我國反傾銷司法審查制度論文

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為了維護(hù)對外貿(mào)易秩序和公平競爭，保護(hù)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，我國于1994年頒布的對外貿(mào)易法第三十條規(guī)定了反傾銷問題。根據(jù)這個原則性規(guī)定，1997年3月25日，我國制定了《中華人民共和國反傾銷和反補(bǔ)貼條例》，該條例填補(bǔ)了我國反傾銷專門立法的空白。反傾銷和反補(bǔ)貼條例的基本精神與WTO《反傾銷協(xié)議》是一致的，但其缺陷也非常明顯。無論是在立法體例和立法層次上，還是在實體規(guī)范上都明顯不足，而且對很多重要的概念沒有明確規(guī)定或根本未作規(guī)定，如相似產(chǎn)品、地區(qū)產(chǎn)業(yè)、累計評估等。在程序上，目前的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，可操作性差，尤其是缺少司法審查條款。司法審查制度是WTO《反傾銷協(xié)議》的新規(guī)定，我國反傾銷和反補(bǔ)貼條例卻沒有對此作出規(guī)定。換言之，對于反傾銷條例規(guī)定的行政行為，只能通過行政救濟(jì)，而得不到司法救濟(jì)，這種做法不符合WTO《反傾銷協(xié)議》的宗旨。在中國加入世貿(mào)組織以后，很容易成為其他國家攻擊中國不履行WTO規(guī)則義務(wù)的借口。為此，本文就我國反傾銷司法審查制度涉及的幾個基本問題提出初步想法，一方面是從立法和法理角度進(jìn)行探討，另一方面是為了應(yīng)對我國很快將面臨的反傾銷訴訟。

建立反傾銷司法審查

制度的必要性與可行性

反傾銷行為是主權(quán)國家的一種正當(dāng)行為，反傾銷應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施。如果說幾年前中國處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)初期，許多方面正在探索，我國反傾銷和反補(bǔ)貼條例沒有規(guī)定司法審查制度，或許是一種立法策略的考慮。而在中國加入世貿(mào)組織以后，建立反傾銷司法審查制度，有著迫切性、必要性和可行性。

首先，反傾銷機(jī)構(gòu)對進(jìn)口產(chǎn)品實施反傾銷調(diào)查，遵循的程序是行政程序，作出的裁決屬于行政裁決。對反傾銷措施進(jìn)行司法審查，有利于保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益，同時能夠保障和監(jiān)督反傾銷機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)，這與我國“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的。

其次，對反傾銷行為進(jìn)行司法審查是WTO《反傾銷協(xié)議》規(guī)定的一項重要條款，1994年《反傾銷守則》對此作出了明確規(guī)定，WTO作為國家之間協(xié)定，是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體，設(shè)立反傾銷司法審查制度，則是世貿(mào)組織成員應(yīng)當(dāng)履行的國際義務(wù)。

其三，世界上大多數(shù)國家反傾銷立法均規(guī)定了司法審查制度，既有發(fā)達(dá)國家，如美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等，也有發(fā)展中國家，如墨西哥等。這些國家的司法審查一方面維護(hù)反傾銷機(jī)構(gòu)作出的裁決，另一方面，也糾正了一些違法的反傾銷措施。如1991年歐洲法院司法審查的結(jié)果推翻了歐委會對中國豬鬃刷產(chǎn)品征收69％反傾銷稅的裁決。

其四，中國行政訴訟制度建立十幾年來，取得了豐碩的成果，積累了豐富的經(jīng)驗。特別是對一些涉外行政訴訟案件的審理，為我國反傾銷司法審查運作打下了良好基礎(chǔ)。

最重要的是利用這一制度將為保障我國的經(jīng)濟(jì)安全和國家總體利益贏得機(jī)會和時間。反傾銷作為保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)而采用的合法、有效的手段，對于保證國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全有著十分重要的意義。為此，不僅要求我國企業(yè)具有積極與良好的自我保護(hù)意識，也要求裁決機(jī)構(gòu)逐步規(guī)范與強(qiáng)化裁決行為，同時，也需要有一個司法救濟(jì)的途徑和審查制度，使之形成一個整體，充分發(fā)揮這一手段的重要作用。

反傾銷司法審查的法律依據(jù)

我國反傾銷和反補(bǔ)貼條例沒有規(guī)定司法審查，這不能不說是反傾銷立法的一個缺陷。但就目前的情況看，雖然沒有明確的法律規(guī)定，但并不能因此排除人民法院對反傾銷的司法審查。正如前面所述，歐盟反傾銷法也沒有明確規(guī)定歐洲法院的司法審查權(quán)，歐洲法院的反傾銷司法審查權(quán)也就是根據(jù)相關(guān)法律解釋而具有的。從我國行政訴訟法、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》以及行政復(fù)議法等法律規(guī)范的解釋，也能找到反傾銷司法審查的法律依據(jù)。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”我國反傾銷涉及到外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會以及海關(guān)總署等部門。這些部門無疑是行使國家行政權(quán)的國家機(jī)關(guān)，它們作出的反傾銷終裁和復(fù)審決定，從而征收反傾銷稅是具體行政行為，具有可訴性。

