現代行政的特征研究論文

導語：現代行政的特征研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞:公共服務/政府義務/行政規則/行為方式/行政手段

內容提要:本文立足于現代行政的發展與演變趨勢，闡述了以“公共服務”為核心的現代行政的基本特征，即：政府義務的積極化；行政規則的服務化；行為方式的多樣化；行政手段的間接化。

公共行政的范圍取決于不同階段的社會公共需求，從社會發展的進程來看，公共需求始終處于不斷變動中，因而，行政的內涵與外延亦具有相應的階段性與變動性。從以“公共權力”為核心的傳統行政走向以“公共服務”為核心的現代行政，正是這種階段性與變動性的體現。

就西方國家而言，在傳統的自由資本主義時期，由市場這只“看不見的手”來調節社會經濟成為一種理想的社會模式，在此種模式之下，政府角色相當于消極的“守夜人”，行政職能主要限于維持公共秩序，處理國防、外交等事務，所謂行政主要指“公共權力”的行使，體現為國家為了保障公共秩序而對個人自由所加的限制。單方性、命令性和強制性是其主要特征。

自20世紀以后，伴隨著經濟、政治以及意識形態的變化，特別是產業革命、科學革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會經濟的平衡發展，難以滿足日益增長的社會需求，積極的服務行政成為一種時代趨勢。行政已不再是“公共權力”的代名詞，同時還意味著政府的服務與保障功能，體現為公共事業的提供、社會福利的保障等等。在這種社會需求之下，凱恩斯主義經濟理論以及作為戰后發展模式的“福特主義”在經濟領域逐漸占據了主導地位。這些新興的理論與政策強調國家的經濟和社會職能，強調國家在社會經濟生活中的重要地位和作用，主張加強國家干預，擴大公共服務領域，推行國家壟斷調節政策，大力強化行政職能。在這種演變之下，行政已由消極有限的權力行政轉化為積極擴張的服務行政，無論從其活動范圍、方式以及主體而言都日趨多樣化、靈活化。

20世紀中期以來，由于通貨膨脹與失業同時迸發，西方國家出現了嚴重的經濟“滯漲”局面，“福特主義”生產與分配模式失去了原有的作用，“福利國家”難以為繼，人們對凱恩斯主義宏觀經濟理論的共識破裂了，各國再次受到世界范圍的政府改革浪潮的沖擊。在重塑政府的口號下，以服務為行政的宗旨，順應社會需求，轉變政府職能，改革公共行政管理的模式，打破公共職能的國家壟斷，實現政府、社會分擔行政，在有限政府的前提下，滿足日益擴大的公共需求，成為新一輪改革的中心，并為以“公共服務”為理念的公共行政賦予新的內涵。

就我國而言，在傳統的計劃經濟體制下，以“公共權力”為核心的，具有單方命令屬性的行政手段在行政管理中占主導地位，由此造成政府管制范圍無限膨脹與行政管理方式單一化的雙重弊端，嚴重制約了社會發展的生機與活力。隨著經濟的全球化以及我國改革的深化，這種傳統的以“公共權力”為核心的單一行政模式已經無法適應社會發展的需要，面對日益多元化的社會需求，轉變行政理念，在“公共服務”的行政理念下，重新估價、界定政府作用，調整政府職能，改變單一的權力行政方式，改革傳統公共行政的模式，在滿足社會公共需要的同時，深化行政改革，實現“全能政府”向“有限政府”的轉變。

從“公共權力”走向“公共服務”，在這種社會發展與行政理念的變遷下，促使現代行政的范圍、方式、手段等方面均發生了深刻的變化，進而形成以“公共服務”為核心的現代行政的如下特征。

一、政府義務的積極化

伴隨著社會需求的多元化以及公共領域的拓寬，單純的“公共權力”已經無法包容所有的行政職能，代之而起的是“公共服務”的理念，這一變化標志著行政已由傳統消極的權力行政步入了積極的服務行政。就政府義務而言，主要體現為政府由傳統的不得侵權的消極義務過渡為積極的保障義務。

