行政程序和行政程序法研究論文

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自80年代末90年代初以來，在中國這一傳統的“重實體、輕程序”（指法學意義上的程序，即法律程序）的東方大國逐漸形成了一股“程序熱”的研究浪潮。

在這場程序熱浪潮中，行政法學界也不甘寂寞，不甘人后。為了行政程序法的早日出臺，眾多專家學者撰文為行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的學者發出“依法行政即依行政程序法行”的吶喊，有的學者奏起了“行政程序法是中國行政法制現代化的基礎”的號角，行政法學界上上下下對行政程序和行政程序法進行了多方面、多層次的研究和思考。

一、關于行政程序含義的討論

有行政行為就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一個為各國行政法學界共同接受的概念。實際上也很難形成一個各國普遍適用的行政程序概念，這主要是因為各國法律傳統、行政法基本觀念的差異以及各國行政程序法調整范圍的不同。

國內在一個相當長時間內，行政程序法被行政訴訟法的光芒所遮蔽，學術界對于行政程序的研究一直沒有引起足夠的重視。1986年《治安管理處罰條例》的頒布，開始引起人們對行政程序的關注。1989年《行政訴訟法》的制定吸引了更多學者投入到行政程序理論研究的行列中，學者們在介紹和研究歐美行政程序理論的同時也紛紛開始構建中國的行政程序理論體系，其中對行政程序的含義之爭成為行政程序研究中的第一個爭論點。

迄今為止對行政程序的含義之爭在我國主要形成了兩種代表性的觀點。一種觀點認為，“行政程序是指行政主體的活動程序，即行政主體采取行政行為的步驟、方式、次序”。行政程序行為的主體必須是行政機關以及法律法規授權的組織和個人，行政相對人不能成為行政程序行為的主體，行政相對人的行政程序至多只是引起行政程序開始、終止或終止的一個前提條件。類似觀點再如“行政程序是行政主體作成，變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由互相銜接的先后階段所組成的法律程序。”

另一種觀點認為，行政程序法是規范行政管理活動中的各種程序的總稱，行政程序是行政法律關系主體在行政活動中應遵循的程序。因此行政程序的主體不僅包括行政主體，而且包括行政相對人，凡是行政法律規范確定的行政法律關系主體活動的程序都是行政程序。

上述兩種觀點對行政程序是由行為的步驟方法、過程等要素構成無重大分歧，分歧主要在于行政程序適用范圍上存在著大小之分。第一種觀點認為行政程序的主體只能是行政主體。第二種觀點認為行政程序所要規范的主要是行政主體的行政行為，無論從行政程序理論的萌生原因，還是行政程序法所規定的內容，都可以充分證明這一點，但是如果行政程序僅僅安排行政主體的行為，而沒有對行政相對人的行為作出安排，則行政法律關系無法構成和變更，也不可能實現行政法的目的。因此行政程序不僅僅是為行政機關設定的活動程序，而且也包括為行政相對人設定的程序。行政程序是為實現行政法目的而設定的行政法律關系主體活動的程序。

我們認為產生上述爭論的一個重要原因是不少學者將行政程序與行政程序法中規范的程序混為一談。上述第一種觀點我們認為可稱為狹義的行政程序，第二種觀點可認為是廣義的行政程序，既包括行政主體的行為程序，也包括行政相對人以及利益相關人的行為程序。從行政程序法規范來看，行政程序法既要規定行政主體的行為程序，也要規定行政相對人及利益相關人的行為程序，二者不可分離。從學術研究的角度來看可以將行政主體的行為程序獨立加以研究。我們傾向于對行政程序采取狹義的觀點，這也與我國目前多數學者認為行政行為是行政主體行為的觀念相吻合，當然作出這種界定并不影響對行政相對人及利益相關人參與程序的研究與重視。我們認為，最好的辦法是：把行政程序概念和行政程序法所調整的程序概念區別開來，也就是說：行政程序概念最好定位于行政主體的活動程序，但行政程序法則不僅調整行政主體的活動程序，而且調整行政相對人和利益相關人的活動程序，這樣矛盾可獲解決。

