行政許可審查時限制度論文

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[摘要]行政許可作為典型的依申請行政行為，影響到行政許可相對人的切身權(quán)益。然而，行政許可審查時限的實施現(xiàn)狀卻存在諸多問題，其原因既有觀念上的，也有制度上的，直接損害了行政許可相對人的申請權(quán)。從維護行政許可相對人權(quán)利的角度，文章建議要完善我國的行政許可審查時限制度。

[關(guān)鍵詞]行政許可；審查時限；申請權(quán)；行政許可相對人

行政許可作為政府最重要的管理手段之一，是典型的依申請行政行為，其中有一種最為重要的制度就是行政許可審查時限制度，即行政主體接到行政相對人的許可申請后做出最后決定期限的制度。這一最后決定期限就是行政許可的審查時限，即在這一期限之內(nèi)，行政許可的審查機關(guān)必須就相對人的許可申請做出答復(fù)-給予許可或者不予許可的行政處理決定。然而，這一時限制度在行政活動中卻沒有被很好地遵守，產(chǎn)生了許許多多的問題，并且直接影響到相對人申請權(quán)的維護。例如“有些行政機關(guān)或工作人員在審批許可證的過程中的失職現(xiàn)象較為嚴重，主要表現(xiàn)為不作為，常以研究研究為借口，長期擱置，拖延不辦，損害個人、組織的合法權(quán)益，引起個人、組織的不滿。”[1]等等。這些實踐中出現(xiàn)的問題在理論上卻沒有被很好地研究。本文試圖通過對我國行政許可審查時限制度的實施狀況及其原因進行分析，并結(jié)合保護行政相對人許可申請權(quán)的角度，為完善這一制度提出一些建議，以期有助于在行政許可領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)依法行政。

一、我國行政許可審查時限制度的現(xiàn)狀分析

（一）我國行政許可審查時限制度的現(xiàn)狀

行政許可審查時限制度是行政程序時效制度中的一項具體制度。我國現(xiàn)行行政法律、法規(guī)中在時效的規(guī)定方面存在以下不足：“第一，過分側(cè)重于行政主體的便利，缺乏應(yīng)有的實效規(guī)定。第二，實效規(guī)定不統(tǒng)一。第三，對相對人的行為時效不夠重視。第四，缺少對違反時效的法律后果的規(guī)定。”[2]行政許可審查制度同樣也存在這些問題，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

1.立法中，行政許可的審查時限制度規(guī)定得模糊不清。目前我國既沒有專門的行政許可法，也沒有統(tǒng)一的行政程序法，對于行政許可的時限制度缺乏具體的規(guī)定。行政許可的程序極不完備，缺乏明確的步驟、時限等程序性規(guī)定。單行的法律法規(guī)中關(guān)于行政許可審查時限的規(guī)定也是雜亂無章，期限不統(tǒng)一，有的時限規(guī)定得很長，有的法規(guī)干脆就沒有期限規(guī)定，完全由行政許可機關(guān)自己掌握，以至于它們在審查時限方面擁有絕對的自由裁量權(quán)，最后做出許可決定的隨意性太大。

2.執(zhí)法中，行政許可的審查時限變得若有若無。“……許多許可行為根本沒有明確的時限規(guī)定，有的簡單許可也要蓋上幾十個乃至上百個公章。”[3]行政許可審查時限制度在立法中的欠缺，直接造成了行政許可審查時限在實踐中的無法可依，行政許可機關(guān)就可以隨意地、不受時間限制地做出決定。雖然有個別的法律規(guī)定了審查的時間要求，但是也有不少行政機關(guān)明知故犯，有法不依，不遵守這些時限的規(guī)定，由此產(chǎn)生了行政效率的低下和行政許可申請人的合法權(quán)益大量地受到侵犯。

（二）行政許可審查時限制度的欠缺導(dǎo)致諸多不良后果

首先，它助長了官僚主義作風。行政管理事務(wù)的特點決定行政管理活動方式的靈活性，目的是提高行政管理效率。行政許可審查時限制度的欠缺直接違背行政效率的要求，破壞了高效行政，使行政機關(guān)形成辦事拖拉的工作作風。