（一）以“權力”為核心的政府消極義務

在傳統的行政理念之下，政府的行政管理等同于公共權力的行使，行政的方式體現為具有單方性、命令性以及強制性的規制行為。在以個人權利為核心的理念下，這種公共權力的行使只能限定于維護公共秩序所必要的幅度和范圍之內，并恪守其權限，以防對公民自由、權利造成不應有的侵犯。在這種行政理念之下，政府在行政管理中所承擔的義務主要指消極的不得侵犯個人權利的義務。所謂行政法治的內涵局限于規范政府行為，以保障個人的合法權益。在埃斯曼看來，這種限制只是為國家設定不得危害個人權利的消極義務，并不能促使國家承擔或履行某種積極義務。他指出：“……現代時期中那些最為牢固確立下來的，最為豐富的觀念之一，就是個人擁有先于國家權力而存在，并高于國家權力的權利……它禁止主權者制定侵犯個人權利的法律，……個人權利具有一個共同的特征：它們限制著國家的權力，但卻沒有強加給國家以任何積極的職責，以及任何為著個人的利益而進行的先期工作。國家必須為了使個人的活動保持自由開展的目的，而避免某些對個人權利的侵犯。”這句話概括了“公共權力”理念下個人權利為政府所限定的責任與義務——消極的不得侵權義務。

（二）以“服務”為核心的政府積極義務

伴隨著社會經濟文化的發展，特別是產業革命以及資本的高度集中，有限的消極行政難以保持社會經濟的平衡發展，無法滿足日益增長的社會需求，積極的服務行政成為一種時代趨勢。正如狄驥所言：“今天，作為某種復雜變革過程的結果，一方面歸因于知識進步，另一方面歸因于經濟與工業的發展，政府的事務已經超出了提供司法、警察和戰爭防御的范圍，人們要求它履行各種其它職能，……包括公共教育、濟貧、公共工程、照明、郵政電報電話、以及鐵路運輸。”在這種形勢下，行政已由消極有限的權力行政轉化為積極擴張的服務行政，由單純的“公共權力”的行使轉化為“公共服務”的提供，并促使政府義務由消極走向積極，即以積極的行動為社會提供必要的公共服務。為此，在現代社會，“國家不僅有義務不損害個人的物質、智力、精神活動的自由發展，而且還有義務為保證所有個人充分發展其物質、智力和精神活動而制定必要的法律、組織必要的公用事業。”

對以市場化為目標的我國改革而言，為改革長期計劃經濟體制之下的單一體制，行政改革的主要目標在于放松政府管制，培養與扶持市場與社會機制。前期經濟與行政改革的主要任務在于建立市場經濟體制，完善市場功能，實現政企職責分離。但在政府從市場退步抽身的同時，面對經濟全球化的競爭與挑戰，新的政府職能與義務應運而生，如：環境保護與治理；建立現代監管制度；建立增強競爭出口的生產支持體系，促進國內產業結構升級和出口商品結構優化；逐步向外開放市場，對某些產業、部門、地區實行援助、保護政策，限制某些產品或服務進口；利用各種途徑減少和緩解國際貿易摩擦，為企業爭取寬松的環境和發展空間；熟悉WTO體制、規則、運作方式，防止新形式的貿易保護主義等等。因而，當前的行政改革并不簡單地等同于削減政府職能，它意味著社會變革中政府職能的分化與整合，它要求在合理地界定政府的職能范圍的同時，保障公共服務的履行。為此，在服務理念下強化政府的責任與義務成為我國行政改革的重心。

二、行政規則的服務化

20世紀初，面對社會的發展與變革，狄驥曾指出：“現有的證據已經斷然向我們表明：以前曾經作為我們政治制度之基礎的那些觀念正在逐步解體，到目前為止仍然正在發生巨大的變化。即將取代它們的新制度建立在截然不同的理念之上……”。這一理念就是公共服務。隨著這一理念的確立，在原有的權力行為之外，政府更多地在實施非權力性的服務行為。公法也不再把解決個人的主觀權利與人格化國家的主觀權利——公共權力之間沖突作為自己的唯一目標，它還旨在對政府的社會職能進行組織，即對政府大量的非權力性公務行為進行規范、調整。因此，作為行政規則的公法“不再是由某個享有命令權的，并有權決定在一個特定領域之內個人與群體之間相互關系的主權者來加以執行的規則。……現代國家設計了大量的對組織公用事業進行規制，并保障這些公用事業正常和不間斷地發揮效用的規則”。諸如法國行政法中所確立的公務實施原則；公務不間斷原則；公務適應性原則；公務的實施平等原則等。這些建立于“公共服務”理念的規則，適用于規范那些非權力性政府行為，體現了現代行政從“公共權力”——“公共服務”，從“權力規則”——“服務規則”的發展，標志著現代公法不再局限于規范“公共權力”，而擴展到了“公共服務”實施的保障。這種新的行政理念的確立，要求政府必須轉變觀念，要求一系列建立于公共服務理念之下的政府行為規則必須得以完善。

