行政與法律體系論文

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[內容提要]腐敗是各個國家政府和人民都可能面臨的挑戰，古往今來，反腐敗的問題一直是民主社會不變的國策。中國有著悠久的反腐敗的傳統與經驗，本文從思想理念，行政方針，法律構建三方面分別著手，分析腐敗的原因和應對措施，然后回歸到一點中心-依法行政防止腐敗。原由是歷史的，過程是艱辛的，對策是明顯的，相信中國反腐敗之路的前景是光明的。

[關鍵字]反腐敗依法行政廉政建設

中國的腐敗問題一直以來受到國內外的關注，也許是因為他的歷史悠久：乾隆朝代的“大貪”-何珅可謂家財千萬，遠近聞名，中外知曉。也許是因為中外的社會體制差異，使得西方將世界普遍存在的權力的腐化墮落歸結到意識形態，以此作為手段，當作炮彈。抑或是中國的法律與行政的特色運作體系帶來了不可避免的漏洞。反正中國的，再擴大點說，世界的歷史就是一段腐敗與反腐敗的歷史。

雖然腐敗是根源于權利的社會現象，但是也我們應當清楚的認識到腐敗的問題不可以單單抽象的定義到某些具體的觀念，制度的設計和操作上。首先，腐敗的存在是客觀的，有權力就有腐敗，權力的濫用就必然的滋生腐敗。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗”。1其次，腐敗伴隨國家的產生而發展，國家同時也運用自身行政手法進行權力的限制。最后，人民依靠法律約束自己，控制權利的實現，以法制腐，是法治社會應有的題中之意。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權利約束權力。”2

思考討論中國的反腐敗問題，溯本清源，腐敗現象屢禁不止，其原因不外乎有那么幾點：

（一）、公務員自認為薪水偏低，物質欲難以滿足，取之于民，用之于我的觀點成為時尚。

比如：公務員買套普通的房子，非七萬八萬的是買不到的，而一般公務員的薪水才多少？得攢幾十年？這還未排除他們贍養父母、撫養兒女等項正常開支。當然，全國還有許多生活水平更低得多的，面朝黃土背朝天的父老鄉親和無數下崗職工，但老百姓對公務員的要求真的不高，他們認為公務員應該拿的多拿點，只要為他們好好為人民服務，多辦點好事、實事，也就行了。但真正“拿”到腐敗的水平了，公務員的那一桿稱還擺了平嗎？能擺了穩了嗎？有的地方大搞“一家言”、“一家行”，真正的目的就是通過消除所謂的“雜音”（即不同意見、不同想法等）將自己的權力絕對化，達到行使權力的隨心所欲化。一個人這樣做了，大家都向他看齊了，那腐敗怎么反下去。這是一個觀念更新的價值。公務員代表公家，服務人民，手上是有一點的權力，但有沒有思考過這些權力是哪里來的？莫名其妙的生出來的嗎？還是什么人賦予的呢？這一點值得我們去好好的思考。這是腐敗者聊以自慰的理由。

（二）、國家和地方對于腐敗的打擊力度有待進一步加強。

腐敗現象隨著改革開放，逐漸明朗化、公開化、固定化。這些現象以前在暗處，不了解情況的老百姓不可能知道，這些年媒體的力量上來了，公民的觀念也前進了。腐敗越來越多的受到社會的關注。國家一直都在防，在治，但是力度還是不夠，范圍還是不明確。國家在管，地方也在管，為什么反腐敗就是不見成效呢？你不管，我貪，你管了，我小心點貪。方式問題，態度問題，隊伍問題這些都應該好好的思考。國家宏觀調控能力和地方基層工作作用的配合就是要在這里體現出來的，需要挖下去，深進去，治起來，比如說像對打擊犯罪的機關和人員的贖職罪的定義范圍要擴大。紀委、監察、檢察、公安等機關或工作人員明知某些人有犯罪行為，但為了人情，還是民不舉，官不理。自身沒有建設好，拿什么來服人，用什么來管人，嚴于律己就是這么一個道理。

（三）、法律體系不健全，規定過于籠統，腐敗分子抱有僥幸心理，能拿就拿，能多拿就多拿。

中國的法律需要完善的地方還有很多，僅僅有關反腐敗的法律結構上，《刑法》規定了6種基本罪名，但比起社會上千奇百怪的腐敗現象，那估計只能是滄海一粟，管中窺豹-毫無作用。更何況是沒有達到刑法懲治的程度呢？法律上沒有措施來限制，眼看著權力的腐敗、墮落，出現一個無法填滿的黑洞。比如：有的腐敗分子貪污受賄幾百萬元，證據確鑿了，但坐幾年牢就完事了，更有甚者還不定罪。所以需要制定更加嚴格的反腐法律體系，與時俱進。好比制定貪污受賄共計10萬或者50萬元以上，證據確鑿者，從嚴懲治，從某年某月開始執行。執行此法以前貪污受賄所得的一律不追究法律責任，但以前的貪污受賄所得財產不得繼承、不得饋贈、不得轉移。這樣從嚴的法律才能執行得下去，腐敗才能控制得住。反腐敗方能成為有法可依的大計。

