行政程序立法模式選擇研究論文

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民主政治要求政府依法行政，依法行政必須有規范政府行為的行政程序法。我國目前行政程序法的狀況怎樣？如何加強、完善我國行政程序立法？我國行政程序立法應選擇什么樣的目標模式、法體模式以及建立哪些基本制度？本文作者就這些問題闡述了有關看法和主張。

一、中國行政程序立法的現狀

我國進入九十年代以來，隨著社會主義市場經濟與民主政治的發展進程，行政法制建設取得了重大進展。《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《行政復議條例》、《行政監察條例》、《國家公務員暫行條例》等一系列規范政府行為、控制濫用權力、保護公民權益的行政法律、法規相繼出臺，使我國向法治國家的道路邁出了一大步。

我國行政法的立法雖然取得了重要的成績，但相對于我國經濟、民事和刑事立法來說，仍落后不少，相對于世界法制發達國家的行政法立法來說，更是存在著差距。這種落后和差距的最重要的表現就是：我國行政程序立法很不發展，不僅缺少全國的統一的行政程序法典，而且很少單行的專門行政程序法律文件，行政程序的規定僅散見于有關行政管理的法律、法規之中。這些規定很不集中，很不統一。而且有的法律、法規有相應的行政程序規范，有的法律、法規則僅有行政實體規范而完全沒有任何行政程序規范。在現行幾百上千件有關行政管理的法律文件中，較集中規定了行政程序的法律文件僅有下述幾件：（1）1987年2月國務院辦公廳的《國家行政機關公文處理辦法》；（2）1987年4月國務院批準，國務院辦公廳的《行政法規制定程序暫行條例》；（3）1988年12月國務院的《行政區域邊界爭議處理條例》；（4）1990年2月國務院的《法規、規章備案規定》；（5）1990年12月國務院的《行政監察條例》；（6）1992年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》；（7）1994年5月全國人大常委會通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（修訂）；（8）1994年10月國務院的《行政復議條例》（修訂）。

分析我國整個現行行政立法和上述載有有關行政程序規范的各項法律文件，可以發現，目前我國行政立法，特別是行政程序立法，存在著下述問題：

（一）重實體，輕程序。

現行行政立法多只注重解決行政管理的實體問題如行政機關的權限、職責，行政相對人的權利、義務，行政行為的條件、標準等；而忽視對相應管理行為的程序予以規范，如對行政行為的方式、步驟、時限，行政機關的程序義務，行政相對人的程序權利等，有關行政立法中很少規定。

（二）重事后程序，輕事前、事中程序。

在現有行政法律文件中，行政程序規范多只涉及事后監督和救濟，如行政監察、行政復議、行政訴訟等，而很少規定事前、事中的程序，如行政情報公開、事前聽取相對人意見、制定行政決定，作出行政行為過程中舉行聽證，向相對人說明理由等。

（三）重保障效率的程序，輕權力制約和權利保護程序。

現行有關行政管理的法律、法規中所規定的程序，多只注重保障行政管理的效率，而對涉及一定的權力制約、防止行政權濫用和保護行政相對人的合法權益卻有所忽視。例如《治安管理處罰條例》是目前我國規定行政程序較為完善、且程序規范較重視保護相對人合法權益的一個法律，但即使是這樣一個法律，它也有著上述偏向：如為保障處罰裁決和處罰執行的效率，規定了一系列有關的程序，包括規定對輕微違法行為的當場處罰，規定被處罰人對處罰裁決的履行期限以及規定公安機關對不自覺履行處罰裁決的被處罰人的強制執行措施等，規定這些程序自然是必要的，然而另一方面，該法對公安機關及其工作人員為進行行政處罰行使調查權、取證權、裁決權、強制執行權等卻沒有同樣規定相應完善的制約程序，如調查權與裁決權分離，調查取證應出示相應的證件，科處涉及人身權的處罰應舉行聽證等。