二、關于行政程序的價值討論

行政程序的價值分析是近年來行政程序理論研究中呈現出的一種新的研究態勢。出于對價值不同層面的思考以及不同視角的觀察，學者們主要形成了以下一些觀點。

第一種觀點，有的學者同意美國學者蓋爾洪的說法，認為行政程序總體上具有效率性、公正性、正確性、可接受性四大價值。效率性指行政程序作為行政過程客觀規律的法律化，能保障行政效率，可省行政主體和相對人的時間、金錢、人力和物力。公正性指行政程序是一種程序上或形式上的公正，形式公正規則的目的，還是為了內容公正的實現和存在。準確性指行政程序作為一種科學而嚴格的意思表示規則，至少能使行政主體作出錯誤意思表示的危險減少到最小限度，為行政主體作準確的意思表示提供一種最大的可能性。可接受性指增強行政行為的可接受性，除了行政行為在內容上應真正體現公共利益外，還需要在過程中增加透明度，讓相對人理解行政主體所作的意思表示真正體現了公共利益。

第二種觀點，有學者認為，從各國行政程序立法的社會歷史背景和規定的內容分析行政程序基本法律價值在于：（1）擴大公民參與行政的途徑。（2）保護行政相對人的程序權益。（3）提高行政效率。（4）監督行政主體公正，實施行政職權。該學者進一步認為行政立法程序、行政執法程序、行政司法程序的價值取向分別應為民主、秩序和公平。

上述兩種觀點我們認為并無原則上分歧，總體上都認為行政程序的價值在于公正和效率，有利于行政行為內容的實現。第一種觀點較簡明扼要，第二種觀點特別提到了保障相對人的程序權益，一定程序上揭示了程序的自身獨特價值。我們認為上述兩種觀點基本上還是偏重于從“結果有效性”這個標準來看待行政程序的價值，這種認識仍然停留在程序的工具性價值層面上。當然這對于消除我國多年來認為行政程序只是行政實體的形式和手段這一狹隘觀念具有重要進步意義。但這還不夠，我們認為在我國除了要強調行政程序的工具性價值外，還要特別強調行政程序的內在價值即程序自身的品格和理性，二者應該并重，不能過分強調一方面否定另一方面，這對于在我國建立現代程序理念無疑將具有重大意義。筆者認為行政程序自身價值的研究將是我國行政程序理論研究的一個重要趨勢。值得慶賀的是，我國已有一些學者開始了這方面探索，現將一些研究觀點概述如下：

1.有學者認為行政程序既有外在價值即工具性價值，又有其內在價值，即獨立于實體的內在價值。其工具性價值表現在至少在現象上程序的啟動一般都以實現實體法內容為目的；程序的核心任務是查明據以適用實體法，實施行政行為的事實，無論一個行政決定是否直接適用實體法，都將決定行政相對人的實體權利，行政程序的內在價值表現在行政程序彌補了片面的實體正義，獨立構成了法的正義的另一面；實體法所規定的實體正義是模糊的，程序才研究具體的實體正義；人類認識能力的局限性決定了程序對正義的決定意義；公正程序對恢復和培育社會秩序有獨特的作用。

2.有學者認為必須關心程序的獨特的品格和理性，它是使法律程序成為可能與人性相一致從而為人所尊重的所接受的那些品質。這一界定包括程序必須最大限

度地理性化從而體現形式公正，程序必須體現人道兩方面。從形式公正意義上說，程序必須具備程序法治，透明、中立、聽取相對方意見、合理性等因素，從人的主體性與目的性這個根本命題可推演出法律程序應尊奉參與、平等、人道、保護個人隱私等價值。

3.有學者提出行政程序的“正當性”命題，認為程序的正當性標準至少可以從四個角度考慮：程序性權利，權力的控制，效率的合理，實體權利目標。

程序的價值問題在學術界尤其是國外歷經無數次爭論，主要形成了程序工具主義、程序本位主義、經濟效益主義程序論等理論。我們認為對程序的價值分析既不能完全以結果為標準也不能完全從程序本身出發，而應從結果和過程兩方面，辯證地看待程序的價值。上述三種觀點中第一種觀點既看到了程序的外在價值，又看到了程序的內在價值，比較全面，但對于內在價值分析還不夠深入，第二、第三觀點側重分析了行政程序的內在價值，這種嘗試非常可貴，但這一領域的研究在我國只能說是揭開了序幕，還需要眾多的學者不畏艱難，進一步開拓。

