期間，全國政協委員楊志福向總理轉述了一個順口溜：“村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現。”[4]這個順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現狀夸張而形象地呈現了出來。

可以說，一些地方政府不嚴格國家法律是近些年來我國各種突發事件頻繁發生的最重要的原因之一。

二、地方政府不嚴格執法的根源在于行政執法體制本身

既然近些年來我國各種突發事件頻繁發生的重要原因在于一些地方政府不嚴格執行國家的法律和政策，那么為什么中央政令在地方不暢通，一些地方政府不嚴格執行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府與地方政府的執法權限劃分不明，在實際上中央的法律主要依靠地方政府來執行。

根據我國憲法的規定，各級人民政府是各級國家權力機關的執行機關，是國家行政機關，而各級國家權力機關即各級人大特別是全國人大的主要任務是立法，也就是說，中央人民政府（即國務院）和地方各級人民政府的職責主要是執法，各級政府及其工作部門都是行政執法機關。然而，目前我國憲法和法律對中央政府與地方政府各自的執法權限幾乎沒有作任何劃分，盡管我國憲法第3條第4款明確規定“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，而且第110條第2款規定了“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”

我國憲法第89條在規定國務院的職權時，規定國務院有權“領導和管理經濟工作和城鄉建設”、“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”、“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”、“領導和管理民族事務”。然而，憲法在第107條關于地方政府職權的規定與國務院的職權規定相似，只是限定了地域：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。而且，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條也是規定縣級以上的地方各級人民政府有權“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。我們不難看出，現行憲法和法律對中央政府與地方政府的職權規定幾乎一樣，沒有在法律上明確清晰地劃分中央政府與地方政府的執法權限。正如《人民論壇》上的一篇文章所指出的：就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”[5]

我國憲法第85條規定，國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，顯然國務院應當執行全國人大及其常委會制定的、與上述國務院的職權相關的各種法律。根據憲法第99條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8、9、44、59、61條的規定，地方各級人大在本行政區域內負責保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行，地方各級人民政府應當執行本級人大及其常委會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，顯然地方各級人民政府也應當執行與其職權相關的國家法律。也就是說，從憲法和法律的現有規定來看，我國中央的法律是由中央人民政府和地方各級人民政府共同執行，但在事實上，由于中央在各個地方一般沒有設立自己的組織機構，國家即中央的法律在實質上是主要依靠地方政府來執行。換一句話來說，在表面上中央什么都管，但是在實際上并沒有相應的組織保障，“縣官不如現管”，地方掌握著很大的權力，事實上是幾乎什么都歸地方管。

例如，我國憲法規定礦藏、水流、城市的土地等屬于國家所有，但在事實上它們并不是由中央自己直接管理，而主要是歸所在的地方政府負責管理，并且主要是由地方政府來負責執行《礦山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相關的國家法律。

現行這種中央法律主要依靠地方政府來執行的行政執法體制導致的結果是，在現實生活中，一些地方政府往往基于其自身利益的考慮而陽奉陰違地“變通”執行、“打折扣”執行甚至根本就不執行中央的法律和政策，從而也就產生了當今中國的諸多重大問題。

三、減少突發事件的關鍵在于行政執法體制的深化改革

顯然，要解決上述現實問題，就必須盡快厘清中央與地方之間的權力關系，在法律上明確劃分中央政府與地方政府的執法權限，在法律上和組織上確保中央權威。

其實，為解決政令不通等問題，我國的中央人民政府即國務院已經開始進行旨在調整中央與地方關系、劃分中央政府與地方政府執法權限的行政管理體制改革（實質上也就是行政執法體制改革）。例如，1994年，我國開始分稅制改革，分設國稅與地稅兩套系統；1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行；1998年，決定對省以下工商行政管理機關實行垂直管理；1999年，決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理；2000年，國家藥監局也開始建立省以下垂直管理體制；2004年，對省以下土地部門實行垂直管理；2006年，國家環保總局組建華東、華南、西北、西南、東北等五個環境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個核輻射安全監督站，直接由國家環保部門垂直管理，以減少地方對環保執法的干擾；2006年7月，國務院辦公廳下發了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，決定由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，專門負責對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查；2006年，為加強城市規劃監督管理，建設部決定向南京、杭州、鄭州、西安、昆明、桂林等6個城市派出規劃督察員，等等。

需要指出的是，上述行政執法體制改革的措施基本上是以政策文件的方式出臺的，基本上屬于行政手段上的“收”與“放”的范圍，隨意性較大，法治化的程度極低，而且上述事項是否都應當由中央直接管轄，也應當作進一步的研究。[②]顯然，加快開展這方面的立法，加快中央與地方關系的法治化進程，已經成為當務之急，應當盡快提到議事日程上來。

值得高興的是，2007年10月15日總書記在黨的十七大報告中明確指出：“行政管理體制改革是深化改革的重要環節。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”、“加強行政執法部門建設”、“規范垂直管理部門和地方政府的關系”。嚴格說來，行政管理體制既包括外部行政管理體制，也包括內部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關與行政管理相對人之間的外部關系，所以就針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制往往具有很大的同一性。[6]由此，在很大程度上，我們可以說行政管理體制改革的主要內容和重點就是行政執法體制的改革。

為防止目前我國行政執法體制的改革及至整個中央與地方關系的改革再度陷入“一統就死、一放就亂”的怪圈，我們應當進一步解放思想，借鑒國外關于中央與地方關系法治化的有益經驗，從制度上解決問題，依照憲法第3條第4款關于“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”的規定，通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權，重點劃分中央政府與地方政府的執法權限。正如國務院法制辦公室青鋒同志所指出的：“行政執法體制改革的重點是執法權的重新配置”，[7]我們應當明確中央政府在一些重大事項上的專屬執法權（亦即垂直管理），并明確地方政府在一些事項上的自主執法權，改變當前中央與地方之間的關系在憲法和法律上不明確、不完善而在實際上“一統就死，一放就亂，一亂就收”的狀況，實現中央與地方關系的法治化，既確保中央權威，又維護地方應有的權力和利益，真正發揮“中央和地方兩個積極性”[8].我們可以考慮專門制定一部《中央與地方關系法》。

[①]2007年8月30日第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》第3條規定：突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

[②]筆者認為，審計、監察、環保、藥監、安監（安全生產監督管理）等部門可率先實行垂直管理，由中央自己直接執法。