行政合理性原則分析論文

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公平合理被公認為民法學的"精神內核"，同時又長期被視作與行政法無涉的"天國"。然而到了20世紀初，認為行政法只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一時代有幸被全面宣告結束。從此，"合理性"作為一項法定要求滲透到國家行政權的各個領域，并作為現代行政法的一項基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的基本內容以及該原則與行政合法性原則的關系，作一探討，以求教同仁們。

一

行政合理性原則(thePrincipleofReasonableness)是與行政合法性原則相并列的一項基本原則，而且又是對行政合法性原則的補充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時要合理。違反合法性原則將導致行政違法，違反合理性原則便將導致行政不當。

行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則，過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則，此乃是人類行政法制進化的一個標志，是世界各國行政法發展史上的一個飛躍。

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權的存在和發展，以及人們對行政自由裁量權認識的深化，特別是對其控制意識的加強有關。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發展的初期，人們的目標只限于規范羈束行政行為，行政法的任務亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時的行政自由裁量權處于絕對的"自由"狀態。隨著社會的發展，政府行政職能的強化，特別是19世紀以來，政府行政自由裁量權不斷擴張，人們日益感受到來自于它的威脅。人類逐漸認識到，行政法不僅應控制政府的羈束行為，同時更應控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學者B·施瓦茨所說："自由裁量權是行政權的核心。行政法如果不是控制自由裁量權的法，那它是什么呢?"①英國行政法學專家H·韋德認為："所有的自由裁量權都可能被濫用，這仍是個至理名言。"②"在公法中沒有不受約束的自由裁量權。……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似于信托，而不是無條件地授予。"③因此，只以一個原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應成為行政法的一項基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因為在管理方面，不僅有法律規范在起作用。而且還有技術的、經濟的、道德的和其它的規范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規定的情況下遵循的就是合理性原則。④世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎上成立的。

普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀末。當時英國一個著名的案例即魯克案件包含了一個1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準確性。英國下水道管理委員會的委員們為修正河岸征收費用。但他們把所有所需費用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有征收費用的自由裁量權，沒有規定向誰征收。科克在判寫道："盡管委員會授權委員們自由裁量，但他們的活動應受限制并應遵守合理規則和法律規則。因為自由裁量權是一門識別真假、是非、虛實、公平與虛偽的科學，而不應按照他們自己的意愿和私人感情行事。1609年的一個判例又重復了這一原則。⑤現在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個獨立并且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時間上稍晚于英國，但合理性原則的精神是相同的。關于政府必須"合理地"行使自由裁量權的規定源于美國憲法第5條修正案，"非經正當的法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產"的規定。許多授權行政官員或機關裁量的法律皆明文規定，裁量權的行使必須"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："適當的"、"必要的"、"可實行的"、"可行的"或"適合的"等等。當法律規定"公共利益"，使用"過渡"一詞時，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識。⑥

在大陸法系國家，行政合理性原則起源于德國。合理性原則(thePrincioleofVerhāItnismāβigkeit)在德國雖沒有普通法這樣的歷史，但其源頭亦可追溯到19世紀末期的一些司法宣告(theJudicialPronouncement)之中。在這些司法宣告中，普魯士最高行政法院(thePrussianSupremeAdministrativeCourt)援引這些原則來審查在法律領域或有關程序事務方面警察機關自由裁量的權力(thediscretionarypowersofthepoliceauthorities)。⑦象普魯士法院一樣，德國法院沒有使法院制定的這種原則建立在禁止不合理地行使權力的儲蓄的立法禁止令基礎之上，而是建立在一種更重要的、更科學的關于行使自由裁量權之目的、方法、理由及效力關系的基礎之上⑧。從而形成了"適當性原則"(PrincipleofSuitability)、"必要性原則"(PrincipleofNecessity)和"比例原則"(PrincipleofProportionality)這三項中心內容。⑨德國的這一合理性原則爾后還波及和影響了日本的行政法。意大利在1955年5月21日推出的《行政程序法(草案)》還要求政府行政行為不得違反行政上之妥當性或平衡性，并且規定不得以任何方式違背"良好行政"之法則，否則該行為視為具有欠缺正當之瑕疵。10