三、關于行政程序法概念的討論

前已論及，行政程序法與行政程序是兩個既有聯系，又有區別的概念，不能混同。有行政程序未必有行政程序法，但行政程序法概念往往受到一定行政程序觀念的影響。一般認為，各國行政程序立法模式受到以下三種行政程序觀念影響：

1.認為行政程序就是行政訴訟。基于這種意義，他們便認為行政程序法等同于行政訴訟法。

2.認為行政程序是指行政主體的行政活動程序，而不是法院的司法程序，德、奧、意等國的行政程序立法就反映了這種觀念。

3.認為行政程序既包括行政訴訟程序，也包括行政活動程序，美國和法國的行政程序立法受到這種觀念的支配。

正如有的研究者所分析的，第一種觀念在當今各國的行政程序立法與行政程序法學中已無市場，第二、三種觀念各有自身理由，所以被不少國家和地區所采納。目前國內學者討論行政程序法概念時存在分歧也主要限于上述第二、三種觀念層面上，主要有以下三種觀點：

第一種觀點認為行政程序是有關行政主體行使行政管理職權的步驟、方式和過程，因此行政程序法是有關行政主體行使行政管理權的步驟、方式、過程之法律規范的總稱，或者說行政程序法是關于行政行為成立過程、手續與方式的法律規范的總和。

第二種觀點認為行政程序實質上是規范行政權運行的方法和步驟，而行政程序法是規定行政主體的行政行為和行政相對人參與行政過程應遵守的方法、步驟和時限，并由此構成為一個連續過程的法律規范的總稱。

第三種觀點認為行政程序法是凡規定國家行政組織及其活動程序的法律規范的總稱。行政程序法包括行政組織，行政決策與執行，行政監督，行政訴訟等方面的程序規定。其中的行政訴訟程序為主要部分。

我們認為行政程序法是為實現公共行政職能為目的而設立的規范行政法律關系主體在行政活動中的程序法律規范的總和，即行政程序法不僅調整行政主體的行為程序，而且調整行政相對人及利益相關人的行政程序。

另外需要注意的是，人們在使用“行政程序法”這一概念時有時分為兩種情況：一種指廣義的行政程序法，也稱實質意義上的行政程序法，即既包括有一部單獨的統一的行政程序法典，也包括存在于各種形式中的行政程序法律規范；另一種是狹義的行政程序法，僅指一個國家或地區統一的行政程序法典，也稱形式意義上的行政程序法。目前我國學者談論的行政程序法主要是指后者，即中國特別歡迎和需要一部統一的適合本國國情的行政程序法典。

四、關于行政程序法地位的討論

行政程序法的地位廣義包括三方面內容，即行政程序法與行政法的關系，行政程序法與行政實體法的關系，行政程序法的作用（即重要性）。對于第一方面，學者們認識無多大變化，近年來爭論主要表現在第二、三兩方面。

（一）由于程序工具主義觀念的影響，我國法學界對實體法與程序法的關系一般認為：實體法是法的基本或主要組成部分，程序法是為實施實體法而存在的法律規范。

在程序熱的研究浪潮中，不少學者對此傳統觀念開始了反思。特別值得一提的是我國行政法學界有學者大膽地提出了“法即程序”這一必然引起爭議的命題。該學者提出該命題的理由主要有以下幾方面：徒實體法不能自行，徒程序法可以自行；程序法可以取代實體法，實體法不能取代程序法；先有程序，后有實體，實體是程序的產物；一切實體法上的問題均可以從產生它的程序中找到原因；一切實體法上的問題只有從產生它的程序入手，才能得到根本的解決；程序法是權利性的，實體法是義務性的；實體法是靜止地，孤立地，形而上學地規范人們行為的，而程序法是動態地，聯系地，辯證地規范人們行為的。