腐敗的原因明白了，怎么來“反”呢？問題提出來，就需要解決。從原因入手，針對性的采取措施是一種整體的思維方法。

（一）、廉政建設

“為政清廉”這個詞常被人們提起，它又常和“勤政為（愛）民”等并列一處，或者直接被稱為“廉潔勤政”。由此容易得知“廉”，在許多的與“政”的結合中，不僅屬于行為與品質的范疇，也是屬于政治的，可以說是與“為政”、為政者“緊密相連的。

“吏治上的、司法上的腐敗，是最大的腐敗”。為政，執法，反腐敗，就當從倡清導廉做起；同樣的，為政者、執法者要保持不腐不敗，也就要從身清體廉做起。須知，為政要清廉，清廉方可為政。

所以用利益的觀點探索廉政建設措施、創新廉政制度，是從源頭深化廉政建設、遏制腐敗行為的一條新路，也是通過行政改革逐步鏟除滋生腐敗的土壤的重要途徑。

首先，在行政官員選拔上“廉”。做到平等競爭，公平上崗。優勝劣汰，建立起一套能吸引人才、發現人才、任用人才的選拔機制3.加大透明度和公正性，摒棄靠命令，依關系任命官員的制度。

其次，我認為要保證從政人員權力行為的廉潔，應該調整現有利益格局，逐步建立合理的公務員收入增長機制，有效地解決社會財富分配不公的問題，為從政人員廉潔奉公創造良好的客觀條件。“高薪養廉”正是這一理念的技術設計，當時與之配套的需要一種行之有效的淘汰機制，這種機制以社會對官員的充分監督、制度對權力的充分制約為基本框架。在社會監督和權力制約充分有效，整個社會支付的行政成本不致過高的前提下，高薪養廉就具有了現實的可操作性。

有了高素質的人材掌控權力同時設計行之有效的淘汰機制，充分監督、限制，相信廉政制度的實行不會是無稽之談。

（二）、行政服務

權力的來源問題，一直是各國、各界人士爭論激烈的話題。根據盧梭的社會契約論，筆者認為人們為了保障自由、安全等基本人權，進一步促進公共利益，把自己的一部分權利讓渡出來，組成國家權力，因此國家權力的最終歸屬于人民大眾，而不屬于高高在上的政府官員。政府官員手中的權力只不過是人民授予的，其性質是一種服務權，4它服務于公共利益，受制于公共利益，這是公共權力行使是否合法的唯一標準。現代政府的價值取向是服務社會，角色定位是社會服務者，所以“有必要逐步給行政部門灌輸一些新的精神，因為行政部門已表現出某種傾向。它們對歷史抱殘守缺，始終認為自己是一個實行統治的權力機關，它們對待國家的公民總有點像皇帝對待臣民的味道”5.“權由民授、官由民選、政為民謀、權受民督”才是政府應有的行政理念。

在制度構建上，政府設立權力的硬約束機制。權力本身無所謂好壞，關鍵在于它被用來做什么樣的事。健全的政治體制應該具有一整套對權力的硬約束機制，以保證權力被用來做好事、防止權力被用來做壞事；即使出現濫用權力做壞事的情況，也能夠及時地發現與揭露，并且盡快予以糾正。實際上就是行政權力運行的界限設計，用權利限制權力的問題。

具體說來，國家與地方采用行政雙軌制運作，橫向限制與監督，縱向平等與共進。

一是改革行政審判制度，規范行政審批權力；

二是推進財政制度改革，強化資金管理；

行政具有其特殊的靈活性，政府可以根據具體情況制定適應時事的措施，加強反腐敗的力度，開拓反腐敗的手法，在穩定中前進。

（三）、法律保障

法律是社會最后一道防線，反腐敗的問題與法律有著必然的聯系。完善法律體系，我們要做到：

其一，嚴格執行立法程序，嚴把審查關。本著“成熟一個制定一個”的原則，把好法規、規章草案的立項關和審查關。

其二，廣泛征求意見，大力推進立法民主化。草案審查修改過程中，提高政府立法質量。

依法治理和預防腐敗犯罪，一方面是權力配置、運作法制化，使廉政勤政建設法制化，另一方面是加強治理腐敗犯罪的專門工作和立法，明確社會各預防腐敗犯罪責任主體在預防腐敗犯罪中的地位、職責和工作具體程序，以及失職的法律后果，尤其是具體明確有關懲治和預防腐敗犯罪的專門職能機構的法定地位、具體法定職權和工作程序。比如盡快制定公務員法、行政公開法、公務員財產申報法、監督法、公共產品采購法等，加強對公職人員行為、財產狀況、行政行為進行完備的法律監控。