（四）重特別程序，輕統一程序。

在現行行政程序法規范中，除行政復議程序是有關復議的統一程序法規外，其他行政領域的程序規范都是分散的，就特定問題特定事項規定的特別程序。例如，行政機關制定行政法規和規章，國務院制定行政法規適用國務院自行規定的程序，各部委和各省市政府制定規章適用各部委、各省市政府自行規定的程序；行政機關科處行政處罰，治安處罰適用治安處罰程序，海關處罰適用海關處罰程序，工商處罰適用工商處罰程序；行政機關頒發許可證，更是每一種許可適用每一種不同的程序。誠然，行政行為是各種各樣的，每一種行政行為都有其特殊性，因此，針對各種行政行為的特殊性規定相應的特別程序是必要的，但各種類別的行政行為（如行政許可、行政處罰、行政強制等）以至整個行政行為也必然有其共性，從而制定調整各種領域的相對統一的行政程序法，以至制定調整整個行政領域的統一行政程序法典就不僅是必要的，而且也是可行的。然而中國目前尚沒有任何統一的行政程序法（《行政處罰法》現正在制定過程中，不久將出臺，該法出臺后，可認為是中國行政處罰領域第一部統一的行政程序法）。

二、中國行政程序立法的模式選擇

為了解決上述問題，健全和完善我國行政法制，以適應我國社會主義市場經濟發展和民主政治建設的需要，我國目前迫切需要加強行政程序立法。中國行政程序立法怎么立，應選擇什么樣的模式？筆者就此談些個人淺見。

（一）目標模式

行政程序法主要有兩種目標模式：一是效率模式，一是權利保障模式。根據前一種模式，行政程序的設計主要考慮如何更有利于行政機關行政職權的行使，如何更有利于行政機關對社會進行管理，更有利于其提高行政管理的效率。至于如何防止行政機關在行使職權過程中濫用權力，如何防止行政機關在對社會進行管理的過程中侵犯行政相對人的權益，如何為受到行政機關行政行為侵犯的相對人提供救濟，則作為第二位的目標考慮。當第二位的目標與第一位的目標一致，不相沖突時，則同時兼顧到第二位的目標。但當第二位的目標與第一位的目標——行政效率——相沖突時，則舍棄第二位目標而保障第一位目標。根據后一種模式，行政程序的設計主要考慮如何防止和控制行政權濫用，如何避免行政機關在行使行政職權中以權謀私和侵犯相對人的合法權益。至于提高行政效率，則只是行政程序設計考慮的第二位目標，當此目標與第一位目標——控制權力和保護權利——相一致時，則同時予以兼顧，但當二者不一致而相互沖突時，則舍棄效率而保障權利。

我國行政程序立法應選擇什么樣的目標模式，是選擇效率模式還是權利保障模式，這恐怕需要進行認真研究。我國法制歷來有重義務，輕權利，以公民義務為本位的傳統，古代封建法制如此，國民黨統治時期的舊中國的法制如此，解放以后新中國的法制也深受這種傳統的影響。以公民義務為本位的法制顯然不利于防止行政專制和政府官員濫用權力，不利于民主政治建設。為了糾正我國法制傳統上的這種偏向，加強國民的民主、法治意識，行政程序立法似應選擇權利保障模式。

但是從我國目前生產力發展水平的狀況來講，法制的民主性又不可能推進過快。民主和效率雖然不是截然矛盾的，但民主如果脫離生產力的發展水平而推進過快，公民個人權利的保障如果脫離社會公益的維護而強調過分，又確實可能影響效率，影響經濟發展速度，不利于社會生產力的發展。正是處于這種考慮，我國目前在社會分配和社會保障方面確定的政策是：效率優先，兼顧公平。這種政策雖然并不完全適用于行政程序立法，但行政程序立法的目標選擇也不能不把效率放在非常重要的位置上。