在中國，自建國以來大量的行政性法律、法規和規章均在一定程度上體現了合理性精神。然在學術界公認行政合理性原則為行政法的基本原則之一，那是80年代以后的事。中國行政法上合理性原則的確立，不僅是中國法學工作者長期研究的結果，是司法部門長期司法實踐的經驗總結，更是中國社會主義民主與法制發展的必然。這一原則的確立，表明中國行政法對政府工作有了更高的要求，它要求政府的行政行為既符合合法性標準，又符合合理性標準。

二

行政合理性原則與行政合法性原則同屬行政法的基本原則，但適用范圍上略有區別。行政合理性原則在適用范圍上的特殊性來自于以下兩個方面：

第一，行政合理性原則只適用行政自由裁量權范圍以內的行為，不適用羈束行為。前面說過，行政合理性原則主要基于行政自由裁量權的存在以及對它的控制而確立。行政合理性原則確立以后，也主要在行政自由裁量權限范圍內發生作用，在自由裁量權限以外以及對于羈束行為，不再是合理性問題，而是合法性問題。合理是指合法范圍內的合理，而不是指合法范圍以外的合理性。這一點我們將在后面講到。

第二，行政合理性原則是行政法的原則，而不是行政訴訟法的原則。因而它對行政主體的行政行為是適用的，但不適用司法機關所主持的行政訴訟活動。《中華人民共和國行政訴訟法》11第5條規定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查"。而《中華人民共和國行政復議法》12第1條所規定的任務，不僅在于糾正"違法的"具體行政行為，而且同時要糾正"不當的"具體行政行為。這說明：行政主體的行政行為既適用合法性原則，又適用合理性原則；而司法機關的行政審理行為則僅適用合法性原則。13

三

行政合理性原則的基本內容是什么?或者說，合理性的標準是什么?國外行政法已有種種觀點。英國大法官黑爾什姆認說，兩個合理的人可以對同一事件得出完全相反的結論，且不能指責這兩個相反的結論有任何不合理。14這是說，"合理性"與其說是個客觀標準，不如說是個主觀標準。但排除眾人所公認的"不合理"，也許正確立了"合理性"標準。為此，英國一些法官確立了一些"不合理"的標準："如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當地行使權力時能有這種標準(格林法官語)"；"如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點(丹寧法官語)"；"如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它(迪普洛克大法官語)"。15在美國，關于"不合理"的標準比英國更為具體。美國法院將"不合理"一詞用在各種不當行為上，諸如：為不當的目的；行使權限時基于偏見；歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當的怠于行為或遲延等等。16

德國對行政合理性原則的規范比普通法國家更為系統，更具成文化標準。德國行政法把行政合理性原則的基本內容歸納為三項具體原則17，即：

1.適當性原則(PrincipleofSuitability)。該原則要求行政主體在執行一項法律的時候，只能夠使用那些適合于實現該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；2.必要性原則(PrincipleofNecessity)。必要性原則又稱為最溫和方式的原則(theprincipleofmildestmeans)。這個原則要求，行政主體在若干個適合用于實現法律的目的的方法中，只能夠選擇使用那些對個人和社會造成最小損害的措施18；

3.比例原則(PrincipleofProportionality)。比例原則即禁止越權的原則(prohibitionagainstexcessiveness)，又稱狹義的合理性原則(thePrincipleofVerhǜltnismǜβigkeit)該原則要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益之間的關系，也禁止那些對個人的損害超過了對社會的利益的措施。日本司法界和學術界在評價1953年"蜂巢城案"中對"合理性"所作的解釋是：就是非法律規范的條理和道理，即按社會上一般人的理解，所尊重的合乎事情性質的狀態。19

在我們國內，自1980年以來，已有許多學者對行政合理性原則的基本內容和"合理性"的標準作了探討。有學者認為，"合理就是按照法令政策辦事。"20這種"合理性"標準其實同"合法性"標準無多大區別，故不可取。有學者則認為，"合理性"系指符合五項標準："1.符合客觀規律性；2.符合法律的目的；3.決定的依據充分、客觀；4.符合國家和人民的根本利益；5.符合正義。"211989年的司法部法學教材編輯部編審的高等學校法學教材《行政法學》認為："合理性原則是行政法治原則的另一個重要組成部分，指行政決定內容要客觀、適度、符合理性。"合理性原則的具體要求是："(1)行政行為的動因應符合行政目的；(2)行政行為應建立在正當考慮的基礎上；(3)行政行為的內容應合乎情理。"22另有學者認為，行政合理性原則的內容有以下四項組成："(一)行政行為必須符合法律的目的；(二)行政行為必須具有合理的動機；(三)行政行為必須考慮相關的因素；(四)行政行為必須符合公正法則。"23