其次，它可能成為滋生腐敗的溫床。缺乏明確的審查期限規(guī)定，就為行政許可腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生留下制度上的漏洞。“在行政許可證的審批、頒發(fā)過程中，行賄受賄現(xiàn)象比較嚴重，……在許可制度中堵塞漏洞已成為與腐敗現(xiàn)象作斗爭的重要環(huán)節(jié)。”[4]有一個確定的許可審查期限是行政許可減少腐敗、增強廉潔性的必要前提。

最后，它直接侵犯了行政許可相對人的正當權(quán)益。隨著社會的不斷發(fā)展進步，傳統(tǒng)的命令行政思維已經(jīng)逐步向現(xiàn)代的服務(wù)行政觀念轉(zhuǎn)變，行政相對人角色也逐步從管理的客體轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓顒拥闹黧w、行政機關(guān)服務(wù)的對象。缺乏審查時限的行政要求，說明服務(wù)行政的觀念沒有真正確立，行政機關(guān)仍然把相對人作為管理的客體看待，嚴重侵犯了許可申請人的權(quán)益。

（三）產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的原因分析

1.傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟行政思維的影響。行政許可是政府對經(jīng)濟進行管制的最重要的方式和手段之一。市場經(jīng)濟條件下實施以許可方式進行管制的主要理由是“市場失靈”，彌補市場在自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動中的不足，以確保市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。然而我國政府所實施的管制，很大程度上帶有計劃經(jīng)濟的慣性。計劃經(jīng)濟時的行政許可制度已經(jīng)不能適宜經(jīng)濟發(fā)展的需要，帶有計劃經(jīng)濟烙印的許可審查時限規(guī)定已經(jīng)與市場經(jīng)濟格格不入。

2.行政許可本質(zhì)認識上的誤區(qū)。公民向行政機關(guān)申請許可的權(quán)利是直接來源于憲法和法律的規(guī)定，決不是行政機關(guān)的恩賜。但是現(xiàn)實中，“‘恩賜’意識在許多公務(wù)員頭腦中占據(jù)主導(dǎo)地位，導(dǎo)致其態(tài)度冷漠、生硬、不負責，甚至隨心所欲，故意刁難現(xiàn)象普遍存在”[5].在審查時限方面表現(xiàn)為，既然許可是行政機關(guān)恩賜于申請人的，那么無論什么時間做出許可決定就由行政機關(guān)自己掌握，這就成了行政機關(guān)所享有的絕對自由裁量權(quán)，拖延時間就成了行政許可中經(jīng)常見到的現(xiàn)象。

3.長期以來的“重實體輕程序”觀念仍然根深蒂固。這種觀念的表現(xiàn)就是“重實體權(quán)利，輕程序權(quán)利”、“重實體義務(wù)，輕程序義務(wù)”，以及“重內(nèi)部行政程序，輕外部行政程序”。我國真正意義上的行政程序研究也是在上個世紀末才逐步興起。行政程序的法律價值還沒有被全社會（尤其是行政機關(guān)）所理解，違反程序不算違法的看法還被許多人認同。他們認為只要實體方面的權(quán)益得到實現(xiàn)就不要管是否遵守了法定程序。殊不知，正義是要得以實現(xiàn)，并且還要以看得見的形式得以實現(xiàn)。那么這種“看得見的形式”在行政法中就是行政程序，沒有行政程序作保障，行政相對人的實體權(quán)益就難以徹底維護。行政許可中缺乏明確審查期限的程序，許可申請人的權(quán)利將難以保障。

4.行政主體缺乏對行政相對人權(quán)利尊重的意識。我國“官本位”的傳統(tǒng)意識還存在于許多行政機關(guān)工作人員的頭腦里，沒有把行政相對人的權(quán)利保障擺在重要的位置，使行政的目的走入了誤區(qū)，導(dǎo)致的直接后果就是缺乏服務(wù)行政的意識，缺乏尊重行政相對人權(quán)利的意識。