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。而該條作出的排除性規(guī)定不包括反傾銷措施。由此可見，最高人民法院1999年作出的司法解釋是順應(yīng)社會發(fā)展的需要，在不違背國家法律的前提下，恢復(fù)了行政訴訟法的受案范圍的原意。并且，我國行政復(fù)議法第十四條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決”。

反傾銷措施涉及到外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會以及海關(guān)總署等有關(guān)部門，對其復(fù)議決定不服的，由當(dāng)事人進(jìn)行選擇，既可以向法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決。因此，利害關(guān)系人對于反傾銷機(jī)構(gòu)作出的反傾銷措施，有權(quán)提起行政訴訟。

反傾銷司法審查的范圍

法院對反傾銷享有司法審查權(quán)，但絕不意味著法院對行政機(jī)關(guān)實施反傾銷的任何環(huán)節(jié)和任何行為都可以實行司法審查，因此，就存在反傾銷司法審查范圍這一問題。我們認(rèn)為，反傾銷司法審查的范圍不宜過寬，也不能過窄。

WTO《反傾銷協(xié)議》第13條規(guī)定，司法審查機(jī)構(gòu)對有關(guān)第11條意義內(nèi)的最終裁決和審查決定所采取的行政行為迅速進(jìn)行審查。而WTO《反傾銷協(xié)議》第11條主要涉及征收反傾銷稅的終裁和復(fù)查決定。

按照歐盟有關(guān)反傾銷條約規(guī)定，對于臨時反傾銷稅、固定反傾銷稅、價格承諾、行政審查的裁決，以及駁回申訴、中止或終止調(diào)查等方面的裁決，均可以申請司法審查。而根據(jù)美國有關(guān)法律規(guī)定，凡是商務(wù)部或國際貿(mào)易委員會在反傾銷調(diào)查過程中作出的裁決，并且作出這些裁決后不再繼續(xù)調(diào)查的裁決，均可向法院起訴或上訴。澳大利亞反傾銷法規(guī)定，當(dāng)事人對交納保證金形式的臨時措施和最終征收反傾銷稅的決定不服，均可向聯(lián)邦法院上訴，但對于臨時措施的上訴，只能依據(jù)特別令狀提出，而不能依據(jù)司法審查法提出。根據(jù)加拿大反傾銷法規(guī)定，當(dāng)事人對于稅務(wù)部的初裁結(jié)果不能上訴，而對于終裁的傾銷幅度可以向國際貿(mào)易法庭上訴，國際貿(mào)易法庭作出的裁決是終局裁決。如果當(dāng)事人對裁決結(jié)果不服，只能以國際貿(mào)易法庭適用法律錯誤為由向聯(lián)邦上訴法院提起訴訟。而作為發(fā)展中國家的墨西哥反傾銷法則規(guī)定，如果進(jìn)口商對工商部駁回行政審查申請不服，可以在被駁回后45日內(nèi)向稅收法院申請司法審查。由此可見，在反傾銷司法審查制度比較健全的國家，一般對司法審查都有所限制。

在我國，反傾銷司法審查的范圍也應(yīng)該是反傾銷機(jī)構(gòu)作出的最終裁定和復(fù)審決定，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，即由外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出最終裁定和由外經(jīng)貿(mào)部經(jīng)商國家經(jīng)貿(mào)委對征收反傾銷稅進(jìn)行復(fù)審的決定，并向國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會提出對征收反傾銷稅的決定作出修改、取消或者保留的建議，由國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會作出的復(fù)審決定。

反傾銷司法審查的管轄

反傾銷案件由哪一級、哪一個法院管轄，這也是司法實踐中非常重要的問題。

綜觀各國反傾銷司法審查管轄來看，主要有兩種類型，一種是由普通法院管轄，如歐盟、澳大利亞；另一種是由專門法院管轄，如美國的國際貿(mào)易法院、加拿大的國際貿(mào)易法庭以及墨西哥的稅收法院等。關(guān)于我國反傾銷司法審查的管轄，主要有以下幾種考慮：專門法院管轄；最高人民法院管轄；被告所在地法院管轄。筆者贊成最后一種觀點，主要理由如下：