有學者從邏輯錯誤和程序法的功能及其限度的方面評析了“法即程序”命題的謬誤。對上述理由提出了反駁，如徒程序法不足以自行，程序法不能取代實體法，程序并非都是權利性的，實體法也并非全是義務性的等等。對于實體法與程序法關系認為是辯證統一的，嚴格地說，絕對地、條分縷析地區分程序法與實體法，并非易事。二者常常是“你中有我，我中有你”。一般情況下，程序法的功能是輔助性的，即輔助實體法功能的實現；例外情況下，程序法的功能是填補性的，即在沒有相應實體法適用于個案時，允許在不違反法律基本原則的前提下，遵循程序法的規定“造法”。前者是由程序法的“外在價值”決定的，后者則由程序法的“內在價值”決定的。

上述兩種觀點分歧主要在于對實體法與程序法產生先后以及它們各自功能認識不同。我們認為從發生學意義上說先有程序，后有實體法，在這種意義上說“法即程序”具有一定合理性；從功能角度來看，“法即程序”過于夸大程序法的作用，容易從一個極端走向另一個極端。從功能角度來看，第二種觀點更合理，既強調程序法的重要作用，又重視實體法的價值，堅持兩條腿走路方針。我們傾向于第二種觀點，我們認為在我國目前既要看到程序法的重要性，程序法具有相對獨立性，又不能過分迷信程序，視程序為解決一切問題的靈丹妙藥。實體法與程序法應二者并重，不可偏廢。

（二）對于行政程序法的作用，我國先后有不少學者也參與了討論。但在術語使用上，比較混亂，如有的人使用“功能”或“目標”“價值”“重要性”“意義”等不一而足。

對于行政程序法作用的認識思路大致可分為兩類。絕大多數學者從行政法自身角度來闡述其作用的，一般包括三方面：第一，保障行政相對人合法權利；第二，提高行政效率；第三，有利于減少腐敗的產生。

近年來，遵循這一思路的觀點多在此基礎上有所深化。如有學者認為行政程序法具有以下功能：規范、制約、監督、促進行政權的合理行使；保障行政相對人的合法權益，規范行政相對人的參與程序，促進行政民主化；通過權力與權利之間的溝通，協調平衡，促進行政效率的提高。

另有學者從更廣闊的角度對行政程序法的地位進行了思考。其中最具代表性的是王錫鋅從構建我國市場經濟法律體系的角度對行政程序法進行了探討。他認為行政程序法是市場經濟體制中不可缺少的一項基礎性法律制度，同時又恰恰是目前最欠完善的一項法律制度，行政程序法在我國新舊體制轉軌過程中契合了市場經濟體制對“政府-市場”關系的內在要求，從而有助于舊體制的消解和新體制的建立。

上述兩種思路從不同角度揭示了行政程序法的重要意義。我們認為后者是研究的進一步深化。對行政程序法的作用，應把兩方面結合起來看待，除了可以從市場經濟角度思考行政程序法的意義外，我們認為行政程序法在促進我國政治體制改革，保障人權方面也具有重大理論意義。

五、關于行政程序法目標模式的討論

對于什么是行政程序法目標模式，學術界表述不一，但一般認為，行政程序法目標模式是指各個國家行政程序法根據所要達到的目標而形成的總體特征。行政程序法可以發揮多方面的作用，立法機關可以按照自己的目的進行選擇，強化某一方面作用，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式。

行政程序法目標模式在行政程序法理論研究中可以說占據樞紐地位。它統率行政程序法的基本原則，進而涵蓋行政程序法的基本制度，對行政程序法立法模式選擇的影響也不可忽視。

（一）行政程序法的目標模式的分類：1.有人認為可以分為控制模式、效率模式、權利模式三類。2.有學者認為可分為效率模式和權利模式二類。權利模式也有稱公正模式，或權利保障模式。3.有學者認為行政程序法目標模式分為維護模式和保護模式，與此相應，行政程序法的價值模式可以分為民主模式和效率模式。該觀點認為應將目標模式與價值模式結合起來探討，在澄清價值模式的基礎上進一步分析與其相應的目標模式。

對于上述三種分類，我們認為第二種分類比較恰當，其基本含義在法學界基本達到共識對其使用幾乎已約定俗成。第一種分類中控制模式正如該學者所言主要是中國封建時代的行政程序法屬于這一類型，不具有普遍意義，可以忽略。第三種分類優點將目標模式與價值模式相結合，但其目標模式分為保護模式，維護模式容易引起歧義，其保護維護的是行政權，還是相對方權利不夠清楚。

