公共危機管理行政法治研究論文

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「內容提要」本文結合非典公共危機管理的新實踐、新情況，探討了我國行政法治發展的若干現實課題，提出應充分認識《突發公共衛生事件應急條例》的特點，加強我國公共應急法制建設，將行政應急性原則納入我國行政法的基本原則體系，重視行政指導措施在公共危機管理中的適當運用，系統研究解決諸多后非典時期的行政法律問題，并提出了相應的對策建議。

「關鍵詞」公共危機管理；《突發公共衛生事件應急條例》；公共應急法制；行政應急性原則；行政指導；后非典行政法律問題

防治傳染性非典型肺炎疫情（簡稱非典疫情、SARS疫情）的偉大斗爭正在舉國展開、全力推進、力爭全勝，各級政府和行政機關正在為此做出更大的努力與貢獻；非典公共危機也暴露出政府應急管理機制諸多薄弱環節，包括公共應急法制準備不足，故亟需提升政府應急管理機制的法治化水平。為此，本文結合非典公共危機管理的新實踐、新情況，探討了我國行政法治發展的若干現實課題，并提出了相應的改革和立法建議。

一、應充分認識應急條例特點，依法加強公共衛生危機管理

剛剛頒布施行的《突發公共衛生事件應急條例》，是我國突發公共衛生事件應急機制建設的一項重大工程，它大大提高了非典危機管理工作的規范化、制度化水平。在舉國上下全力抗擊非典力爭全勝的關鍵時期，切實把握這個應急條例的特點，在公共衛生危機管理實踐中充分發揮出其應有的法律調整作用，具有特殊的現實意義。

1.條例適應了當前非典危機管理的現實需要。

通俗地說，就是“應急條例應了急”。在這場抗擊非典的艱巨斗爭中，本屆中央人民政府不是坐等危機結束之后再來調整政策、完善機制、修改法規，而是在應急法制建設上雷厲風行見諸行動，僅用20多天時間就制定出這個條例[①]，以急診醫生搶救生命的速度建造出這艘“行政立法快艇”。這樣的行政立法速度創造了一個紀錄，在我國行政法制史上將會寫上重要的一筆。深一層言之，應急條例的迅速出臺，充分體現了黨和政府堅持把人民群眾的生命安全和健康水平放在第一位、堅持以對人民負責的態度來推進突發事件應對機制建設、堅持全面深入推行依法行政的態度和決心。

2.條例的制定既立足于應對當前急需，又著眼于長遠發展考慮。

這個條例在我國《傳染病防治法》的基礎上，總結傳染性非典型肺炎防治工作的經驗教訓，并借鑒其他國家、地區的一些有效做法，重點解決了此前突發公共衛生事件應急處理工作中暴露出的信息不準確、反應不及時、應急準備不足等突出問題，更完備地建立起信息暢通、反應快捷、指揮有力、責任明確、健全適用的突發公共衛生事件應急法律制度，創新了突發公共衛生事件應急機制。這個條例在舉國抗擊非典的關鍵時刻出臺，不僅為依法防治非典提供了更豐富、更具有操作性的法律依據（稍后衛生部還于5月12日施行了專門的部門規章《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》相配合），對于正在舉國全力開展的非典防治工作起到了重要的法律保障和工作指導作用；而且，這個條例本身就是完善我國公共危機應急機制和相關法律法規體系的一個良好開端，對于其他領域突發事件的應急機制建設，對于整個公共應急法制建設（其中特別是盡快制定出我國統一的突發公共事件應急法、緊急狀態法），都將起到積極的示范和推動作用，從而產生系統地加強應急法制建設的配套立法效應。

3.條例注重程序制度設計和程序責任規范，可操作性強。

例如，應急條例第十九條、第二十條就重大、緊急疫情信息報告程序規定了嚴格的時限要求；第四章（共19條）不僅就突發公共衛生事件應急處理的實體問題，而且就各層次的具體操作規程等大量程序性問題作出了明確規定，更系統地為非典防治工作提供了步驟、時間、順序、手續等方面的具體規范。這也為我國統一行政程序法和行政強制法的制定，提供了寶貴的經驗。因為行政程序立法和行政強制立法，恰恰是亟待大力加強、正在醞釀突破的我國行政法制建設的薄弱環節。

4.條例突出了科學，強調了法治，還重視了民主。

筆者認為，這個條例充分體現了一句常見的大實話：防治非典（或者其他重大突發事件應急工作），一靠科學，二靠法治，三靠民主。SARS疫情發生后，黨中央、國務院高度重視科學方法、重視法律手段、重視民眾力量在非典防治工作中的作用，采取了一系列堅決、果斷和有效的措施，使整個應急和防治工作緊張而有序地進行，已開始收到明顯的成效，扭轉了前期的某種被動局面。應當強調指出，有效的公共危機管理絕不僅僅是“政府的事”，還需要一個國家、一個地區全體人民的理解、支持和參與。這個條例第二十四條、第二十五條明確規定了突發事件舉報制度和信息制度（與政府的政務公開和公民的知情權有關），就體現了注重發揮人民群眾的積極性和負責精神，尊重人民群眾的民主管理權利（知情權和參與行政管理權），注意運用民主的力量和公開的力量。這既符合行政民主化的世界性潮流，也符合我們黨和政府一貫的思想路線，即堅決相信和緊緊依靠人民群眾，在政府與人民的良性互動關系中充分調動起全社會的力量，來積極應對公共衛生危機。故筆者建議，待這個條例施行一段后時機比較成熟時可通過修改條例，在條例第一章第五條（此條規定了突發公共衛生事件應急工作應當“貫徹統一領導、分級負責、反應及時、措施果斷、依靠科學、加強合作的原則”），增加“依靠人民、發揚民主、充分調動社會力量”等內容，為公共衛生應急法制的建設和運作提供更全面的指導原則，提高民主參與的法律保障水平。

5.條例更明確地規范了行政不作為的責任問題。

這個條例與以往一些行政立法相比，對于行政機關不履行法定職責等行政不作為的法律責任作出了比較全面、明確的規定（如第五章的第四十五、四十七、四十九條），有利于在應急法制實踐中克服行政不作為難以追究責任的老大難問題。這體現了建立責任政府、實現法治目標的現代行政法治精神，值得充分肯定。

無庸諱言，相對于責任追究機制而言，這個條例對于公民合法權利受到損害產生了特別犧牲而尋求賠償、補償等法律救濟機制，關注得還不夠充分，這對后非典時期的糾紛解決和權利救濟不利，故建議在修改條例時予以補充完善。