首先，關(guān)于專門法院管轄。結(jié)合國外反傾銷司法審查管轄的實踐，筆者認(rèn)為不宜成立專門法院，而應(yīng)該由普通法院按照行政訴訟法的規(guī)定審理反傾銷案件。主要理由是：第一，從中國行政審判實踐來看，我國行政審判工作從八十年代中期開展以來，行政案件呈逐年上升趨勢，但每年法院審理的行政案件與其它類型的案件如刑事、民事、經(jīng)濟(jì)案件比較而言，數(shù)量相對較少。中國目前的行政審判布局完全能夠勝任入世后的需要，沒有必要成立專門法院來審理反傾銷案件。第二，從人員配備上來說，中國經(jīng)過十幾年的行政審判實踐，培養(yǎng)了一批優(yōu)秀法官，這些法官通過多年的行政審判工作，特別是通過審理大量的涉外行政案件，積累了豐富的經(jīng)驗。第三，中國現(xiàn)行的行政審判工作已經(jīng)建立了由專家、學(xué)者參與機(jī)制。在中國反傾銷司法審查過程中，完全可以采取通過向?qū)＜摇W(xué)者咨詢意見，由普通法院審理案件的做法。

其次，關(guān)于最高人民法院管轄。這種觀點從某種角度看似乎有一定的道理，但不具有可行性。雖然反傾銷案件相對而言，具有案情比較復(fù)雜，影響較大，處理不慎容易引發(fā)國際爭端等特殊之處，但并不意味著這類案件必須由最高法院管轄。

根據(jù)法律規(guī)定，最高法院管轄的必須是全國范圍內(nèi)確屬重大、復(fù)雜的行政案件。而反傾銷案件雖然比較復(fù)雜，具有較大的社會影響和國際影響，但并不意味著這類案件是全國范圍內(nèi)確屬重大、復(fù)雜的行政案件。如果由最高法院直接審理反傾銷案件，一審終審，最高法院將面臨越來越沉重的審理案件負(fù)擔(dān)，影響司法效率。另外，從國外反傾銷實踐來看，目前還沒有一個國家反傾銷案件的司法審查直接由最高法院管轄無論是美國的國際貿(mào)易法院，還是歐盟的歐洲初審法院都沒有作此規(guī)定。反傾銷案件不僅要給予利害關(guān)系人司法救濟(jì)權(quán)利，而且要給予其不服司法救濟(jì)進(jìn)行上訴的權(quán)利，而由最高法院直接管轄反傾銷案件，難以消除這種嫌疑。更重要的是將最高法院直接置于“一線”，是一種沒有回旋余地也很不策略的做法。

最后，關(guān)于被告所在地法院管轄。根據(jù)行政訴訟法第十四條規(guī)定，對國務(wù)院各部門所作的具體行政行為提起的訴訟由中級人民法院管轄。而反傾銷司法審查針對征收反傾銷稅或者價格承諾所作的終裁或復(fù)審決定。根據(jù)行政訴訟法第十七條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原具體行政行為的，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。”因此，受理反傾銷訴訟的法院是被告所在地，即外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會以及海關(guān)總署等所在地的法院。而對上述法院作出的一審裁決不服，可以上訴到北京市高級人民法院。這種做法的優(yōu)點是非常明顯的：一是符合現(xiàn)行的法律規(guī)定，無須在法院組織結(jié)構(gòu)、運行機(jī)制等各個方面進(jìn)行調(diào)整；二是有利于司法的統(tǒng)一和國家貿(mào)易政策的一致性，也符合我國在入世議定書中的承諾。當(dāng)然，如果采取這種選擇，必須在人員、組織力量等緊密相關(guān)的方面進(jìn)行調(diào)整和加強(qiáng)，以適應(yīng)需要。另外，級別管轄也要根據(jù)案件的具體情況和形勢發(fā)展的需要依法掌握。

此外，還有同志認(rèn)為由國務(wù)院一裁終裁。根據(jù)我國行政復(fù)議法第十四條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決。”根據(jù)該條規(guī)定，對國務(wù)院部門作出的反傾銷裁定，有兩種救濟(jì)渠道，一種是司法救濟(jì)，一種是行政救濟(jì)。當(dāng)事人選擇了司法救濟(jì)，雖然司法救濟(jì)也設(shè)定了復(fù)議前置程序，畢竟提供了司法救濟(jì)可能性。而一旦當(dāng)事人選擇行政救濟(jì)，即向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照行政復(fù)議法規(guī)定作出的是最終裁決。在其他領(lǐng)域，這種規(guī)定有其合理之處，而在WTO規(guī)則所涉及到的領(lǐng)域，如果由國務(wù)院一裁終裁，直接與WTO規(guī)則相背離，與中國入世后應(yīng)該承擔(dān)的國際義務(wù)相矛盾，容易引起國際爭端。持這種看法者，可能是對WTO《反傾銷協(xié)議》第13條或者對我國現(xiàn)行的行政復(fù)議和訴訟體制存在一定程度的誤解。