由此可見，我國行政程序立法的目標模式既不能完全選擇效率模式，忽視對行政權力的控制和對公民權益的保護，也不能完全選擇權利保障模式，忽視提高行政效率和保障行政管理的順利進行。在對各種有關程序制度和規范的設計上，盡可能做到二者兼顧，既有利于控制濫用權力和保護公民權益，又有利于提高行政效率。在某些情況下，行政程序的設計可能難于兼顧二者：控權即難于提高效率，提高效率即難于控權。對于這種情況，則應具體情況具體分析和具體對待。例如，在設計行政處罰程序上，具有司法性質的聽證程序有利于控權和保護相對人權利，但實行這種程序顯然難于兼顧效率，特別是對于大量輕微違法行為的處罰，如果都采用正式的聽證程序，就會造成大量人力、財力以及時間的耗費，且不利于及時、有效制止和打擊違法行為，維護社會秩序。那么行政處罰是否應該放棄此種程序，而采取行政機關直接處罰的簡易程序呢？簡易程序當然有利于加快處罰速度，提高處罰效率，但是這樣做顯然不利于保障處罰的準確、公正和保護相對人的權益。因此，協調二者的矛盾，行政處罰程序的設計和選擇就不能簡單地采取二者非此即彼的思路，而可以考慮同時設計兩種或兩種以上的程序，分別適用對不同類別的違法行為的行政處罰。例如，對嚴重違法行為實施的較重行政處罰（如勞教、拘留、吊扣營業執照、數額巨大的罰款）可以規定適用聽證程序；對一般違法行為實施的較輕的行政處罰（如數額不大的罰款或責令作出或不作出某種行為的處罰等）可規定適用普通程序；對某些特殊的違法行為（如交通、市場、市容管理等方面的違法行為）適用的小額罰款或警告處罰，可適用效率更高的簡易程序。行政程序如果這樣設計，就可以同時兼顧行政效率和控制行政權，保護相對人權益兩方面的目標，這樣的行政程序立法目標模式既不是完全的效率模式，也不是完全的權利保障模式，而是一種介于二者之間的中間模式。（二）法體模式

行政立法的法體主要有三種模式：一是統一法典模式，二是單行法律、法規模式，三是無獨立行政程序法而完全與實體法合體的模式。

第一種模式是制定全國各行政領域均統一適用的法典，內容可包括有關行政立法（行政法規和規章的制定）、行政執法（行政許可、行政監督、行政強制、行政處罰等）、行政司法（行政裁決）的程序，甚至可包括行政合同和行政指導這一類非標準行政行為的程序。在統一法典模式下，并不排除同時制定某些特別單行程序法律、法規，規定某一特定領域或特定事項的較具體的行政程序；更不排除特別行政管理法律、法規中在規定行政實體問題的同時，規定相應的更具體的行政程序。

第二種模式是不制定統一適用于各行政領域的行政程序法典，而分別就特定領域或特定事項制定單行行政程序法律、法規，如行政法規、規章制定程序法、行政許可程序法、行政處罰程序法、行政強制執行程序法、行政裁決程序法等。第二種模式也不排除在特別行政管理法律、法規中規定有關行政事項的更具體行政程序。

第三種模式是既不制定統一的行政程序法典，也不制定任何專門行政程序法律、法規，而是僅在相應行政管理法律、法規中規定有關行政程序，行政程序法與行政實體法完全合體。

在現代民主、法治國家，行政程序立法通常都采取第一種或第二種模式。采取第三種模式的國家實際上是極不重視行政程序，不愿意對行政權的行使加以較嚴格的程序制約。具體法律、法規對行政程序的規定隨意性很大：往往是這一法律加以規定，另一法律不加規定；這一法律這樣規定，那一法律那樣規定。立法機關由于受到現代強有力的行政權的影響，即使在具體法律中規定行政程序，通常也是更多地照顧行政機關的利益，而不是更多地考慮如何保護行政相對人的權利。

我國行政程序立法選擇什么模式？一些人主張第三種模式，更多的學者主張第二種模式，少數學者主張第一種模式。筆者傾向于第一種模式。因為統一的行政程序法典能更好地規范行政主體行政職權的行使，控制行政權的濫用，從而更好地保護行政相對人的權益。分散的獨立的行政程序法律法規不能在整個行政領域確定統一的、體現現代民主、法治精神和效率原則的程序規范和制度，其能發揮的作用將遠不及第一種模式，盡管它比第三種模式要優越得多。此外，從我國法制目前的進展情況分析，也完全具備條件制定統一的行政程序法典，更不要說有許多外國行政程序統一法典立法的現成經驗可供參考借鑒。