《突發公共衛生事件應急條例》還有許多特點也值得重視，此不展開。無論如何，這一行政立法的特點及其帶來的積極影響，值得法律工作者、行政實務工作者和廣大醫務工作者的重視。在黨和政府的正確領導下，通過舉國上下的共同不懈努力，這部應運而生的公共衛生應急行政法規，連同其他有關法律、法規和規章，能夠得到全面和嚴格的貫徹實施，通過公共衛生應急機制法治化的力量，依法保障抗擊非典的偉大斗爭取得最終勝利，推動我國公共衛生事業全面、持續和穩健發展。

二、應加強公共應急法制建設，提高危機管理法治水平

突發事件應對機制的法律體系也即公共應急法制，具有多因素、高成本、跨學科等特點，是一個復雜艱巨的系統工程，制度建構難度非常大，制定《突發公共衛生事件應急條例》不過是其中一個單項工程而已。這里透過對非典危機暴露出的政府應急管理薄弱環

節的進一步分析，對我國公共應急法制加以實證研究和理論探討并提出相應對策。

1.非典危機凸顯公共應急法制亟待加強。

在非典公共危機中，各級人民政府采取了一系列應對措施，如成立防治工作指揮部、及時公布疫情、定點治療和嚴加隔離、加強市場監管和交通管制等等，取得顯著成效，體現了人民政府對人民負責的精神。同時，在防治非典的政府應急工作中，有許多經驗教訓警示人們：必須全面加強我國突發事件應對機制建設，也即危機管理系統建設或稱公共應急系統建設（其中包括突發公共衛生事件應急系統建設），有效動員一切人、財、物和信息等資源來及時化解突發事件引發的危機。這里所說的“公共危機”，特指一個行政區域內出現迫在眉睫的特別緊急情況而亟需公共行政管理者作出重要決斷，調動本行政區域的一切力量作出共同努力并付出很大成本方能擺脫的困境，通常是一種對全體公民和社會生活構成嚴重威脅的危險局勢，也稱為公共緊急狀態（PublicEmergency）。這里所說的“公共危機管理”，也稱為“突發事件管理”、“突發事件應對機制”，特指公共危機的潛伏、爆發、控制、化解、修復、常態化等全過程中的政府應對機制。它主要解決如下問題：如何制定預案并有效監控、防御危機；如何化解、緩解和減少危機；如何準備、動員和調配資源；如何在危機過程中回應民眾愿望、滿足社會需求；如何在危機過后回復常態生活、恢復管理秩序、重建服務體系。

作為國家安全機制重要組成部分的我國公共應急系統，從社會系統工程學的角度來看，主要由技術支撐體系（硬件）和非技術支撐體系（軟件）構成。前者包括基礎設施、信息網絡、科技投入等要素；后者包括信息披露規則、職業道德水平、行政管理機制、社會心理條件、預警指標體系、緊急行為方式、公共應急法制等要素。世界各國的危機管理實踐證明，上述非技術因素對于國家公共應急系統的全面建設和有效運行，起著不可或缺的重要作用。

從制度建構的角度來看，重大突發事件的政府應對機制，包括預防機制、應變機制、資源調配機制以及自動修復機制，涉及到緊急預案、組織機構、物質保障（技術、設備、物資、資金等）、立法、政策、宣傳教育（旨在掌握有關知識與信息、改變信息不對稱狀態、改善社會心理條件）等等制度要素。因此，我國當前需要集中力量就非典疫情等重大突發事件引發的經濟與社會問題以及如何完善公共應急系統，開展全面深入的對策與理論研究，其中主要的研究內容包括：（1）重大突發事件的政府管理機制及其相應的數理模型；（2）信息溝通、反饋和解讀機制；（3）社會動員機制[②]；（4）緊急救治與補救機制；（5）公民權利依法有效保護和行政權力依法有效行使與約束的法律保障體系；（6）有利于化解危機的社會環境條件和社會心理作用機制。通過這些專題研究，為我國公共應急系統的全面建設和有效運行提供科學依據。

各國防治非典的政府應急工作中的經驗教訓和立法實踐還警示人們：突發事件應對機制即國家公共應急系統要高效穩定運行，發揮出應有的作用，必須完善公共應急法制作為保障。[③]我國前一階段非典防治工作中公共應急法制保障不力的種種情況表明，而且迅速制定和頒行《突發公共衛生事件應急條例》的行政法制實踐也證明：沒有完善的公共應急法制就沒有高效的突發事件政府管理，完善的公共應急法制是國家公共應急系統中最重要的非技術支撐體系之一，這也是我國社會主義法律體系和法律學科體系的重要組成部分，它是有效化解公共危機的一個重要保障機制。因此，為使今后的公共危機管理能有穩健充分的法律保障，做到常備不懈、實現長治久安，有針對性地加強公共應急法制建設可謂勢在必行。

大力加強公共應急法制建設的現實意義在于：在實施依法治國方略、全面推進依法行政的新形勢下，把政府應對重大突發事件的公共應急系統納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善公共應急法律規范，更有效地調整公共緊急情況下的各種社會關系，穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，確保公民權利（特別是基本權利）獲得更有效的法律保護，公共權力（特別是行政權力）能夠更有效地依法行使，二者能夠兼顧協調持續發展，這也是公共應急法制的基本功能。[④]

2.公共應急法制的基本理念與構成要素。

在現代法治國家，為防止重大突發事件的巨大沖擊力導致整個國家生活與社會秩序的全面失控，需要運用行政緊急權力和實施系統配套的緊急法律規范，來調整公共緊急情況下的各種社會關系，有效控制和消除緊急情況，恢復正常的生產和生活秩序以及法律秩序，維護社會公共利益和公民合法權益，這就是公共應急法制，其核心和主干規范是憲法中的緊急條款和統一的突發公共事件應急法、緊急狀態法。公共應急法制是一個國家或地區在非常規狀態下實行法治的基礎。這里將其定義為：所謂公共應急法制，是關于突發事件引起的公共緊急情況下如何處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系的法律規范和原則的總和。

與常規狀態相比，在非常規狀態下或曰緊急情況下，人們對于生命、健康、權利、信息、生活質量等等的感受是不一樣的（深層原因是一種人本關懷、人文關懷的體現），對法律秩序和政府服務的需求也是不一樣的，政府管理行為的法律依據、程序要求、行政成本等等也有很大差別。因此，與常規狀態下的法律運作機制相比，公共應急法制具有許多特點。主要特征有五：（1）權力優先性，這是指在非常規狀態下，與立法、司法等其他國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在非常規狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序特殊性，這是指在非常規狀態下，行政緊急權力的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或者對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門檻；（4）社會配合性，這是指在非常規狀態下，有關組織和個人有義務配合行政緊急權力的行使，并提供各種必要幫助；（5）救濟有限性，這是指在非常規狀態下依法行使行政緊急權力造成行政相對人合法權益的損害后，如果損害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救濟，如相當補償、適當補償等等（但不得違背公平負擔的原則）。

