行政國家與行政權轉化研究論文

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行政國家的標志

所謂“行政國家”是指人類社會發(fā)展到這么一個階段——國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域，人們在其生命，的整個過程中都離不開行政機關，行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。

行政國家的主要標志是：

（一）行政機構和行政人員大量增加。以美國和我國為例，美國在建國之初，聯(lián)邦政府僅設3個部，行政人員為4479人，與美國當時總人口的比例為1∶1100.到本世紀，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個，行政人員增加到3，111，912人，與美國總人口的比例為1∶80.我國在新中國成立后，中央政府最初設35個部委級機構，1954年增加到64個，行政人員與全國總人口的比例為1∶297；80年代初期，中央政府部委級機構曾增加到100個，90年代中期，純行政人員已達1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬，與全國總人口的比例為1∶29.（二）行政職能大為擴張。在19世紀以前，國家行政職能通常僅限于國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項。而進入20世紀以后，行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領域主要有：（1）干預經(jīng)濟，對經(jīng)濟進行調(diào)控；（2）管理國內(nèi)國際貿(mào)易，國內(nèi)國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護知識產(chǎn)權；（6）保護、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質量和保護消費者權益；（9）城市的管理規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設；（10）直接組織大型工程建設和經(jīng)營、管理國有企業(yè)等等。

（三）行政權力大為膨脹。行政權的膨脹首先表現(xiàn)在行政機關對經(jīng)濟生活和社會生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個特別行業(yè)。而到本世紀，各國適用行政許可和審批的行業(yè)通常達幾十、甚至幾百種。此外，行政機關的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強制、行政處罰權同樣大為擴張。不僅如此，在20世紀，行政權已不僅僅在執(zhí)法領域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領域。

（四）行政自由裁量權大為增長。在19世紀以前，西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則，行政機關很少有“便宜行事”的自由裁量權。但到20世紀，特別是二戰(zhàn)以后，行政機關的自由裁量權迅速增長，議會對行政的授權很少限制，許多授權是漫無邊際的。

行政國家的成因

行政國家是由多種因素促成的，其最重要的原因有下述五項：

（一）經(jīng)濟的迅速發(fā)展。這種發(fā)展導致了私人對“公共產(chǎn)品”（如公共交通、市政建設、社會保險、環(huán)境保護、市場秩序、反壟斷、反不正當競爭、調(diào)整各種經(jīng)濟關系的規(guī)則等有形或無形產(chǎn)品）的大量需求。

（二）科技的發(fā)展和進步。科技的發(fā)展和進步不可避免地產(chǎn)生了兩個結果：其一是立法權和司法權逐漸旁落行政機關。因為有關立法事項和民事、行政案件越來越多地涉及科學技術，而議會的議員、法院的法官往往缺乏對相應事項、相應案件的專門知識、專門經(jīng)驗和專門技能，故不得不越來越多地授權行政機關行使準立法和準司法職能。其二是科技的發(fā)達和進步同時提出了對之加強管理的需要，如知識產(chǎn)權的保護、知識產(chǎn)權的交易規(guī)則、知識產(chǎn)權爭議的處理，等等。

（三）議會民主的衰落和普通司法單軌制對現(xiàn)代社會的不適應。19世紀以后，由于政黨制度的日益發(fā)展和多數(shù)黨內(nèi)閣對議會的控制，議會民主日漸衰落。議會對政府的監(jiān)督成為徒具形式。至于法院，本來是對行政權的一大制約，但自從法國等歐洲大陸國家建立行政法院，實行司法雙軌制以后，普通法院對行政的制約功能大為削弱；由于現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，英美國家的司法單軌制到20世紀也難以為繼，加之普通司法程序繁瑣，效率低下，司法權越來越多地向行政轉移。

（四）帕金森定律的作用。根據(jù)帕金森定律，行政機構有一種自我膨脹的內(nèi)在動力，使得行政機構和行政人員的規(guī)模和人數(shù)一直呈正增長趨勢。

行政國家的異化

行政國家在給人們神奇地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共產(chǎn)品”的同時，也魔術般地生產(chǎn)出各種各樣人樣所不愿看到的副產(chǎn)品。而且這種副作用隨著時間的推移越來越發(fā)展，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。此現(xiàn)象即為行政國家的異化，其主要表現(xiàn)在下述五個方面：

（一）對民主、自由和人權的威脅。在現(xiàn)代復雜的社會、經(jīng)濟生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰鳌⒆杂伞⑷藱啵仨毚_立和維護相對穩(wěn)定的秩序，必須有強有力的行政權，行政國家正是社會對這種強有力的行政權的需要的產(chǎn)物。然而，行政權過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權的威脅，使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。

（二）腐敗和濫用權力。行政權異化以后，即在為公眾提供“公共產(chǎn)品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人產(chǎn)品”。掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅使的對象。行政權的濫用和腐敗，有時可以達到令人發(fā)指的地步。

（三）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機構膨脹，機構之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。

（四）人、財、物資源的大量浪費。當行政國家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權行使的成本會成倍地增加，以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機關人與人之間的各種復雜關系；國家財政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟文化建設，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支。

（五）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國家往往與計劃經(jīng)濟制度和福利國家制度相聯(lián)系。實踐證明，計劃經(jīng)濟和福利國家均不利于培養(yǎng)和激勵人的競爭精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質，其生存能力會逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風浪打擊。

走出行政國家

人們制造行政國家，本來是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。然而，人類怎么走出行政國家，避免行政國家異化給人類帶來的種種禍害呢？實踐證明，人類走出行政國家，必須一步一步地走出，而不能一步廢除行政權，廢除國家，其基本途徑是：限制行政權；控制行政權；轉化行政權；以至最終使行政權消失，使國家消亡。

（一）轉變和縮減政府職能，限制行政權。即讓政府少管“閑事”。現(xiàn)在政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”，這些事如果讓“看不見的手”去調(diào)節(jié)，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。

（二）規(guī)范行政行為，控制行政權。控制行政權包括事前控制、事中控制和事后控制。所謂事前控制，是指法律在事前為行政權的行使規(guī)定一套實體準則，如行為條件、范圍、幅度等，以控制行政權運作的前提和標準；所謂事中控制，是指法律為行政權的行使規(guī)定一套公開、公正、公平的程序，如告知、聽證、說明理由、職能分離、回避、不單方接觸等，以控制行政權運作的過程；所謂事后控制，是指法律對行政權的行使規(guī)定一套事后監(jiān)督機制，如行政監(jiān)察、行政復議、行政訴訟等，以控制行政權運作的結果。

（三）加強社會自治，轉化行政權。在現(xiàn)代社會，政府不是惟一的公共體。“公共產(chǎn)品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體——社會自治組織（如行業(yè)協(xié)會、公共事業(yè)、組織、社會團體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會公共體行使公共權力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權力等。因為非政府的社會公共體更接近公民，公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監(jiān)督。

可以肯定，行政國家只是人類社會發(fā)展的一個歷史階段。這個歷史階段將隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展和行政權的不斷限制、控制和轉化而逐步終結，人類將走出行政國家。