反傾銷司法審查的當(dāng)事人

反傾銷司法審查的當(dāng)事人就是因反傾銷機(jī)構(gòu)的具體行政行為發(fā)生爭議，以自己名義進(jìn)行訴訟，并受法院裁判約束的主體。在一審程序中，主要指原告、被告和第三人。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，反傾銷司法審查的被告指作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)，比較容易把握，就是外經(jīng)貿(mào)部、國家經(jīng)貿(mào)委、海關(guān)總署、國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會等部門。由于我國反傾銷條例的有些條款措辭比較模糊，如外經(jīng)貿(mào)部需“經(jīng)商”經(jīng)貿(mào)委；進(jìn)行傾銷調(diào)查時，外經(jīng)貿(mào)部應(yīng)“會同”海關(guān)總署。“經(jīng)商”和“會同”在法律上含義不明確，在實際操作中也存在各個機(jī)關(guān)如何配合的問題。一旦進(jìn)入訴訟程序，如何確定被告，是共同被告，還是單一被告，在實踐中不容易把握。解決這個問題，可以通過立法取消“經(jīng)商”、“會同”之類的規(guī)定，從而使行使反傾銷權(quán)的行政主體明晰化，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。如果兩個或兩個以上行政主體共同行使某種行政職權(quán)，作出同一具體行政行為，在訴訟程序中就是共同被告。反之，則是單一被告。需要注意的是應(yīng)避免把這些機(jī)關(guān)拖入不必要的訴訟，這也是一條基本原則。

在反傾銷司法審查中，哪些人享有訴權(quán)？根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”也就是說，凡不服反傾銷機(jī)構(gòu)作出的裁決的利害關(guān)系人，均有權(quán)在法定時間內(nèi)向法院提起行政訴訟。如何確定反傾銷利害關(guān)系人范圍？參照WTO《反傾銷協(xié)議》第11條、美國、歐盟等西方國家或地區(qū)的反傾銷立法規(guī)定，我國反傾銷利害關(guān)系人主要包括國外利害關(guān)系人和國內(nèi)利害關(guān)系人兩大類。國外利害關(guān)系人是指與反傾銷案件有關(guān)的受調(diào)查的出口商或外國生產(chǎn)商、出口成員方政府等。國外利害關(guān)系人有權(quán)對外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)貿(mào)委等作出的傾銷、損害存在的最終裁決和復(fù)審決定提起訴訟。國內(nèi)利害關(guān)系人則是反傾銷案件涉及的國內(nèi)利益當(dāng)事人，主要指國內(nèi)相似產(chǎn)品的所有生產(chǎn)商，或者是代表某一地區(qū)利益的地區(qū)生產(chǎn)商，另外還應(yīng)該包括一些行業(yè)協(xié)會等。

反傾銷司法審查的法律適用

反傾銷司法審查的法律適用與整個司法審查的法律適用一樣，是一個復(fù)雜、敏感的問題，也是需要我們認(rèn)真對待的一個十分重要的問題，同時它還是入世后，我國司法系統(tǒng)如何處理國內(nèi)法與國際條約、協(xié)定的關(guān)系問題。對此，需要進(jìn)行專門研究。這里僅就兩個問題進(jìn)行簡要說明：

一是透明度原則對法律適用的影響。隨著中國加入WTO，我國將對已經(jīng)頒布的法律規(guī)范進(jìn)行審查，對一些不符合WTO規(guī)則要求的法律規(guī)范進(jìn)行修改、廢止，保證這些法律規(guī)范不與WTO規(guī)則相沖突。

根據(jù)WTO透明度原則的要求，各成員方一切影響貿(mào)易活動的政策和措施都必須及時公布，非經(jīng)正式公布，不得實施。因此，法院在反傾銷司法審查中適用的法律只能是按照法定程序?qū)ν夤嫉姆伞⒎ㄒ?guī)，參照規(guī)章。

二是司法審查中能否直接適用國際條約、協(xié)定，包括WTO項下的諸多協(xié)定。也就是說，國際條約、協(xié)定在司法上是否具有直接效力。

我們認(rèn)為，中國締結(jié)或參加的國際條約、協(xié)定，如WTO規(guī)則，對我國司法系統(tǒng)不具有直接適用的效力，這些國際條約、協(xié)定，必須經(jīng)過全國人大通過法定程序轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法才能適用。反傾銷司法審查適用的法律也是如此。

綜上所述，反傾銷司法審查對我們來講是一個全新的課題，在司法實踐中，可能面臨和需要研究的問題遠(yuǎn)不止上文所及。因而，不斷總結(jié)和探索，及時修正不妥，糾正謬誤將是一項長期而艱巨的任務(wù)。