應當指出：政府在危機管理中需要運用行政緊急權力，采取一系列緊急措施（包括大量的行政強制措施），必要時還可中斷某些法律的實施，甚至暫?；蛳拗乒竦牟糠謶椃嗬ǖ坏孟拗坪蛣儕Z生命權、語言權、宗教信仰權等最基本的人權），具有極大的優先性、緊急性、強制性和權威性，因此具有恣意和濫用的特殊條件和可能，必須對其加以有效的監督和約束，這是現代法治的基本要求；盡管如此，也不宜簡單地將行政緊急權力的運用視為“法外特權”、“法外行政”，認為它違背了依法行政的要求，因為總體上看，它是在憲政和公共應急法制的框架下運行，符合現代法治行政的要求，符合國家、地區、社會和人民的長遠、根本、總體的利益，實際上是對常規民主法制在處理威脅國家和社會生存的緊急情況時的內在局限性的一種補充與完善，是現代憲政與行政法治的一個重要組成部分。

公共應急法制建設是一個宏大的社會系統工程，涉及到諸多要素和環節。其基本要素包括：（1）完善的應急法律規范和應急預案（為此需要有相應的理論模型）；（2）依法設立的應急管理機構及其應急權限與職責；（3）緊急情況下國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間關系的法律調整機制；（4）緊急情況下行政授權、委托的特殊要求；（5）緊急情況下的行政程序和司法程序；（6）對緊急情況下違法犯罪行為的法律約束和制裁機制；（7）與危機管理相關的各種糾紛解決、賠償、補償等權利救濟機制；（8）以及各管理領域的特殊規定。所謂各管理領域的特殊規定，如：人財物資源的動員、征用和管制；對市場活動、社團活動、通信自由、新聞輿論及其他社會生活的限制與管制；緊急情況下的信息公開方式和責任；公民依法參與危機管理過程；等等。

具體說來，從公共應急法制的制度運作角度看，其主要的制度環節有：（1）公共應急法制的立法，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章等各層次公共應急法律規范的制定和法律原則的確立，例如突發公共事件應急法、緊急狀態法等專項法律的制定，以及行政應急性原則的普遍確立；（2）公共應急法制的執法，包括具有特殊要求的執法機構、公務人員、方法手段、緊急程序、特別經費、技術設備、配套條件等等的逐步完備；（3）公共應急法制的守法，包括各種組織、個人（也包括行政執法者自身）如何自覺遵守公共應急法律規范；（4）公共應急法制的司法，包括對于緊急狀態下違法犯罪行為的嚴格追究、對于行政糾紛的緊急審理和裁判、對于受損權益予以國家賠償、補償的實體和程序法律救濟制度；（5）公共應急法制的宣傳教育，包括在普法教育中針對全體公民，在普通學校、黨團校和各種干部學校中針對青年學生、各級干部，進行公共應急法制的基本知識教育，以及關于各種媒體開展公共應急法制建設和運作的宣傳報道活動的權利和義務；（6）公共應急法制的環境條件，包括公共應急法制發展所需的政策環境、社會環境（如社會心理狀況）和組織機構內部環境條件的評估和改善。

3.公共應急法制的現實狀況與突出問題。

經過20多年的法制改革和發展，我國公共應急法制已有一定基礎，在現行憲法、法律中已有一些關于公共應急法律規范的零散規定。例如，我國憲法第六十二條第十四項規定了全國人大行使決定戰爭與和平的緊急權力，第六十七條第十八至二十項規定了全國人大常委會行使決定戰爭狀態的宣布、決定動員與戒嚴的緊急權力，第八十條規定了國家主席根據全國人大的決定和全國人大常委會的決定，戒嚴令、宣布戰爭狀態、動員令，第八十九條第十六項規定了國務院行使決定省級行政區域范圍內部分地區戒嚴的緊急權力；再如，在我國《戒嚴法》、《防洪法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》等法律中，分別制定出一些關于處理突發事件和緊急情況的法律規范；又如，這次以超常規速度剛剛頒布施行的行政法規《突發公共衛生事件應急條例》，針對非典疫情政府應對措施提供的經驗教訓制定出了一系列公共衛生應急規范；等等。這些都為我們應對突發事件帶來的社會危機，依法實施有效的危機管理，提供了法律保障。

但是，由于種種原因，我國的公共應急法制還遠不健全。主要存在兩方面問題：一是現行公共應急法制尚不健全；二是現行公共應急法制執行不到位。

首先，就公共應急法制尚不健全而言，主要表現在：（1）尚無統一的緊急狀態法、突發公共事件應急法；（2）缺乏緊急情況下的特殊行政程序規范；（3）對緊急情況下行政越權和濫用權力的監督機制不健全；（4）危機管理的權利救濟機制不完善（如責令停產停業、強制征用征收、強制隔離、強制檢定、其他人身強制措施等造成權利損害后的補救機制不完善）；等等。這里以此前的公共衛生緊急法律制度為例。我國《傳染病防治法》第三條規定，國務院和國務院衛生行政部門可以根據情況增加傳染病病種并予公布。但是，哪些情況下必須或可以增加，通過何種程序（例如應否經過公開聽證）來增加，如果必須增加而有關部門不作為或拖延作為時應承擔何種責任等等，有關法律卻沒有作出明確規定，給重大突發事件的政府應急管理實踐和責任的追究造成困難。又如，《中華人民共和國食品衛生法》于1995年10月30日公布施行后，長達7年多遲遲未能頒布《食品衛生法實施細則》，這很不利于更為清晰、嚴謹與便捷地處理公共衛生應急管理實踐中遇到的一些具體問題。

其次，就已有的公共應急法律規范執行不到位而言，主要表現為有法不依、執法不嚴、違法不究（行政不作為）、難獲救濟等等。仍以公共衛生應急法律制度實施情況為例?！秱魅静》乐畏ā返诙⒍龡l規定，各級政府有關主管人員和從事傳染病的醫療保健、衛生防疫、監督管理的人員，不得隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報疫情，國務院衛生行政部門應及時地如實通報和公布疫情，并可授權省級政府衛生行政部門及時地如實通報和公布本行政區域的疫情。但是，由于正式公布的北京地區非典病人和疑似病人的數量，今年4月20日在京召開的非典新聞會前后差別極為懸殊，所以引起各方面強烈反響，已在一定程度上影響到人民群眾對于政府的信任；有關方面對此解釋的原因之一是北京地區眾多醫院分屬北京市、衛生部等部委、部隊這樣三個條塊，各自收治和留置觀察的非典病人與疑似病人難以準確統計并及時公布出來。[⑤]實際上，10多年前出臺的我國《傳染病防治法實施辦法》第三十四至三十九條早已規定，即便是軍隊的醫療保健和衛生防疫機構，發現地方就診的傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時，應以法定通訊方式和在法定時限內向發病地的衛生防疫機構報告疫情（報出傳染病報告卡）并接受當地衛生防疫機構的業務指導。不消說，地方醫衛機構也須如此?？梢姡嘘P法律規范和法定制度早已設立（盡管不完善），數據統計本不成問題，更主要的問題還是出在有的地方、部門及部分公務人員有法不依、執法不嚴、各行其是。[⑥]