（二）我國行政程序法目標模式主要形成以下三種觀點：姜明安、王錫鋅等主張應兼顧效率與權利保障。他們認為效率和公正是行政程序法的兩個基本價值目標，目標模式的選擇取決于立法時對價值目標的權衡。應該看到在行政程序法中，效率與公正的沖突確實是存在的，但這種沖突并不意味著各自絕對的排它性，恰恰相反，二者存在內在的聯系，公正并非必然排斥效率，反之亦然，公正作為一個價值判斷，其含義在特寫條件下不斷變化。現代行政法的平衡精神應反映到行政程序法中。效率與公正價值目標是對立統一的，二者應平衡兼顧。黃學賢認為應在效率與公正兩個基本價值目標之間尋求平衡，作為行政程序立法的出發點和目標模式的整體選擇。在具體的行政管理活動中，當效率與公正發生矛盾時，應作出公正優于效率的明確安排的選擇。章劍生認為行政程序立法目的應是效率為主，公平為補充。

上述三種觀點均是以公正-效率為中軸來設計我國行政程序法的目標模式。第一種觀點是“平衡論”在行政程序法中直接演示，從理論上說公平與效率二者兼顧比較完美，但在實際操作時難于把握，有可能會流于形式，二者的平衡點恐難把握。第二、三兩種觀點分歧較大，主要原因在于對我國行政法治存在問題以及解決方法認識不同。

我們認為我國行政程序法目標模式應以公正為主，兼顧效率，在公正與效率發生沖突情況下一般應注意公正優先，效率為輔，在特定情況和特定環節也可以考慮效率優先。這主要是因為我們認為我國行政法治中公正問題重于效率問題，這一模式符合社會發展進步趨勢，我國的行政訴訟至少目前還無法勝任對行政不公的補救。

六、關于行政程序法基本原則的討論

正如行政法的基本原則在我國行政法學界討論初期人言人殊，眾說紛紜一樣，我國目前學術界對行政程序法基本原則的論述仍然處于莫衰一是，觀點紛呈階段。

1994年前論述較多（具體內容從簡），主要有：1.應松年認為，行政程序法基本原則應包括公平、公開、聽取意見、順序、效率原則。2.認為各國行政法學都確立起或多或少的程序規則用以約束政府的行政行為，我國社會主義行政法學所確立的行政程序規則，充分體現了社會主義的民主性、真實性和效率性，行政程序原則的主要內容體現為程序法定、相對人參與、公正、順序和時限等。3.認為各國行政程序制度不同，據以確定這些制度的基本原則自然也不盡相同，考察各國與現代民主相聯系的行政程序制度，它們也反映和體現一些共同的基本原則：公開、公正行為有據和效率原則。4.認為不同時代的行政程序法具有不同的基本原則與制度，選擇不同目標模式的行政程序法，其原則與制度也不相同。從現代各國看行政程序法的基本原則有：依法行政原則、民主原則、基本人權原則、公正原則和效率原則。5.認為行政程序法基本原則分為一般原則和特殊原則。一般原則指社會主義法都必須堅持的原則，它包括共產黨的領導和群眾路線原則、法治原則。所謂特殊原則指主要適用于行政程序法的基本原則，包括行政干預原則、保障行政主體依法行使職權和相對人合法權益的原則、順序原則、效率原則。