（三）制度模式

行政程序既不同于立法程序，也不同于司法程序。但行政程序既要借鑒立法程序的某些規則、制度（如對某些行政行為效益的事前評估、可行性研究、專家咨詢論證等），也要吸收司法程序的某些規則、制度（如聽證、不單方接觸、職能分離等）。特別是現代行政程序，通常更多地借鑒和吸收司法程序的有關規則、制度。行政程序根據借鑒司法程序規則、制度之多寡，即行政程序司法化之強弱，可分成若干種不同的制度模式。一般來說，司法化強的行政程序制度模式，更有利于保障公正、準確，保護相對人權益，但對行政效率往往有負面的影響；而司法化弱的行政程序制度模式，則有利于提高行政效率，但卻不利于保障公正、準確和保護行政相對人權益。

我國行政程序立法應選擇什么樣的制度模式，恐怕不能一概而論，需要根據行政事項的性質、內容而決定設計適當的程序制度。但從我國行政立法應與世界各國法律接軌的角度看，目前世界上一些行政程序法制定較早的國家通行的有關行政程序制度無疑可供參考，特別是下述制度更具有借鑒意義：

聽證制度。聽證制度是許多國家的行政程序法都規定了的制度。它適用的范圍非常廣泛，無論是行政立法，還是行政執法（特別是行政處罰），或者是行政裁判，都可以采用聽證制度。聽證就是當面聽取相對人的意見、申述、建議，接收其提供的證據和有關材料，并根據需要組織當事人辯論、質證，行政機關在充分考慮到各種相關因素和權衡各種意見后再作出行政決定。聽證是一種特別有利于公眾參與，防止行政偏私和權利濫用，保證行政公正和反映相對人利益的制度。

情報公開（情報自由）制度。情報公開是現代行政程序的一項重要制度。它包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政政策、行政決定及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、辦事規則及手續。所有這些行政情報，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。情報公開是公民行使法定權利、履行法定義務的重要條件，是行政相對人防止行政機關在行使職權中侵犯其權益的保障，同時，情報公開也是公民知政的手段，而公民知政又是參政的前提。

職能分離制度。職能分離是為了加強權力制約，防止行政機關及其工作人員以權謀私濫用權力，侵犯相對人權益，而將行政機關內的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌握和行使。例如，行政機關就相對人的違法行為作出行政處罰決定，其調查控告職能應與作出處罰裁決的職能分離，將此兩種職能分屬于不同的機構或不同的工作人員。負責調查違法行為事實和提起指控的機構或工作人員不能同時作出行政處罰裁決，行政處罰裁決應由相對獨立于調查違法行為和提出指控的機構或工作人員的另外的機構或人員作出。這樣做除了防止行政機關及其工作人員濫用權力外，也有利于行政決定的公正、準確。

不單方接觸制度。不單方接觸是指行政機關就某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸（包括接受一方當事人的宴請，在家接待一方當事人的求見等）和聽取其陳述，接受其證據。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構或工作人員私下商量、交換意見和討論處罰內容。不單方接觸制度有利于防止行政腐敗和偏見，防止行政機關對一方當事人偏聽偏信而損害另一方當事人的權益。

說明理由制度。說明理由是指行政機關作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明根據（法律、法規根據或政策根據）和理由（事實證據及有關分析說明等）。行政機關制定行政法規、規章或其他行政規范性文件，在可能的條件下，也應在有關政府公報中說明其根據、理由。說明根據、理由不僅是現代民主政治的要求，而且也有利于相對人理解相應行政行為，從而減少行政機關實施執行中的困難或阻力，以提高行政效率。

除了上述制度以外，現代行政程序還有許多其他制度，如執行行政公務標志制度、回避制度、時效制度、記錄案卷制度、聲明異議制度、復議制度，等等。我國行政程序立法應確立哪些制度，以及應分別選擇相應制度的何種模式，這些問題必須在我國現實國情的基礎上，以“面向未來、面向世界、面向現代化”（即立法不僅要立足我國現實國情，還應考慮未來發展，考慮與國外有關制度接軌，考慮適應現代民主和市場經濟體制的需要）的指導思想加以解決。

〔1〕參見趙曉斌、關榮佳：《中國區域發展模式和中央與地方關系分析》，原載《中國社會科學季刊》[香港]，1994年秋季號，總第9期；《新華文摘》1995年第3期轉載。

〔2〕參見俞可平：《馬克思的市民社會理論及其歷史地位》，載于《中國社會科學》1993年第4期。