同時，公共應急法制的社會基礎條件，如公共應急法制的公眾知曉度、認同度、適應度和配合度以及社會心理狀況等等，還亟待進一步改善。[⑦]這也是造成已有的公共應急法律規范未能充分發揮出應有保障作用的重要原因之一。

正是由于行政法制觀念上的某些誤區，由于公共應急法制尚不健全，加上其中一些應急法律規范在非典危機政府管理工作前期未能完全得到落實，未充分發揮出應有的保障作用，因而產生了本可避免的許多消極后果和負面社會評價，致使人們建立法治政府、責任政府、陽光政府和服務型政府的制度創新努力過程受到嚴重影響，教訓深刻。

4.公共應急法制的完善對策與評價體系。

加強我國公共應急法制建設的路徑是：按照憲政和行政法治的要求，以《突發公共衛生事件應急條例》的迅速出臺為契機和示范，從完善立法、嚴格執法、強化監督、落實責任、依法救濟等環節入手，盡快完善公共應急法律規范，確保公民權利獲得更有效的法律保護，公共權力能夠更有效地依法行使，形成緊急情況下行政權力與其他國家權力、行政權力與公民權利、行政權限與政府責任、行政成本與社會成本、公民社會責任與合法權利救濟等等之間的良性互動關系以及完善的法律調整機制，加快實現建立法治政府、責任政府、陽光政府和服務型政府的法制建設目標。

為完善我國公共緊急法制的憲法和憲政基礎，高屋建瓴、穩健持續地為公共應急法制建設提供更有力的憲法保障，筆者認為有必要通過修憲程序，在憲法第二十八條增加一款，明確規定：“國家建立突發事件應對機制和緊急狀態法律制度，實現危機管理的法治化和高效化”。[⑧]

我國公共應急法制建設的重點是：盡快完善我國各層次、各領域的公共緊急法律規范，關鍵是制定出我國突發公共事件應急法、緊急狀態法。此外還要通過完善相應的法律規范，逐步健全與重大突發事件政府應對機制密切相關的法律制度，包括行政程序法制、行政強制法制、政府信息公開法制，行政征用（征收）法制，行政指導法制、緊急刑事法制、糾紛解決法制、國家賠償（補償）法制。

從實證研究的角度而言，現階段我國公共應急法制研究的主要內容包括：（1）非典危機中暴露出的公共應急法制的薄弱環節和制約因素及其成因如何；（2）如何運用行政法治原則（包括行政應急性原則）來處理緊急情況下國家權力之間及其與公民權利之間的關系，包括將一些單行法律規定的緊急法律規范加以統一和協調，消除彼此之間的沖突；（3）如何加強公共應急法制建設的對策措施，包括立法、執法、守法、監督、救濟、制度改革、機構和隊伍建設方面的舉措；（4）如何完善緊急情況下政府的危機管理行為的特殊程序規范，以有效約束行使緊急行政權力的行為；（5）如何完善與公共緊急法制有關的各項具體制度，如各種人財物資源的動員、征用和管制，對市場活動、社團活動、通信自由、新聞輿論及其他社會生活的限制與管制，緊急情況下的信息公開辦法和責任，公民依法參與危機管理過程，等等；（6）如何提高公共應急法制的公眾知曉度、認同度、適應度和配合度，改善公共應急法制的社會環境條件。

公共應急法制是一個復雜的社會系統工程，需要綜合運用資料分析、走訪調查、定量分析、案例分析、網絡查詢、專家咨詢、比較研究、模型建構、對策研究等傳統的和現代的科學研究方法，以非典危機中暴露出的我國公共應急法制的薄弱環節和制約因素為突破口，對重大突發事件政府應對機制的有關法律問題進行系統深入的實證研究和相應理論探討，以保證我國公共應急法制的完善路徑和具體對策建議之科學性、可行性和前瞻性。

突發事件中的政府管理工作千頭萬緒、情況復雜、風險很高，動用大量的社會資源，涉及無數公民和各種組織的生產、生活秩序與合法權利，因此行政緊急權力是否合法運用，公共應急法制實施效果如何，必須通過建立健全公共應急法制評價體系來及時客觀地加以評價和反饋，加以有效監督制約。可以說，建立科學合理的公共應急法制評價體系，是貫徹依法治國方略、全面深入推進依法行政的重要制度保障。

筆者認為：公共應急法制評價工作宜由各級人大常委會和人民政府統一領導，人大有關法制機構和政府法制工作機構共同牽頭，政府督查室、監察部門、審計部門、統計部門、兩院有關機構等部門以及有關新聞機構共同參與進行；公共應急法制評價的對象主要是各類執法行為；公共應急法制評價的內容是執法主體及其工作人員依法行政、嚴格執法、政務公開、工作效率、服務質量、公正廉潔等方面的情況，以及有關行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償的情況；公共應急法制評價的重點是違法執法、超越職權、濫用權力、不遵守辦事程序、執法效率低下、不作為等方面的情況。

公共應急法制評價可與人民代表評議、效能審計、效能監察、民意調查等其它評價方式結合起來進行，可采用實地調查、現場評議、問卷測評和統計分析等方法適時進行。例如：實地調查由社會各界代表組成評價小組深入基層，通過走訪調查、座談會和個別交談的方式，了解實際情況和征求各方意見；現場評議由政府部門首長分別匯報本部門履行執法職責的情況，并通報被評價對象有關公共應急法制統計數據，由參加評價的各界代表現場投票、公開評價；問卷測評由評價者向公共應急法制實施主體、對象、監督機構和社會各界評價代表發放問卷測評表，實行加權統計的方式進行問卷測評；統計分析由各級政府法制工作機構和統計部門負責收集有關數據，在科學分析的基礎上得出統計數據，進行公共應急法制評價。評價結果應及時報告同級人大及其常委會和同級人民政府，并形成反饋意見向被評價對象進行評價反饋；同級人大及其常委會和人民政府應召開評價通報會，采用區分檔次（例如好、較好、一般、差）或末位排名等辦法向社會公布評價結果。對于評價很低的應責令限期整改，直至追究相應的法律責任甚至承擔政治責任?？茖W合理、運用得當的公共應急法制評價體系，是公共應急法制有效運作、不斷完善的重要保障。

