行政審判規章沖突解決論文

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規章，包括部門規章和地方政府規章，前者由國務院部、委及直屬機構根據法律和行政法規及國務院的決定、命令制定，后者則由省、自治區、直轄市及較大的市（包括省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市）的人民政府根據法律、行政法規和地方性法規制定。

雖然規章的效力低于法律和行政法規，但是，規章是我國法律體系的一個重要組成部分，其涉及社會生活的各個方面及行政管理的絕大多數領域，已經成為我國行政機關實施行政管理的重要依據。但是，由于行政立法主體不同，加上行政立法水平、部門利益、地方利益等原因，我國現行規章之間存在著不少的沖突，這些沖突主要包括三個方面：一是部門規章和地方政府規章之間的沖突；二是部門規章之間的沖突；三是地方政府規章之間的沖突。

我國沒有建立司法審查制度，人民法院無權對所適用的規章進行違憲審查和違法審查，它既無權宣布規章無效，也無權撤銷規章。行政訴訟法第五十三條第一款規定：“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。”所謂參照，是指人民法院在審理行政案件時，經過審查，如果認定相應規章合法，就應該適用；如果認定相應規章不合法，則不能適用。因此，法律實際上賦予人民法院對規章的審查判斷權，也就是說，人民法院有權對規章進行審查，作出合法與不合法的判斷，并有權拒絕適用不合法的規章。

那么在審判活動中，人民法院應當如何參照規章呢？行政訴訟法只在第五十三條第二款明確規定了一種情況，即：“人民法院認為地方人民政府制定、的規章與國務院部、委制定、的規章不一致的，以及國務院部、委制定、的規章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。”但是，從立法角度來看，并不是意味著只要遇到地方政府規章與部門規章的沖突，以及部門規章之間的沖突，人民法院就必須中止訴訟，把沖突規章層層上報最高人民法院，并由最高人民法院送請國務院裁決，而是在人民法院已經對沖突著的規章進行審查，無法作出孰是孰非的判斷時，才請求最高行政機關幫助解決。所以，行政訴訟法的這條規定只是解決規章沖突最后的手段，而不是惟一的手段。在此之前，人民法院應當積極地采用其他的方法，努力解決法律沖突的問題。這些方法主要有：

1.按照合法性審查標準解決規章沖突。人民法院對于任何規章，當然也包括沖突著的規章，首先進行合法性審查，對于不合法的規章不予適用，如果沖突著的規章有一個甚至幾個是不合法的，那么問題就有可能得到解決，至少得以簡化。合法性審查主要從以下幾個方面著手：（1）制定規章的行政機關是否超越職權，如某省人民政府制定的規章對該省各級人民法院刑罰罰金的追繳及管理加以規定，就超越了其行政職權。（2）規章的內容是否與憲法、法律、法規抵觸。常見的情況是，規章對憲法、法律、法規中已經明確規定條件、界限、標準、幅度的事項加以改變。（3）規章的內容明顯不合理，如，有的規章內容與發展生產力，保障、維護社會安全與秩序等法的宗旨、原則相違背，有的規章規定了不可能實現的要求。（4）規章制定的程序不合法。規章制定應當遵循行政立法的一般程序。2002年1月1日起施行的《規章制定程序條例》對規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋作出了詳細規定，并明確指出：“違反本條例制定的規章無效。”該條例為法院審查規章提供了依據。

2.按照立法法的規定解決規章沖突。立法法對于規章沖突的處理方法，遵循了法律適用的一般原則，即：上位法優于下位法，特別法優于普通法，新法優于舊法。如該法第八十條第二款規定：“省、自治區的人民政府制定的規章的效力高于本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。”第八十三條規定：“同一機關制定……規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”人民法院可以據此優先適用居于上位法、特別法和新法地位的規章，解決某些規章沖突的問題。

3.按照授權標準解決規章沖突。如果法律、法規明確授權某機關就某一事項制定規章，那么這個規章的效力就高于其他機關就同一事項制定的規章，人民法院應當優先適用有法律、法規明確授權的規章。如道路交通管理條例第九十條規定：“高速公路的交通管理辦法，由公安部另行規定。”這樣，有關高速公路的交通管理辦法，公安部制定的規章的效力是最高的。再如，勞動法第四十八條規定：“國家實行最低工資保障制度。最低工資的具體標準由省、自治區、直轄市人民政府規定，報國務院備案。”如此，省、自治區、直轄市人民政府制定的有關最低工資的具體標準的規章就具有優先適用的效力。

4.按照職權標準解決規章沖突。如果憲法、組織法明確將某一職權專門或主要授予某一行政機關，那么該機關在此職權范圍內制定的規章應當被優先適用。此外，在部門規章和地方政府規章的沖突中，如果沖突的事項是有關中央權力的，應當優先適用部門規章。反之，如果沖突的事項是有關地方權力的，則應當優先適用地方政府規章。

5.按照整體標準解決規章沖突。幾個地方政府聯合的規章的效力高于其中一個地方政府單獨制定的規章。此外，幾個部門聯合的規章的效力高于其中一個部門單獨制定的規章。幾個部門聯合規章的依據是立法法第七十二條規定：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章。”《規章制定程序條例》第八條進一步作出規定：“涉及國務院兩個以上部門職權范圍的事項，制定行政法規條件尚不成熟，需要制定規章的，國務院有關部門應當聯合制定規章。……國務院有關部門單獨制定的規章無效。”

6.按照地域標準解決規章沖突。地方政府規章的效力具有地域性，人民法院應當優先適用作出具體行政行為的行政主體所在地的地方政府規章，而不是受訴人民法院所在地的地方政府規章。