二、完善行政許可審查時限制度

（一）確立行政許可相對人的申請權(quán)

申請權(quán)是行政相對人在依法申請行政行為中首要的權(quán)利，也是最重要的一項權(quán)利。“提出申請的權(quán)利是特定行政相對人就自己的權(quán)益向行政主體提出請求的權(quán)利，這種申請權(quán)是程序性的，但就其內(nèi)容而言，可能是請求得到某種實體利益，如對頒發(fā)許可證提出申請……”[6]行政許可相對人的申請權(quán)，是指具備一定條件的相對人向許可機關(guān)提出準予從事某項活動資格的請求權(quán)。

1.它是行政許可相對人的一項最為重要的程序性權(quán)利。行政許可是一種典型的依法申請行政行為，行政相對人提出許可申請是引起行政許可的必要前提和必經(jīng)程序。相對人的申請權(quán)就成為行政許可不可缺少的程序性權(quán)利。雖然它只是一種程序權(quán)，但它直接關(guān)系實體權(quán)益能否實現(xiàn)。它也是行政許可中其他程序性權(quán)利的基礎(chǔ)，是相對人進入行政許可活動的參與權(quán)。

2.它是行政許可審查主體的行政職責和法定義務(wù)。行政法中行政相對人享有的權(quán)利，相對于行政主體而言，就是其法定義務(wù)，它負有保障相對人權(quán)利的行政職責。行政許可相對人的程序性權(quán)利就是行政許可主體的程序性義務(wù)。許可相對人申請權(quán)的實現(xiàn)就依賴于許可審查主體履行其行政職責和義務(wù)，其中最重要的一項義務(wù)就是盡快地（至少在法定的合理期限內(nèi)）對相對人的許可申請做出答復(fù)，真正地使相對人的申請權(quán)得以實現(xiàn)。

3.行政許可機關(guān)侵犯相對人申請權(quán)的表現(xiàn)之一是行政不作為，這構(gòu)成了程序違法。許可機關(guān)對相對人的申請置之不理，遲遲不予答復(fù)，即為行政不作為，侵犯了相對人的程序權(quán)利，沒有履行其行政職責和程序義務(wù)，屬于行政違法，構(gòu)成行政程序違法，行政許可主體承擔由此造成的法律后果。許可相對人對行政許可主體的不作為（即程序違法行為）享有充分救濟的權(quán)利。

（二）行政許可審查時限制度是對相對人申請權(quán)的有力保障

行政許可審查時限的制度規(guī)定從相對人的角度看，就是從時間上對其權(quán)利的保障，要求行政機關(guān)“在充分考慮當事人或利害關(guān)系人的程序性權(quán)利保障的同時，盡快地做出裁決。”[7]行政許可是市場經(jīng)濟中的最為常見的一種管理手段，經(jīng)濟活動具有較強的時效性。因而，行政相對人許可申請的期待利益多少都存在一個時間范圍，許可裁決拖的時間越久，申請人的預(yù)期利益損失的可能性就越大。相對人申請權(quán)得以充分實現(xiàn)的方式就是盡可能快地接到答復(fù)，因而規(guī)定明確的許可審查期限，就是為申請人收到許可決定確立一個最低的時間標準，使行政許可相對人的申請權(quán)有一個時限制度的保證。

（三）行政許可審查時限制度是行政許可實現(xiàn)法治的基礎(chǔ)

行政法治是法治原則在行政法中的體現(xiàn)，它意味著行政權(quán)得以合法、有效的行使和相對人的合法權(quán)益得以充分保障。“行政許可的批準（或拒絕）決定期限，以及發(fā)放許可證、執(zhí)照的期限問題，是行政許可中確保行政許可權(quán)合法、有效的行使，并確保相對人合法權(quán)益的重要制度問題。”[8]此外，行政許可審查的時限規(guī)定，不僅體現(xiàn)了行政許可程序的制度要求，而且也體現(xiàn)了行政許可程序的效率原則。“程序是一個進程，是一個時間的延續(xù)，自然有效的要求。這不僅是出于保護公民的合法權(quán)益的需要，而且也是出于提高行政效率的需要。”[9]行政高效不僅是行政管理的要求，也是行政法治的標志之一，行政許可在這方面體現(xiàn)得尤為明顯。“由于行政許可不僅直接影響申請人的合法權(quán)益，而且還關(guān)系到國家行政管理能否順利、高效實施，表現(xiàn)為較強的期限性，所以，行政許可必須貫徹效率原則，嚴格遵守法律規(guī)定的期限。”[10]