三、應將行政應急性原則納入我國行政法的基本原則體系

這里還需要進一步指出，我國公共應急法制建設滯后無疑是諸多原因使然，但從思想指導上來看，很長一個時期以來法學界和實務界都忽略了行政應急性原則在整個行政法制建設中的應有地位和作用，顯然也是一個不可忽視的制約因素或曰理論誤區。公共危機管理中的經驗教訓啟示我們，應將行政應急原則納入我國行政法的基本原則體系。

1.行政法基本原則和行政應急性原則的含義。

行政法的基本原則是貫穿行政領域法律關系始終，調整和決定行政法主體的行為，指導行政法實踐的原理和準則，起著保證行政法制統一、協調和穩定的重要作用，直接和深刻地影響著當代行政法的制定、執行、遵守、監督、救濟等制度環節的運行發展。我國行政法的基本原則總的來說可概括為行政法治原則，具體來說可將其大體解析為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應急性原則。

行政合法性原則是是指行政權力的設立、行使必須依據法律，符合法律要求，不能與憲法和法律相抵觸；行政主體必須嚴格遵行行政法律規范的要求，超越法定權限的行為無效；行政主體應對其行政違法行為承擔相應的法律責任。行政合法性原則包括實體合法和程序合法兩方面的要求。

行政合理性原則是指行政主體的行為不僅應按照法定條件、種類和幅度作出，且其行為應符合立法的意圖和精神，符合公平正義等法律理性，符合全社會共同行為準則的社會公理。行政合理性原則要求行政主體的行為應當符合立法目的、出于正當考慮、合乎情理公德、彼此關系協調，否則應承擔一定的后果。

行政應急性原則是指行政主體為保障重大公共利益和公民根本利益，維護經濟與社會秩序，保障社會穩定協調發展，在面臨重大突發事件等緊急情況下可實施行政應急措施，其中既包括具有行政作用法上的具體規定的行為，也可包括一些沒有具體法律規范甚至停止某些憲法權利和法律權利、中斷某些憲法和法律條款實施的行為。為防止行政恣意和濫用權力，現代行政法治對行政緊急行為也提出了現實性、專屬性、程序性、適當性的要求，行政應急性原則的運用需要有相應的法律救濟機制作為保障。

2.忽略行政應急性原則是公共應急法制建設滯后的重要原因。

由上可見，理應由行政應急性原則與行政合法性原則、行政合理性原則共同構成我國行政法的基本原則體系。遺憾的是，近年來我國內地許多行政法教科書在闡述行政法的基本原則時，僅提及行政合法性原則和行政合理性原則，不再把行政應急性原則作為行政法的基本原則加以研討。[⑨]竊以為這一認識上的誤區既制約了我國公共應急法制建設，也不利于全面深入推進依法行政，不利于行政法理論的全面發展。

例如，由于忽視行政應急性原則，多年來在行政主體制度建設和理論體系上，就難免忽視突發事件應急指揮機構的地位、構成、職能、職權和工作制度（如各種應急預案）的研究和安排，也沒有未雨綢繆地做好相應的專業人才隊伍建設，以至于非典危機出現后政府機關應對危機的管理工作一時間顯得非常被動，不得不支付本可避免的巨大社會成本，個中教訓非常深刻。

再如，在出現非典危機的非常規狀態下，政府機關應對危機的管理工作可否根據實際需要采取各種行之有效的手段，包括各種應急性的行政指令措施與行政指導措施？由于忽視行政應急性原則，過去對此也沒有形成共識，或者不為行政管理和行政法制實務工作者普遍知曉，也造成了危機管理工作的某些被動。

又如，由于忽視行政應急性原則，關于政府機關采取的危機管理行為對行政相對人合法權益造成的損害如何加以救濟，過去就未能完善有關的監督與救濟規范，給實際工作造成諸多困難。例如緊急征用行政相對人的房屋、設施等財產用于非典隔離地點或防疫醫務人員輪換休息場所使用，應遵循何種程序，使用后如何予以補償，發生補償爭議通過什么渠道和程序加以及時裁斷和救濟，此類問題已陸續出現不少，如果解決不好，難免影響到人民群眾對于不斷出臺的政府應急措施的充分理解和積極配合，不利于保持良好的官民關系和政府形象。

3.在危機管理中貫徹行政應急性原則是實質法治主義的要求。

表面看來，在面臨重大突發事件等緊急情況下實施行政應急措施，其中還包括一些沒有具體法律依據甚至暫停某些憲法權利和法律權利、中斷某些法律規范實施的行為，似乎違背了法治原則；但實際上，這是政府為了國家、社會和全體公民的長遠和根本利益而作的理性選擇，是符合實質法治主義要求的、利大于弊的危機管理舉措，其最終目的是通過化解危機因素，恢復和維持公共權力與公民權利之間的良性互動關系。

因此，在實施依法治國方略、全面和深入推進依法行政的新形勢下，我們應當按照憲政和行政法治的要求，加強公共應急法制建設，把應對重大突發事件的公共應急系統納入法治化軌道；同時在重大突發事件的政府管理過程中貫徹行政應急性原則，及時采取公共危機管理所需的各種行政應急措施（包括行政指令、行政指導、行政合同等各種措施），同時予以及時和充分的權利救濟，更加穩健地維護我國經濟社會發展和人權保障所需的法律秩序，確保公民權利（特別是基本權利）獲得更有效的保護，公共權力（特別是行政權力）能夠更有效地行使，使二者能夠兼顧、協調、持續地發展。

四、應重視行政指導措施在公共危機管理中的適當運用

在出現非典公共危機這樣的非常規狀態下，政府機關可否靈活適當地采用行政指導措施，與行政指令措施相配合發揮作用，更有效地應對危機管理的客觀需求？這是否違背依法行政的原則？在危機管理實務中如何適用行政指導措施并予以有效監督和救濟？這也是需要進一步形成共識的現實問題。這里對此略加分析并提出相應建議。