1994年以來特別是1997年—1998年間，一些學者對我國行政程序法的基本原則又進行了歸納，主要有以下觀點：1.胡建淼認為中國行政程序法基本原則的表達方式只能是法典式和條文表達式。基本內容應確定為程序法定原則、程序公平原則、程序公平原則。法定原則指用以規范行政權的行政程序必須通過立法程序使其法律化，行政主體行使行政權所遵循的程序，必須由法律加以規定。公開原則指用以規范行政權的行政程序除涉及國家機密，商業秘密或個人隱私外，應當一律向相對人和社會公開。公平原則指行政主體必須在程序公平的約束下，正當地行使行政權，尤其是在行使自由裁量權時必須體現合理性和科學性。2.吳德星認為，一般情況下行政程序法基本原則應包括行政民主、行政法治、行政公平、行政效率和行政公開等原則。民主原則指行政程序法必須貫穿民主精神，體現民主意志，符合民主要求。法治原則指行政程序法必須貫穿法治精神，實行依法行政。效率原則指為了保證行政活動的效率，行政程序的各個環節，應當有時間上的限制。公開原則指對重要的行政行為與公民權利義務直接相關的行政行為要通過一定程序讓公民了解，強調行政公開原則是行政程序法的生命。3.章劍生在《行政程序法比較研究》一書中繼續堅持以前觀點，認為中國行政程序法的基本原則是合法原則、合理原則、公開原則、參與原則、順序原則、效率原則。4.楊海坤、黃學賢在《中國行政程序法典化-從比較法角度研究》一書中提出：行政程序法基本原則作為行政程序法目標模式和價值取向與具體原則，是規則和制度的中介，應當將價值取向和目標模式作為自己的思想內核，將其中的精華表達出來。另一方面，基本原則還必須對具體原則，專門制度和規則具有統率作用，成為具體原則、制度和規則的設計標準，評價標準。據此，能夠稱得上基本原則的只有民主原則、公正原則和效率原則。具體而言，行政程序民主原則指行政程序的設計和進行應當確保公民的有效參與，應當處處體現公民的意見和呼聲。這一基本原則體現在行政公開、行政參與兩項具體原則中。程序公正原則指公民在行政程序中應當受到平等的對待。程序上的公正表現在不偏不倚原則、比例原則、信賴保護原則等三項具體原則方面。效率原則指行政機關應當確保行政程序的進行，以盡可能少的投入，獲得盡可能多的收益。

縱觀上述行政程序法基本原則的種種概括，我們認為這些概括總體上體現了由繁至簡的趨勢，有些基本原則如公正、效率等漸成人們的共識。上述歸納的差異，主要是由于對基本原則，我國行政程序目標模式，尤其是基本原則與具體原則、基本制度的界限學者們認識不同所造成的。對比上述諸多歸納我們認為最后一種概括比較簡潔，較好地處理了行政程序法價值取向、目標模式、基本原則、具體原則、具體制度這五者之間的內在邏輯聯系。這種概括反映了我國行政程序基本原則的最新研究成果，值得提倡。當然，這方面的探討是無止境的，因為行政程序法的內外環境在不斷發展，人們的認識也要不斷深化。

七、關于行政程序法立法模式和立法步驟的討論

立法模式這一概念在我國行政程序法研究上非常流行，類似的提法還有法體模式，制定模式等，但對立法模式作出精確定義的尚不多見。對行政程序立法模式的爭議主要集中在行政程序立法模式有幾種分類以及我國行政程序立法模式應采取哪一種。

（一）關于行政程序立法模式的分類主要有以下觀點：1.認為可分為單一式和復合式。單一式指制定一部統一完整的法典，并將法典的制定權交由最高國家權力機關行使。復合式是通過各個單行法律，從不同方面規定行政程序法內容，從而形成一個內容有機聯系的法律整體。2.有學者認為行政程序法有三種法體模式。一是統一法典模式，二是單行法律法規模式，三是無獨立行政程序法而完全與實體法合體的模式。

上述兩種觀點分歧主要在于對融實體法和程序法于一體模式如何看待。第一種觀點認為采取這種模式的國家太少，不具備典型意義，不作為一種分類。相比較而言我們覺得第二種分類更加全面些，即應制定統一的行政程序法，但不能要求它純而又純，僅僅是對程序方面的規定，涉及的實體問題也應在行政程序法中作相應規定。

（二）關于我國行政程序立法模式應采取哪一種的爭論。這一問題可以說是我國行政程序和行政程序法研究中爭論最為激烈的一個問題。目前主要形成以下三種代表性觀點：

第一種觀點認為，行政程序立法是一項巨大的工程，在立法上應當采取逐個解決的辦法，即不制定統一的行政程序法，而是制定單行的涉及行政程序的法律。

第二種觀點認為行政程序法的內容，較為一致的意見是，它是通則而不是法典，只規定共同原則，共同程序等，而且應司法色彩濃一些。行政強制、行政處罰、行政監察、行政復議等程序以單行法律、法規規定，是否包括行政指導程序意見不一，是否包括其他程序也各持己見。