80年代初，法國著名社會學家米歇爾•克羅吉耶曾提出，“現代的國家是謙虛的國家”，要求國家減少干預，這在法國及世界范圍內曾引起強烈的反響。十幾年以后，法國總統希拉克舊話重提，說他贊同“謙虛的國家”的提法，但同時認為，一個“謙虛的國家”也應該是一個“有抱負的國家”。他強調現代國家應繼承“公共服務”的觀念，提高國家效率，更好地為公眾服務，更好地扮演普遍利益保障者的角色，加強社會協調，提高國家的競爭能力。20世紀70年代以來，西方國家行政改革的目標就是在“公共服務”的理念之下，重塑政府，具體措施包括以公眾為對象，引入競爭機制，以企業的精神重塑政府，提高政府的能力與效率，使公眾獲得更多高質量的服務。這種改革打破了傳統的管理模式，強調行政的服務理念與功能，從而使得行政規則成為真正意義上服務規則。隨著我國加入WTO，在“公共服務”的理念之下，轉變行政觀念，完善政府行為規則，實現政府行為的公開、透明、誠實、信用，改善政府服務，完善公共服務規則也成為我國行政改革的一項重要措施。

三、行為方式的多樣化

（一）傳統行政下行為方式的單一化

在傳統的行政理念中，所謂行政意味著公共權力的行使，體現為國家為了保障公共秩序而對個人自由所加的限制。單方性、命令性和強制性構成行政行為的特征，主要表現為行政處罰、行政檢查、行政強制、行政許可、行政征收等具有單方意志屬性的權力行為，這種行政方式被稱為規制行政或警察行政。西方自由資本主義時期，由于政府的職能主要限定于社會秩序的維護，行政的方式多為此種規制行為。

就我國而言，在長期計劃經濟的單一體制下，由于社會結構的單一化以及公共領域的泛化，政府主要通過公權力手段對社會經濟活動進行強制控制，實行高度集中、全面控制的政府管理模式。在這一模式下，一方面，政府職能與管制滲透于社會生活的每個角落，另一方面，管理方式卻呈現單一化，從而形成政府以權力行為的方式管制復雜社會生活的局面。

（二）現代行政下行政方式的多樣化

現代社會中，伴隨著社會生活的日益復雜，以及政府公共職能與義務的加強，傳統的單方命令性行為方式已經無法適應社會的發展。“今天，除維持治安和確保稅收這樣一些傳統的權力作用外，與人民福利緊密相聯的非權力性的管理作用，在行政活動領域越來越占主要地位。”“……再經一、二次大戰，福利國家（wohlfahrtsstaat）、保護國家（Fursorgestaat）、助長行政（Forderungsrerwaltung）、給付行政（leistungsverwaltung）等新穎之國家目的及行政作用論逐漸被接受，行政機能遂呈幾何級數之增繁多涉，行政之自我肯定與其主動、積極及彈性化之要求，日益迫切……”在這種發展趨勢下，行政的內涵除傳統的警察活動之外，亦增設了大量的公務活動，諸如：工商業公務、社會公務、職業公務等。這些公務活動，不但涉及到產業經營，而且包含眾多的社會救助與保障的實施，充分展示了現代行政的活動空間，及其在社會生活中的重大作用。

此外，為適應現代行政的復雜性，激勵公共行政的活力，滿足日益擴大的公共需求，新公共行政理論應運而生，它以現代經濟學，以及私營管理理論和方法作為自己的理論基礎。從理性人的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府以市場為導向，提高服務效率與質量的依據；從成本——效益分析中獲得對政府績效目標界定、測量和評估的依據。其核心思想在于從私營管理方法中汲取營養，并將私管理方式和手段運用于公共行政領域。廣泛采取私營部門的管理手段，引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，根據服務的內容與性質選擇相應的供給方式，如政府業務的合同出租、競爭招標等。在這一理念下，行政指導、行政合同、政府采購等非強制性行政方式被廣泛運用于各個行政領域，以私法的方式實現行政的目的成為一種普遍的行為方式，它標志著政府的行政方式已由“單一化”走向“多樣化”。