（四）加強對行政許可審查時限的制度設(shè)計和法律監(jiān)督

首先，要從法律上完善行政許可審查時限的制度規(guī)定。可以在統(tǒng)一的行政程序法中對行政許可的審查時限做出一般規(guī)定。例如，西班牙《行政程序法》第61條規(guī)定，包括行政許可在內(nèi)的行政程序，從開始之日起到做出裁決之日的時間不得超過6個月，除非遇到有正當理由的例外阻卻原因；奧地利《行政程序法》第73條規(guī)定，對于當事人之申請，如行政法規(guī)別無規(guī)定時，官署應(yīng)至遲于接到后6個月內(nèi)作裁決，不得有不必要之拖延[11].也可以在行政許可法中做出專門的規(guī)定，如《行政許可法（草案）》的設(shè)想，許可機關(guān)應(yīng)當自簽收許可申請之日起三個月內(nèi)做出是否核發(fā)許可證的決定；因聽證需要延長時限的，需要報上一級行政機關(guān)批準，并告知申請人理由及所延長的時限。還可以在一些分散的法律法規(guī)中做出具體的規(guī)定。如我國新頒布的《建筑法》，對申請許可的審查期限作了明確的規(guī)定，同時也規(guī)定了因超時限而引起的法律后果。但是，法規(guī)、規(guī)章對某一許可事項所規(guī)定的審查時限必須在法律規(guī)定的審查時限范圍之內(nèi)，行政許可執(zhí)法要嚴格按照法的效力等級原則來適用某一具體的法律規(guī)定。如果行政規(guī)章規(guī)定的審查期限長于法律的期限規(guī)定，那么行政規(guī)章的期限規(guī)定將被歸于無效而不被適用。

其次，在行政許可執(zhí)法中加強對遵守許可審查時限制度的法律監(jiān)督。許可機關(guān)嚴格遵守審查時限既是行政機關(guān)勤政、高效的表現(xiàn)，也是對行政許可申請人權(quán)益的尊重和維護。法律監(jiān)督要做到以下幾個方面：1.有關(guān)的機關(guān)（包括權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)等）對行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機關(guān)的規(guī)范性文件（特別是行政機關(guān)的內(nèi)部文件）要經(jīng)常進行檢查，規(guī)范抽象行政行為，力求使有關(guān)行政許可審查時限的規(guī)定符合法律的統(tǒng)一要求，對于一些特殊的、超出一般時限的審查時限只能由法律做出規(guī)定。2.要做到對行政許可實施過程的監(jiān)督。上級行政機關(guān)要對行政許可的申請是否按時答復(fù)進行執(zhí)法檢查，并與行政機關(guān)工作人員的考核結(jié)合起來，對怠于行政、嚴重違反審查期限的有關(guān)人員追究責任。3.通過對行政許可相對人權(quán)利救濟的方式來進行事后的監(jiān)督。行政相對人對于侵犯其申請權(quán)的行政不作為有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟，復(fù)議機關(guān)和司法機關(guān)對行政許可審查機關(guān)遵守審查時限情況進行審查，對相對人的權(quán)益進行補救。

總而言之，行政許可審查時限制度雖然是行政許可的一項很小的制度，但它是行政許可其他制度存在的基礎(chǔ)，是行政許可活動展開的首要環(huán)節(jié)。加強行政許可審查時限制度的立法和執(zhí)法，對于改善當前行政機關(guān)的工作作風、維護行政相對人的權(quán)益，特別是促進社會主義市場經(jīng)濟的良性發(fā)展都具有重要意義。

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