1.非典危機管理中采用了許多行政指導措施并收到了特殊效果。

在控制SARS疫情的危機管理工作中，各級政府和行政機關根據實際需要采取了許多具有強制性的行政指令行為，例如衛生部4月30日緊急通知要求凡是收治、隔離、觀察以及發現有非典型肺炎病人的場所一律禁止使用中央空調，一些地方政府緊急征用若干賓館、飯店用于隔離觀察非典接觸者，一些地方行政執法機構禁止影劇院放映通宵和連場電影乃至暫時停止網吧等文化娛樂場所營業，在車站、港口等處強制檢測體溫，等等，這些行政命令、實施行政強制的緊急措施，顯然收到了應對危機的積極效果。而與此同時，各級政府和行政機關還因時（地、事）制宜地采取了比較柔軟靈活、不具有強制性的許多行政指導措施。這些表現為指導、勸告、建議、宣傳、示范、提醒等形式的應急指導措施中，有的是針對一個區域內不特定多數行政相對人作出的，例如教育部4月28日公布的《對“五一”期間高校學生活動安排和學生管理工作的指導建議》，衛生部4月29日公布的《公眾預防傳染性非典型肺炎指導原則》，國家質檢總局5月15日公布的《過氧乙酸消毒液安全使用指南》；有的是針對一個或多個特定行政相對人作出的，如遼寧省衛生廳長和遼陽市一位副市長于今年5月初共同寫給遼陽市一位非典患者的建議信（希望他配合政府查找與之密切接觸者以便盡快采取隔離救治措施），北京市裕中西里社區民警張巖同志專門到本社區內非典疑似人員王某夫婦家反復勸說他們去醫院隔離就診而后者終于接受勸告等等。[⑩]這些應急性的行政指導措施與行政指令措施配合運用，收到了特殊效果和積極反響。此類行政現象引人注目，促使人們對行政指導措施的適用范圍特別是在非典危機管理中的運用問題進行深入思考。

2.在危機管理中實施行政指導并不違背現代依法行政的原則。

所謂行政指導（administrativeguidance），是行政主體為謀求行政相對人作出或不作出一定行為以實現一定行政目的，而在職責范圍內實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產生法律效果的行為，它具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，是具有這些特征的行政主體一系列行為方式的統稱。行政指導行為同設立行為規范的行政立法行為、具有強制力的行政執法行為、直接產生法律效果的行政契約行為等等，共同構成了行政主體的行為方式體系，相互配合、各有所長地調整社會生活，從而更有效地實現行政目標。

從行政實務來看，由于一部分行政指導行為可在沒有專項行政法律法規的具體規定的情況下作出，所以對于行政指導行為的合法性問題過去一直有爭論。其爭論要點是：在全面推進依法行政的背景下采用行政指導行為是否具有合法性？換言之，實施行政指導是否符合依法行政的原則？對此，我們概括分析起來不難發現，無論在常規狀態還是在緊急情況下，從有無具體法律依據的角度來看，行政機關采用行政指導措施通常有如下三種情況：其一，在已有關于行政指導的法律規定的情況下（例如我國《突發公共衛生事件應急條例》第三十四條關于衛生行政主管部門應當宣傳突發事件防治知識的規定），行政機關依此規定實施宣傳、解釋、示范等行政指導，這當然不構成合法性沖突；其二，如已有關于行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為的法律規定，為了更及時、更有效、更經濟地實現行政目標或緊急行政目標，行政機關可在依此法律規定作出具有國家強制力的行政行為之前，作為弱行為前置程序而先實施行政指導，這也不構成合法性沖突；其三，如無上述兩類專項行政法律法規的具體規定，行政機關還可在不違背憲政與行政法治一般原則和國家政策的前提下，出于正當目的且在其職責范圍內實施行政指導（主要是實施授益性、助成性、引導性的行政指導措施），應當說這也不構成合法性沖突。可見，在上述三種情況下實施行政指導，不僅能有效滿足行政管理包括公共危機管理的現實需求，而且并不違背現代依法行政的原則。這也是當代行政法學和行政方法論的一個重要研究結論，也是各國行政管理的客觀事實。

3.積極地實施行政指導是公共危機管理中的政府職責與有效手段。

也許有人會提出，在公共應急法制逐步完善的情況下（例如我國在《傳染病防治法》的基礎上近期又出臺了《突發公共衛生事件應急條例》、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，公共衛生應急法律、法規、規章等規范趨于完備），是否仍有采用行政指導措施的必要性？的確，以往人們大都認為，行政指導是一種柔軟靈活的非權力強制性的行政方式方法，行政相對人是否聽從行政指導由其自主選擇決定，行政指導行為的效果是不確定的，故充其量也只適用于常規狀態下的行政管理，而在出現突發公共事件導致緊急情況特別是引發社會危機的情況下，政府自當采用權力強制性的行政指令措施（特別是行政強制措施）來強力應對危機，而不大適用行政指導。但這次非典危機政府管理過程中采用了不少行政指導措施并發揮出特殊作用的事實表明，即便在公共危機管理中也有必要和條件適當運用行政指導，因為這有利于減小政府機關與人民群眾之間的張力，形成和維持行政權力與公民權利之間的良性互動關系。

透過行政法治的實務觀察和理論分析不難看到，無論人們主觀上多么想把一般行政法律規范以及公共應急法律規范設計得十分周全，實際上都不可能窮盡突發公共事件中政府應對舉措的方方面面，無法對之全部作出細密的法律規定，難免存在一般行政法律規范以及公共應急法律規范的空白之處和無力之處（也稱為法律空地、法律軟腹），無論人大立法還是行政立法都難以完全滿足迅速變化的社會現實特別是公共危機管理對行政法律依據的客觀要求，這是行政法制建設的主觀愿望與客觀現實之間普遍和永恒存在的矛盾，也即“立法文件永遠落后于社會生活”這種有限理性現象的表現之一；而人民政府的角色要求（要努力建設成為服務型政府、責任政府和法治政府）又決定了它不能簡單地以“此事沒有具體法律規定”為由，對某些現實而緊迫的公共管理需求（如非典危機管理需求）視而不見、消極回避或無所作為，如果出現沒有具體的法律規定但屬于各級政府和行政機關職責范圍內的事務時，或者遽然采取權力強制性的行政指令行為的抵觸太大、成本太高、效果不好的時候，就更需要注重發揮行政指導的特殊作用，以滿足經濟與社會生活對行政管理的現實需求。這既是行政主體積極履行行政管理職責的角色要求，而且操作靈活、成本較低且較有實效，同時行政相對人具有自主選擇性，符合行政民主化的世界性潮流，有利于保持和諧的官民關系。因此，即便在突發事件（包括突發公共衛生事件）政府應急管理過程中，也并不需要一味只采取行政指令措施特別是行政強制措施，還可適當采用柔軟簡便、不具有強制力、不直接產生法律效果的行政指導措施與之配合發揮作用，多管齊下，軟硬兼施，盡職盡責，有所作為。