在我國，隨著社會公共需求的擴大以及政府職能的調整，單純的權力行為已經無法適應現代行政發展的需求，由單一化權力行政向多樣化的服務行政過渡已是當務之急。隨著我國的入世，這種行政方式的轉變顯得尤為重要。根據WTO的規則，各成員國必須取消關稅壁壘，取消工業品進口的數量限制、許可證限制。這意味著原本在我國普遍采取的行政許可、審批等單純的管制體制逐步被淘汰，轉變政府行為方式已勢在必行。在這一形勢下，一些新的不具有單方命令屬性的非權力性行為大量涌現，政府越來越多地采取行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務等帶有契約、指導、協商、鼓勵、幫助等具有私法性質的柔性手段來服務公眾、管理社會。這些“非權力行為”的出現對于轉變政府職能，適應和服務于市場經濟，打破傳統的單方命令屬性的單一管理方式，從而改變政府形象，改善執法環境，降低執法成本發揮著重要的作用。

四、行政手段的間接化

從“公共權力”走向“公共服務”是現代行政發展的必然趨勢，這一發展極大地拓寬了行政的外延。伴隨著這種擴張趨勢，引發出行政民主化、靈活化以及方式多樣化等現代行政的需求。為適應現代社會的發展，提高行政效率，改革僵化體制，調整政府模式，在“有限小政府”的前提下，發揮行政作用，滿足多元化的社會需要，成為現代行政面臨的雙重目標。這一矛盾最終的解決途徑是行政分散化，即將公共行政的職能分散于多個主體，培養、扶持政府之外的其他公共服務機構。在法國，這種行政分散化通過行政分權制度得以實現。這種行政分權制度改變了傳統國家壟斷公共行政的局面，使得現代行政從政府的直接行政過渡為直接行政與其他非政府機構間接行政的并存，從而實現了公共管理的分散化與間接化。

（一）公共職能的擴張與分擔——行政間接化的根源

如前所述，伴隨著社會經濟、文化生活的發展，公共行政的職能與活動領域日趨擴張。但70年代末的經濟滯漲與財政危機，使這種稅收與服務的等式開始傾斜。政府面臨提高稅收或拒絕服務的兩難抉擇。加之政府職能膨脹所產生的機構臃腫、人浮于事、財政赤字累累、行政機器運轉不靈等弊病，使得國家行政管理系統再次陷入困境。弗里德曼•A•哈耶克、戈登•圖洛克、詹姆斯•M•布坎南等人在對現實進行了分析之后，指出發達國家行政機制的弊端在于國家奉行的壟斷調節政策壓抑了民間的積極性，滋長了市民社會對政府的依賴，弱化了其自主與自立能力，造就了許多專向政府提出非分要求的壓力集團，從而削弱了社會的活力與生機。因此，重新估價、界定政府作用，調整政府的行政管理模式，推行新一輪的行政改革成為當務之急。

新公共管理理論所提出的行政分散化正是解決這一矛盾的最佳途徑。其實質在于改變傳統政府行政的模式，根據公共服務的內容與性質選擇相應的供給組織與方式，實現服務功能在政府、社會和市場間的合理配置，將競爭機制引入政府服務領域，打破政府壟斷，實現行政分散化，從而提高公共服務的效率與質量，減輕政府行政負荷。這一方法使得政府、社會、市場各自以其特有的組織以及活動方式分擔公共服務的供給，打破了“大政府“模式下政府壟斷公共服務的局面，為現代行政注入了新的活力與生機。順應這一形勢，自本世紀60年代以來，在西方社會出現了公共物品的供給由政府向民間轉移的趨勢,涌現出眾多的社會中介組織，諸如：商會、同業公會等。這些非營利性組織以其各自的方式實現市民社會的自主管理，參與社會公共產品的供給，從而形成介于市場與國家之間的調節機制，分擔著社會的公共管理職能，有效地滿足社會對公共服務的多元化需求，彌補了政府組織官方色彩過濃、行動僵化等弊端，這種公共服務的社會化促使政府由全能政府向有限政府的轉變。這些公共服務從政府的直接管理與提供轉變為由獨立的非營利組織承擔，正是現代行政由直接走向間接的具體體現。它改變了公共職能國家壟斷的全能政府模式，并最終促使政府職能調整，實現公共職能在政府與社會之間合理分配。

（二）多元社會結構的形成——行政間接化的前提

國家全能性是中國傳統計劃經濟體制的實質核心。在這種一元化的體制中，國家集政治、經濟、安全、福利等所有職能于一身，在這種全能化的國家體制下，國家壟斷所有的社會需求配給手段與功能，成為自然資源、社會資源最終意義上的占有者和分配者。與此同時，個人作為社會基本成員的生活被最大可能地公共化。伴隨著這種全社會的公共化改造與同構，私人領域淹沒于公共領域之中，市場與社會被吸納、同化于國家內部，從而實現了整個社會結構的單一化與純粹化，形成了公與私復合，國家與社會同一、合體的特有社會現象。在這種公共化程度高度發達的體制下，公共行政的職能滲透于社會生活的方方面面，公即私，私即公。從而形成國家對公共職能，乃至全部社會生活的壟斷與控制。