對于有關規定貪污賄賂等職務犯罪行為的法律，立法上加以完善，細化其規定，增強完備性、科學性、嚴密性、明確性和可操作性。

但是法律本身具有滯后性，他調整的社會關系是以相對成熟為前提，很難有預見性，預先對尚未出現、成熟的社會關系進行調整。6現實社會又是一日一變的，就立足預防腐敗犯罪的目的，關于預防腐敗犯罪原則、主體、職責、措施、程序和法律責任的綜合性、全國性的專門法律法規加強論證、制定，使治理腐敗犯罪從目前主要依靠黨和政府的黨風廉政自律責任要求上升到國家的法律責任強制，增強治理的權威性和統一性。

有了法律的保障，有法可依和執法必嚴，必然給腐敗分子以威懾力，這也是法律設計所要達到的效果和價值。

行政和法律是不沖突的，但是現實中人們卻認為行政是政府，法律是人民，往往將權力與權利對立起來，演變成行政與法律之爭，其實這種觀點太過于片面化，行政與法律不但不是沖突可而且可以說行政與法律是相互協調，相互影響的解決問題的兩個不同的視角。

依法行政就是將兩者綜合，是指行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律的規定。7依法行政既需要觀念的轉變，也需要制度建設的保障，更需要法規范的有效運行。也就是說，是理念、制度及實施的“三位一體”。

理念的改善具有長期性的特點，筆者認為積極的反腐敗在思想上：

1、做到政府責任和公民權利的雙重回歸。

2、從治民、治市向治官、治權的思維轉變。

3、政府由“無限權力”走到“有限權力”。

4、觀念上“公民責任”發展到“政府責任”。

關于依法行政在這里還想強調一下“行政”和“法”的關系：筆者認為法優先優位于行政，法高于行政；行政必須有法，無法律即無行政；行政必須服從于法。執行國家意志的功能為行政，行政作為國家意志的執行工具，主要功能就是執行國家權力機關制定的法律。

依法行政對于反腐敗的意義體現在消極防范，也就是對政府行政機關的行政行為依法進行規范，防止權力的濫用，并使受到不法行政行為侵害的公民權利及時得到補償。現代社會的法律對行政職權的行使，并不是也不可能事無巨細全都進行規范，而是規定一些原則，規定一些有彈性的條文，規定可供選擇的措施和可上下活動調整的幅度，賦予行政機關一定的行政立法、行政自由裁量和行政緊急應變等特權和專權，以便行政機關有靈活機動的余地和空間，能卓有成效地處理復雜多邊或緊急突發的公共事務和事件。當然，法律在賦權的同時，也根據“主權在民，限權政府”的原則，從防止行政權力專斷濫用的角度，對行政法律法規不斷進行豐富和完善，加強立法力度，對不斷擴大的行政職權和行政領域加以約束和規范。

依法行政，重點是外部行政行為要納入法治化、規范化的軌道，以最大限度的保護人民群眾的合法權益。防止腐敗的發生，從事后防范提前到事前威懾，在法律與行政的調和中切實的實現“三位一體”的反腐敗。依法行政，使法律成為行政的實質指導，行政依法，使行政在法律的范圍內實施。

在中國，反腐敗的目標不是一時一刻就可以完成的。腐敗有其歷史的根源，現實的土壤，從理念上求改變是最基本的，向行政中尋實施是最必須的，于法律下問原則是最廣闊的。思想、行政與法律，三者相互配合，相互依存，相互促進，缺一不可。腐敗是社會現實，但又是可以治理的，應該相信反腐工作的前景是光明的。在法律和行政之間尋一個制衡點是反腐敗的題中之意。

參考文獻：

1胡建泵：《行政學》，法律出版社，1998年版，第71頁。

2[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上），商務印書出版社，1961年版，第154頁。

3傅思明：《中國依法行政的理論與實踐》，中國檢查出版社，2002年版，第48頁。

4傅思明：《中國依法行政的理論與實踐》，中國檢查出版社，2002年版，第9頁。

5［法］勒內·達維：《英國法與法國法》，舒揚等譯，西南政法學院法制史教研室1980年印，第109頁。

6金國坤：《依法行政的現實基礎》，中國政法大學出版社，2001年版，第53頁。

7應松年：“依法行政論綱”，載《中國法學》1997年第1期。