4.必須注重對行政指導行為加以有效監督和提供法律救濟。

當然，行政指導也是一柄雙刃劍。行政指導措施一方面具有特殊功用，另一方面也存在不可忽視的某些固有缺陷，操作中易于產生一定的負面效應。從我國行政指導實務來看，以往存在的共性問題主要是：相關認識滯后，行為不夠透明，變相實施強制，責任不甚明確，監督救濟乏力，等等。還有一種情況是：在這次非典危機管理過程中，有的行政機關在的行政指導性文件中又加入行政指令措施且未作明確區分和說明，這種混合行為致使行政相對人易于誤解或難以適從，難免使人產生“以表面的指導形式變相推行指令措施”的印象這樣的負面效應。[11]如何克服行政指導行為的固有缺陷和負面效應，建立起有效的監督、責任與救濟機制，更有效地維護行政相對人的合法權益和保障行政主體能夠依法積極履行職責，將行政指導行為納入法治化軌道，這是我國行政指導實踐與理論發展的一個重大課題。而通過專門立法特別是專門的行政程序立法來規范行政指導行為，加快實現行政指導法治化，就是一個重要思路，也是一個世界性的發展趨勢。例如20世紀90年代出臺的日本國行政程序法、韓國行政程序法，就已經對行政指導行為作了專門規范。[12]正在制定中的我國統一行政程序法，也將設立專章來規范行政指導行為。

可見，無論在常規狀態下，還是在出現非典公共危機這樣的緊急情況下，各級政府和行政機關及其他行政主體在實施行政管理的過程中，完全可以根據各地、各領域、各時期的現實需要，針對具體情況及時、靈活、適當地采用行政指導措施，與各種行政指令措施相配合，更有效地達到行政管理目標，滿足經濟與社會生活對于行政管理的特殊需求；當然，同時也要對行政指導行為加以有效的監督制約和提供充分的法律救濟。事實上，這也是當今許多國家的普遍做法。對此，行政主體特別是行政公務人員應當予以足夠的重視并加以積極和適當地運用，“該出手時就出手”，其成本不高、功效頗多。

五、應系統研究和積極解決后非典時期的行政法律問題

關于非典，還有許多未知數；非典疫情及其防治措施帶來的負面影響，尚未完全顯露。防治非典過程中政府采取應對舉措取得應急效果的同時，有些措施也帶來諸多法律問題特別是行政法律問題，包括涉及公民人身權、財產權的強制措施帶來的權益損害求償問題，在非典防治后期乃至危機結束后很長時期內，將漸次甚至集中凸顯出來，如果處理不好，有可能對社會生活和社會管理帶來新一波沖擊甚至危機。例如，在非典危機期間，各級政府和有關行政機關采取的一些強制隔離、強制火化措施，緊急征用措施，責令企業暫時停產停業，責令文體場所暫時停止活動，暫停某些旅游線路和組團活動，緊急取消人群聚集性活動（如大型婚宴），等等，就直接或間接地影響到行政相對人的權利行使，易于引起認識分歧和利益沖突，造成一種特殊的行政兩造（行政主體與行政相對人）之間的緊張關系；在后非典時期，合法權益受到損害的相對人會通過合法渠道主張權利，尋求法律救濟；此外，在公共危機期間發生的某些違法問題，當時出于社會穩定的考慮未予處理，在后非典時期也需要酌情處理善后；等等。此類問題，迫切需要加以系統的專門研究，以期深化認識、形成共識，更及時妥善地解決問題，消減行政兩造之間的緊張關系，這是我國行政法治（當然不僅限于行政法治領域）正日益凸顯的現實課題。這里僅以有關公共衛生應急管理舉措的意見分歧和法律糾紛為例略加探討。

1.關于疑似病人隔離治療的法律依據。

這個問題在非典危機期間一直存在爭論，給行政機關和防疫醫療機構采取隔離措施造成很大壓力，而且在后非典時期已有人提出索賠要求，其理由是采取的隔離措施于法無據。但實際上，從有關法律法規的具體規定看，應當說采取隔離措施是有法律依據的：其一，《傳染病防治法實施辦法》第48條第2款規定，其他乙類病人及病原攜帶者的密切接觸者，應當接受醫學檢查和防治措施。[13]從傳染病防治法及其實施辦法對于幾種人員的危險性排序來看，疑似病人排位在密切接觸者之前，根據立法精神并由此條規定不難引導出對疑似病人隔離治療措施的合法性；其二，《突發公共衛生事件應急條例》第41條規定，對傳染病病人和疑似傳染病病人，應當采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施?？梢姡鲇谏鐣怖媲揖哂猩鲜龇梢罁膹娭聘綦x措施，并不存在普遍的合法性危機。已出現的一些糾紛，多系不了解此點或誤解所致，可積極予以說明化解。

2.關于公安機關依法協助強制執行的依據問題。

對于這方面的非議，筆者認為可從如下兩個方面來理解：其一，《傳染病防治法實施辦法》第52條第1款第7項規定，當地政府應當組織包括公安機關在內的行政部門采取對傳染病病人、病原攜帶者、染疫動物密切接觸人群的檢疫、預防服藥、應急接種等預防、控制措施；其二，《突發公共衛生事件應急條例》第44條、《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》第20條都對公安機關依法協助強制執行作出了具體規定。可見，非典期間公安機關依法協助強制執行的行為，并不存在合法性危機。至于執行不當引致的法律后果如何分擔，另當別論。

3.關于三種人員（傳染病病人、疑似病人、留觀人員）擅自逃逸出隔離區域的法律責任問題。

對此，應區別不同的情況加以認識和處理，首先要看該當事人當時是否已確診并明確告知其病情；在此基礎上方可依據法律法規的具體規定來綜合考察其應受到的行政處罰或刑事制裁：其一，《傳染病防治法》第66條第1款第9項規定，傳染病病人、病原攜帶者故意傳播傳染病，造成他人感染的，予以責令限期改正、5000元以下罰款的處罰，情節較嚴重的可處以5千元至2萬元罰款；其二，《突發公共衛生事件應急條例》第51條規定，有關單位和個人不配合調查、采樣、技術分析和檢驗的，給予行政處分或者紀律處分，觸犯治安管理處罰條例的行為，予以行政處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任；其三，《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》第38條第6項規定，病人或者疑似病人故意傳播傳染性非典型肺炎，造成他人感染的，予以責令限期改正、5000元以下罰款的處罰，情節較嚴重的可處以5千元至2萬元罰款，直至給予行政處分、追究刑事責任；其四，2003年5月15日起實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條第1、2款明確規定，對有故意或過失情節的此類傳播者，分別以故意或者過失（情節嚴重的）“以危險方法危害公共安全罪”定罪處罰。