以上這些論述都較為深刻和全面地闡述了我國行政合理性原則的基本內容，問題僅在于如何歸納內容。作者以為，行政合理性原則的基本內容主要有下列三項：

第一，正當性。即行政主體作出行政行為，在主觀上必須出于正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的。

第二，平衡性。即行政主體在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人所受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡。

第三，情理性。即行政主體作出行政行為，必須符合客觀規律，合乎情理。不能要求行政相對人承擔其無法履行或違背情理的義務。

四

中國行政法的兩大基本原則，即行政合法性原則與行政合理性原則之間，既有聯系又有區別。掌握它們之間的關系，對于我們具體適用和貫徹這兩項原則是極為重要的。要準確地把握它們之間的關系，必須注意理解以下幾點：

第一，行政合法性原則與行政合理性原則是行政法的兩項基本原則，兩者不可偏廢。政府的行政行為必須既合法又合理，任何合法不合理或合理不合法的行為均是不許可的。

第二，行政合法性原則是主要原則，行政合理性原則是補充原則。行政合理性原則必須以合法性原則為前提。合理是合法范圍內的合理，任何違法的所謂"合理性"概不允許。

第三，行政合法性原則既適用羈束行政行為，又適用自由裁量行政行為，而行政合理性原則僅適用自由裁量行為。行政合理性原則只適用自由裁量權限范圍內的行為，但自由裁量權并不全是合理性問題。

第四，行政合法性原則既適用行政管理，又適用行政訴訟，而行政合理性原則不適用行政訴訟。

第五，違反行政合法性原則構成行政違法，違反行政合理性原則構成行政不當。行政違法和行政不當合稱為行政瑕疵。行政瑕疵是行政法旨在防止和排斥的行政行為。控制和糾正行政瑕疵是我國行政法的重要任務。

注釋：

①(美)伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社，1986年10月第1版，第566頁。

②參見(英)H.Wade:ADMINISTRATIVELAW，1982。

③參見(英)威廉·韋德：《合理原則》，李湘如譯，載《法學譯叢》(京)，1991年第6期。

④參見《列寧選集》，人民出版社，1960年版，第四卷，第688頁，(蘇)B·M·馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，群眾出版社，1983年7月第1版，第222頁。

⑤參見(英)H.Wade:ADMINISTRATIVELAW，1982。

⑥參見《行政法中的比例原則》，載《中國法學》(京)，1990年第1期。

⑦參見：Decisionsof14June1882,9PrOVG353andof10April1886,13PrOVG424,426。

⑧參見：HirschbergL:DerGrundsatzderVerhǜβigkeit，43-44，1981。

⑨參見(印)M·P·賽夫：《德國行政法-普通法的分析》，周偉譯，臺灣五云圖書出版公司，1991年2月第1版，第212-222頁。

10見意大利1955年《行政程序法(草案)》第44條。

111989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年10月1日起施行。

121999年4月29日由第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過，1999年10月1日起施行。

13有人不同意這樣的觀點，認為行政訴訟以適用合法性原則為原則，適用合理性原則為例外，理由是行政訴訟法第54條對"行政處罰顯失公平"的規定屬于合理性問題。而筆者認為，"行政處罰顯失公正"本身屬于"違法"而不是"不當"即"不合理"問題。

14(英)威廉·韋德：《合理原則》，李湘如譯，載《法學譯叢》(京)，1991年第1期。

15引自(英)H.Wade:ADMINISTRATIVELAW，1982。

16參見臺灣《憲政時代》，1989年第3期，《比例原則》一文。

17參見(印)M·P·賽夫：《德國行政法--普通法的分析》，周偉譯，臺灣五云圖書出版公司，1991年2月第1版，第212-222頁。

18Wolff,Bachof:VerwaltungsrechtⅢ,202(4thed,1978)suggestthatoutofpublicresourcesonlythatmuchbegrantedtoanindividualasisnecessary.

19參見皮純協、胡建淼主編：《中外行政訴訟詞典》，東方出版社，1989年11月第1版，第758-760頁。

20見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，1985年3月第1版，第482頁。

21見羅豪才、孫曉民：《行政法的基本原則》，1986年中國行政法學研究會議論文。

22見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社，1989年7月第1版，第41-43頁。

23見王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社，1994年3月第1版，第54-57頁。