第三種觀點認為應當盡早制定統一的行政程序法典。其理由是統一的行政程序法典能更好地規范行政主體行政職權的行使，控制行政權的濫用，從而更好地保護行政相對人的權益。分散的獨立的行政程序法律法規不能在整個行政領域確定統一的，體現現代民主、法治精神和效率原則的程序規范和制度。此外從我國目前法制的進展情況分析，也完全具備條件制定統一的行政程序法典，更不用說有許多外國行政程序統一法典立法的現成經驗可供參考借鑒。

上述第二種主張制定行政程序法通則的觀點，從目前來看難度要小一點，但其效果明顯不如制定行政程序法典，且操作性不強，若干年后可能會重蹈《民法通則》的舊路。第一、第三兩種觀點截然相反，造成兩種觀點分歧的主要原因我們認為主要是對制定行政程序法法典的必要性以及制定難度的認識不同。我們認為制定統一的行政程序法典，并不排除制定一些單行的法律法規，其優越性明顯勝于制定單行的程序法律法規。制定行政程序法典在我國確實會面臨程序法觀念淡漠，我國行政程序理論研究水平還較低，行政行為范圍廣泛，“性質復雜且變化頻繁等諸多困難。但通過努力這些困難都是可以解決的，制定行政程序法典對走向現代化的中國來說絕非空中樓閣。因此我們贊同上述第三種觀點。

關于我國行政程序法立法模式，目前學者多認為應制定統一的行政程序法典。但對行政程序法的立法步驟則有不同看法。

一種觀點可稱為激進式，認為如果盡早制定統一的行政程序法，對中國法治進程的推動將更為有利。

另一種觀點可稱為漸進式，認為應分兩步走，第一步是先對那些與百姓切身利益相關，立法條件相對比較成熟的方面，逐個制定單行的行政程序法律。第二步是在2010年前制定一部統一的行政程序法。至于統一的行政程序法如何制定又有三種主張，有人主張與單行法律的制定齊頭并進；也有人主張待各個單行的行政程序法律出臺后，再研究制定統一的行政程序法；還有人主張待各個單行的行政程序法律出臺后，把它們編纂成一個統一的行政程序法，不再另行制定統一的行政程序法。

對于上述兩種觀點我們認為第二種比較適合我國目前國情。盡快制定統一行政程序法對我國來說目前難度較大，各方面條件還不夠成熟，考察各國制定統一程序法往往都經歷一段較長時間的起草準備階段。因此采取漸進式的立法步驟比較穩妥。其中的三種主張，第二種消極等待，不利于及時總結立法經驗得失；第三種比較緩慢，一個一個立法許多條文規定必然重復，籠統編纂在一起也必將內容龐雜法典質量難以保障。因此我們贊同第一種主張即制定統一程序法典和制定單行行政程序法律法規可以而且應該齊頭并進，制定單行行政程序法律并不妨礙統一行政程序法的起草。

我國目前行政程序立法已經開始對一些重要行政行為的程序加以規范。如全國人大已經制定的《行政處罰法》對行政處罰的一般簡易程序特別是聽證程序作了比較具體的規定。國家目前正在制定《行政復議法》、《行政許可法》、《行政收費法》等單行行政程序法律。

在制定單行行政程序法律、法規的同時，我國還應大力加強統一行政程序法的起草研究工作。我國一些學者已開始了這方面的探索，如1996年7月在福建省廈門市召開的主題為“行政程序立法的理論與實踐”的研討會上，應松年和馬懷德提出了我國“行政程序法”的一個體例結構，章劍生在評析上述體例結構不足的基礎上也設計了一份行政程序法體例結構。楊海坤和黃學賢在他們的《中國行政程序法典化-從比較法的角度研究》一書中也提出了自己的初步方案。這方面的研究還需要學者們在探究我國國情，借鑒國外行政程序立法經驗的基礎上作出更多、更大的努力。只有這樣，行政法學界關于行政程序和行政程序法的研究才能對中國行政程序法典的出臺起到應有的推波助瀾作用。現在看來，中國的世紀之交面臨著艱巨復雜的立法任務，其中人們憧憬已久的行政程序法典已到了攻堅階段和具體立法起草階段，中國行政程序法典已呼之欲出，讓我們伸出雙臂，迎接這部法典在中國的誕生！