4.關于強制隔離、行政征用等行政措施致損的行政補償問題。

強制隔離措施造成的財產損失主要包括誤工和歇業所影響的工資、收入、房租、攤位租賃費用，此外行政征用也易于發生補償額度爭議。筆者認為，對這方面的損失予以行政補償，總的來看有法可依、合情合理。[14]首先，從正面來說，強制隔離是一種必要的合法的管理行為選擇，一般不存在對與錯（正當性）的問題，但存在是否公平（適當性）的問題，造成損害后理應予以補償；其次，《憲法》第41條第3款規定了國家侵權致損后求償權利，且未明言只包括違法行為，所以按照合法行為侵權致損可依法求償來理解和處理，顯然也符合該條規定，至少不相沖突，這可視為行政補償的憲法依據；再次，我國現行法律法規中，盡管補償制度不完善，但也有許多零散的規定（如《民法通則》第121條關于公務侵權致損責任的規定、《草原法》第39條關于征用、使用補償的規定），這體現了法治精神，應予以關注和運用；最后，即便《傳染病防治法》等法律法規沒有直接和明確地規定行政補償制度，但按照現代行政法理的公平負擔原理和特別犧牲原理，也應對于個別人和個別群體的權利損害給予行政補償。

5.關于通過行政干預糾正對非典痊愈者及其家屬的歧視問題。

在后非典時期，這方面的問題日益突出，受到歧視的主要表現是一些非典痊愈者、解除疑似者及其親屬重新上崗難、重新就業難、社會救助難等等。筆者認為，這里當然存在利益沖突、社會心理等經濟與社會方面的問題，但更突出地存在違憲和違法的問題：首先是違背了憲法體現的平等權原則，而平等權是最基本的憲法權利之一；其次是違背了勞動人事方面的諸多法律規范，以及其他的違法問題。因此，各級政府和有關行政機關（如勞動和社會保障部門）在這個問題上不能搞無為而治，任由市場自行調節，而應當加大對這一問題的行政干預力度，包括各種行政指導措施和行政指令措施，特別是抓住個別典型事例依法予以嚴肅處理并曝光，及時恢復正常穩定的社會經濟秩序和良性互動的官民關系，大力引導這一問題盡快向符合憲政和行政法治原則的方向轉化，這也是服務型政府、責任政府和法治政府的基本職責要求。

[①]2003年4月14日國務院第四次常務會議作出制定該條例的決定，5月7日國務院第七次常務會議審議通過該條例草案，經修改后5月9日總理簽署公布施行該條例，前后共25天。

[②]面對這場生命攸關的SARS危機，只是依靠政府的決策和醫務人員的敬業精神，是遠遠不夠的，還需要人民的理解、配合及支持，需要動員全社會的資源和力量，特別是依靠全體人民的社會責任感和堅強意志，這對于有效化解突發事件帶來的社會危機是至關重要的，無論在我國還是在其他國家均如此。以新加坡為例：在國家遇到困難的時候，為什么大多數新加坡人都能自覺自愿地積極支持和配合政府？這當然應歸功于政府透明和相信人民，努力動員全社會的資源和力量，歸功于普通人民強烈的社會責任感和對政府的信任。新加坡人民信任并積極配合政府，政府相信并依靠人民，動員全社會的力量共同抗擊非典，有效控制了疫情的事實，很好地證明了這一點。參見新加坡《聯合早報》2003年5月10日的文章《重新感受新加坡》（作者：何庶）。

[③]針對突發公共事件危機暴露出的薄弱環節而及時完善、認真實施公共應急法制，這在各國甚至國際組織均如此。例如泰國從2003年5月6日起實施新制定的預防非典條例，2003年5月初召開的歐盟衛生部長緊急會議確定了在歐洲范圍內預防非典的基本原則，2003年4月4日美國總統布什專門簽署行政命令將非典列入美國隔離檢疫的傳染病清單，等等。參見新華網2003年5月7日北京消息《世界各國加緊建立防治“非典型肺炎”體系》、《法制日報》2003年5月10日第三版文章《美國如何防非典》（作者：文昕）。

[④]參見莫于川：《政府法治新課題：大力加強公共應急法制建設》，載《法制日報》2003年5月7日第8版。

[⑤]2003年4月20日在北京召開的非典防治工作新聞會上衛生部常務副部長高強先生的答問（中國新聞網北京4月20日電）。

[⑥]鑒于此，黨中央和國務院及時采取了堅決措施，于2003年4月20日果斷調整了衛生部和北京市的某些主要領導，并采取了成立非典防治工作指揮部、及時公布疫情、定點治療和嚴格隔離措施、加強市場監管和交通管制等一系列有效措施，抗擊非典的斗爭出現了新的局面，得到全國人民的擁護。這些高官問責和公共應急措施具有深刻的政治與行政發展意義，也具有重大的行政法治意義。參見這一時期的各媒體相關報道。

[⑦]中國科學院心理研究所聯合調查組根據問卷調查獲得的2003年5月5－11日數據及分析而的《“非典”社會心理預警簡報（第1號）》（中國新聞網北京5月16日電）。

[⑧]當然也可不安排在第二十八條，而在憲法第五條增加一款、或者另外新增一條來加以規定。

[⑨]這從20世紀90年代中后期以來出版的一系列高等法學教育統編教材基本理論部分的論述即可看出。

[⑩]這兩個具體行政指導事例的資料出處：2003年05月09日東北新聞網報道文章《逃離北京非典患者張某受感化坦言：把家鄉害了》（作者：周純明）；《京華時報》2003年4月30日第6版報道文章《疑為非典不愿被隔離，民警勸說兩小時終就診》（作者：鄒桂、李立群）。

[11]例如2003年5月5日衛生部辦公廳印發的《非典型肺炎醫院感染控制指導原則》，其中許多條文采用了“不得”、“禁止”、“應當”等命令用語，實際上是一些強制性規范，作為行政相對人的醫院及其工作人員并無選擇余地。當然，如將此類醫院視為一種特殊情況下的被授權組織，那么此類強制性規范就屬于行政內部規定，另當別論。

[12]日本于1993年通過的《行政程序法》第四章、韓國1996年通過的《行政程序法》第六章的章名均為“行政指導”，分別設立了5個條款和4個條款專門就行政指導行為作出規范。

[13]非典的定位不夠明確引致許多矛盾和爭論，已是不爭的事實。筆者主張將非典定位于“乙類特別型傳染病”，這樣有利于化解矛盾、形成共識，衛生部的一些法律工作者也贊同這種定位。

[14]非典公共危機期間發生的利益致損，還存在應否、如何予以民事賠償的問題，而且是否適用“不可抗力”也眾說紛紜，以至于人們期盼并呼吁盡快出臺相應的司法解釋。例如筆者參加衛生部于2003年6月6日召開的“后SARS法律問題專家座談會”時，就聽到幾位著名的民法學家對此闡述了截然不同的意見。本文限于選題，對此不作討論。