行政程序法必要性分析論文

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我們現行的立法方式，是將行政程序作了類型化處理：制定行政處罰法規定了行政處罰的程序，制定行政許可法規定了行政許可的程序，立法法規定了包括行政立法程序在內的程序，正在起草的行政強制法將對行政強制的程序作出具體的規定，行政收費也有望規定專門的程序。不少人會疑問，既然已經有了具體的類型化的行政程序規定了，還有沒有必要制定一個統一的行政程序法？

應不應該制定統一的行政程序法，與應不應該制定行政程序法的問題不同，它并非是一個理論問題，而是一個實踐性的問題，這種必要性是從實踐中產生的。我們可以就已經制定的單行法來討論這一問題：

第一，制定統一的行政程序法可以解決行政機關規避法律的問題。1996年行政處罰法頒布實施后，由于行政處罰的設定和程序已經有了較為詳盡的規范，不久就出現了行政機關通過設定行政強制措施避開行政處罰的問題。再如行政許可法去年生效后，出現了大量所謂將“許可類許可”轉為“非許可類核準”的做法。這樣做的目的無非是規避行政許可設定權、實施程序的規定。如果制定了統一的行政程序法，將在很大程度上解決行政機關規避法律、逃避程序法適用的問題。

第二，統一的行政程序法的制定能夠保障程序公正。程序公正應當表現為對相對人有同樣影響的行政行為，相對人可以享有大體相當的程序權利。但是由于分散式的程序立法，相對人面臨行政處罰時可以享有得知處罰理由的權利、陳述的權利、申辯（聽證）的權利等；而在面臨強度甚至超過行政處罰的行政強制措施時，卻不能享有上述起碼的程序權利。顯然，這種程序的不均衡影響了貫徹“程序公正”原則，而制定統一的行政程序法，可以使行政機關有法律效力的行為統統有程序法可依，讓公正的行政程序充分發揮作用。

第三，統一行政程序法的制定可以節約立法資源。我們以行政立法程序為例。立法法規定了行政法規起草過程中通過座談會、論證會、聽證會聽取群眾意見的程序；接著國務院的行政法規《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》又分別對行政法規規章的起草、制定的程序，規定了與立法法規定同樣的程序。那么，其他行政規范性文件的起草要不要聽取群眾意見呢？回答是肯定的。還有與抽象行政行為十分接近的定價、政府決策、行政規劃、征用土地等要不要聽取意見？也要。可見，要不要聽取意見是有標準可循的，那就是凡屬對群眾利益有實質影響的事情，都應當聽取群眾意見。但是如果沒有統一規定，在立法上就需要一項一項規定下去，一方面易產生遺漏，另一方面浪費已經十分緊缺的立法資源。

另外，關于在制定統一的行政程序法之前制定了若干單獨的行政程序法，是否浪費了“資源”的問題。應當看到這些單獨的程序立法，在我們這樣程序法制建設經驗還不多的國家是十分必要的經歷。另一方面，對統一行政程序法而言，它們是特別法，特別法沒有規定的，行政程序法就是起碼的程序要求。

第四，制定統一的行政程序法便于執法。我們觀察一下分別制定行政程序法的立法模式下行政機關的執法活動，會吃驚地發現，我們行政機關及其工作人員從事任何一項活動或者作出一個法律行為，就要像學者那樣，首先給這個活動或行為定個性，然后再決定適用什么程序，而且一旦適用得不正確，可能造成過程程序違法。這實際上將我們的行政執法活動大大復雜化了。為什么不可以簡單地判斷，只要這個活動對相對人有影響，就應當遵循某些最低限度的正當程序？因而，制定一個統一的行政程序法，對行政程序的最低要求或起碼要求作出規定，應該更便于行政執法。

第五，統一行政程序法的制定有普及“正當程序”理念的意義。分散的行政程序規定不便于人民的理解和把握，分散行政程序規定造成的程序上的不平衡，更是妨礙人民理解程序的意義和精神。而統一的行政程序法的制定便于人們理解和把握，因而不僅僅在法律文本上具有如上所述意義，而且在普遍樹立正當程序理念，強化對外法律文化交流和諒解方面具有良好的作用。統一的行政程序法會成為我國法治政府的重要標志，成為對外宣示我國法治狀態的最好說明。