在這一體系中，國家壟斷所有自然資源、社會資源的所有權，并通過“單位”這一中介實行社會配給。這種單一化的公共管理模式導致各種類型的“單位”成為國家行政體制的基本單元，并作為國家政治組織的“延伸體”而存在。這使得所有的行政、事業和企業單位所承載的功能具有某種程度的一致性和同構性，從而使必要的社會分工和社會分層淹沒于這種一元化的社會結構體系中。

自1978年以來，中國社會發生了全面而深刻的變化。這場以“市場化”為主導的改革以經濟領域為突破口，進而引發出社會領域的變革，使得中國社會結構面臨一次大的調整與變遷。這一調整與變遷預示著全能國家的逐步解體，以及政治、經濟、社會、文化要素的重新整合與分化。自改革以來，由于社會發展動力機制的開發，傳統的單一體制開始分化，這一分解首先以政企職責分離為突破口的，并在此基礎之上，明確行政、事業、企業單位各自的社會角色及功能，從而建立適應市場經濟的組織、功能體系。這一改革促使全能國家的公共管理體制逐漸走上解體，市場與社會因現實的需要脫穎出來，傳統的一元化社會結構已逐步朝著國家、社會、市場三元結構發展。總結中國社會經歷的這場全面而深刻的變化，有學者將其概括為“權力多極化”過程，并指出：“伴隨著政治領域權力的減弱，經濟領域和社會領域的權力正在逐漸成長，原先那種政治領域壟斷一切的‘單級結構’正在向三個領域分享權力的‘多極結構’轉變，這是1978——1998年之間中國社會結構演變的基本脈絡。”這種多極結構的實質在于將市場與社會從國家桎梏中解放出來，明確其各自的功能，活動的方式與遵循的基本法則。這種多極化結構打破了公共職能國家壟斷的傳統，并促使傳統“公共職能”履行模式的瓦解，進而為公共行政職能的社會分擔以及行政的間接化提供了基礎與前提。

（三）中介組織的發展——行政間接化的體現

如前所述，20年來的市場化改革，不但改變了我國原有的經濟體制，而且引發了社會領域和政治領域的一系列變革，瓦解了原有的一元化社會結構，促使國家——社會——市場三元模式的初步形成。隨著單一體制的解體，“小政府”“大社會”成為一種理想的社會管理模式。這一模式的確立標志著政府從社會領域的退卻，以及社會自主性的提高，在這種自主性的要求之下，社會承接起政府“退卸”下的公共職能，并通過大量的非營利組織（即社會中介組織）實施公共服務成為發展的必然趨勢。為適應深化改革的需要，大力發展社會中介組織，實現公共職能合理分擔已是當務之急。為此，十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出：“政府經濟管理部門要轉變職能，專業經濟部門要逐漸減少”、“要發揮行業協會、商會等組織的作用”。八屆人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》也指出：“深化經濟體制改革，轉變政府職能，把不應由政府行使的職能轉給企業、市場和社會中介組織。”中共十五大報告進一步提出要“培育和發展社會中介組織”，這些決議對社會團體等社會中介組織在社會主義市場經濟體制中的重要地位和作用給予了充分的肯定，并為社會中介組織行使公共職能提供了政策依據。

在這一背景下，許多具有自治屬性的社會中介組織，如各種行業自治團體（律師協會、會計師協會、足球協會、商會等）逐步建立起來，并以非政府機構的身份承擔著整個行業的自治與自律，行使著過去由政府部門行使的管理職能（包括章程制定權、強制征收會費權、紀律處分權等），成為分擔公共行政的主體。鑒于我國正處于社會變革與轉型時期，許多承擔公共職能的中介組織，仍然具有濃厚的官方色彩，在機構設置、人員配置、組織管理等方面缺乏應有的自主性與獨立性，實質上依然是政府行政權力的延伸。因此，深化我國行政體制改革必須合理界定政府在公共管理中的角色，規范與完善社會中介組織的公共職能，在保障中介組織自治性、獨立性的基礎上，實現政府的宏觀監控，從而實現公共管理由單純的政府直接行政走向直接行政與非政府組織間接行政的并存。