行政立法程序基本問題論文

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行政立法程序是行政立法制度中極其重要和不可缺少的一個部分。在我國當前的法制建設中，行政立法程序方面的制度建設正越來越受到重視。列入全國人大立法規劃[1]并已經開始著手制定的立法法，其內容就包含有行政立法程序。但是，我國在行政程序法的制度建設和理論研究方面基礎還尚為薄弱，在行政立法程序方面尤其如此。因此，在建設社會主義法治國的今天，如何結合國情、如何借鑒法制發達國家的經驗，在思考我國應有的行政立法程序時尤為不可缺少。

行政立法程序的具體形態有各種各樣，從目的價值對程序的形態進行劃分，可以將其分為兩大類型：作為過程的程序和作為裝置的程序。前者是指行政機關從開始行政立法任務至完成該任務所必經的自然過程。行政立法權限在運作過程中至少存在兩項任務。一是證明自身行為的（形式意義上的）合法性，即證明行政立法行為自身具有法律根據；一是使行政立法權限的運作過程具有科學合理性，如從行政內部的領導關系和行政合理的需要出發，將行政立法程序設計為諸如由規劃、起草、審批和等等流程環節組成的程序。

后者，即作為裝置的行政立法程序是指在行政立法過程中，為了實現在作為過程的程序中難以實現的一定目的而以法律手段（包括立法和司法手段）設置的程序環節。在行政立法過程中，如何保護利害關系人的權益和調整利害關系人之間的利益關系（權利保護和利益調整目的）以及如何保障國民的民主參與（民主參與目的），這些目的并不是通過作為過程的程序可以當然地實現的，因此許多國家通過一定的法律手段在行政立法程序制度中設置了諸如（事實審型）聽證、公聽會、立法理由說明等等程序，以求實現上述兩個目的。這便是作為裝置的程序所具有的意義。我國行政立法程序的制度建設自然也應追求權利保護和民主參與這兩個目的，因此如何構筑適合我國國情的作為裝置的程序便成為問題的關鍵。

本文將從行政立法程序的法淵源、調整對象、參與主體、利害關系人的參與方法和理由說明等基本問題出發，通過對法制發達國家的美國、英國、法國、德國和日本的行政立法程序制度中作為裝置的程序的相關立法例的介紹和分析，為我國行政立法程序制度建設提供一個整體性的參考背景，以此尋求我國行政立法程序法制建設中如何實現權利保護目的和民主參與目的基本途徑。

一、行政立法程序的法淵源

以何種法的淵源規范行政立法程序以及在法的那一層位表現該規范是思考建立行政立法程序時不可回避的問題。概觀目前各國已建立的行政立法程序制度，在宏觀方面有采用法典型（一般法）和分散型的方式建立行政立法程序規范，這些規范存在于憲法、一般法或行政立法之中。

采用法典，即一般性立法的方式建立行政立法程序法律規范的有美國和英國。

1946年以前，規范美國聯邦政府行政立法程序的規定并不統一，而是散見于各種授權法律規定之中。在沒有法律規定時，只要不違反憲法上的正當法律程序要求和無權力濫用情況，享有很大的自由裁量權[2].

1946年美國頒布聯邦行政程序法（AdministrativeProcedureAct簡稱為APA）。該法在第551節中將適用對象的行政行為分為兩大類，即法規（rule）和裁決（order）。其中，第551條第4款將法規定義為：“法規是指行政機關為了執行、解釋或者規定法律或政策，或者為了規定機關的組織、程序或活動的規則而頒布的具有普遍適用性或特殊適用性而且對未來有拘束力的文件的全部或一部分；包括批準或規定未來的收費標準、工資、法人體制或財政及其改革、價格、設施、器具、服務或津貼在內；也包括批準或規定各種估價、成本費用、記賬方式、以及與上述事項有關的活動在內”。法規的這一法定定義把上述效力具有普遍適用性的、發生與未來的行政行為統一地作為APA的規范對象。1990年，美國國會通過《法規制定協商法》（NegotiatedRulemakingAct），正式建立了行政立法的協商（RegulatoryNegotiation，簡稱Reg-Neg）程序，對APA規定的略式法規制定的“通告—評析”（noticeandcomment）程序作了補充[3].

英國在曾于1893年由議會制定行政法規公布法（RulesPublicationAct）。與美國不同，英國在立法中并沒有追求從性質出發定義法規的性質，而是著眼于行政立法的形式性，將制定法上的法規定義在依議會授權制定的法規、依樞密院令（OrderinCouncil）制定的法規、以及各大臣或政府各個部局制定的法規。1946年英國頒布法定規范法（theStatutoryInstrumentsAct）以替代行政法規公布法。在該法中，法規的外延除1893年的法律所規定的范圍之外又增加了大臣根據法定規范形式權限所制定的法規[4].

上述美國和英國之外，其他主要發達國家基本上沒有采用這種統一立法，即沒有以一般法的方式制定行政立法程序，而是以分散立法，即個別法的方式在各個具體授權行政立法的法律之中同時規定相應的程序。

但是，在上述以法的形式規范行政立法程序的方式之外，還有一些國家以行政規則，即效力只發生在行政系統內部的規范性文件的方式建立較為統一的行政立法程序制度。最為典型的如德國的各部共同事務規則和日本的關于設定、修改和廢止規制的意見提出程序。

值得注意的是德國行政立法程序的特殊之處。首先，德意志聯邦共和國基本法的80條第1款第3句規定制定行政立法時必須明確表示根據法規。通過該規定，德國在憲法的層次上對行政立法負有說明理由的義務這一單項事項進行了統一規范。其次，德國的行政制度中也存在較為統一的一般性行政立法規范，但與美國和英國以在法律的層次上規范行政立法程序不同，德國通過建立在聯邦法體系中的各部共同事務規則，即以行政內部規則的方式建立了較為統一的行政立法程序制度[5].

由于提交德國議會的法案中，內閣提案占了絕大多數，因此，聯邦內閣要求各部在提交的法案中應附加詳細的立法理由書，以便法案內容能容易理解從而可以按內閣所提的原樣獲得議會通過。聯邦內閣的這一對法案的要求便是各部共同事務規則。值得注意的是，這一規則不僅僅適用于上述內閣的法案，也同樣適用于行政立法。即該規則規定了各部在制作法規規章的草案階段必須遵守的各項程序。并且，該規則對行政立法程序義務要求與對制作法案時的程序義務要求毫無差別。不僅如此，該規則還規定了制定行政內部規則過程中的程序制度。可以看出，各部共同事務規則的規范領域涵蓋了法案、法規規章案、行政規則草案以及通知案的制定程序。但是，與其他國家不同，該規則雖然對各個部擁有拘束力，其僅僅只是行政規則，規定的只是行政系統中的內部程序，對法院不具有如法那樣的拘束力。

日本內閣于1999年3月23日以閣議決定的方式了關于制定、修改和廢止規制的意見提出程序（稱為パブリック？コメント程序，即公眾評價程序），就以行政法規、規章、告示以及行政程序法上規定的審查基準、處分基準等規范的方式制定、修改和廢止行政規制時行政機關如何收集、公布和處理有關意見作出了統一規定[6].

我國的法律制度中，至今較為統一的行政程序立法規定是1987年4月21日國務院批準、國務院辦公廳的行政法規制定程序暫行條例。該條例規定了國務院行政法規制定過程中的基本程序：規劃、起草、審定和。該暫行條例所能夠規范的行政立法事項只限于國務院自身有權制定的行政法規以及擬訂國務院提請全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會審議的法律草案而不涉及到其他行政立法領域。

目前我國的立法機關正在著手立法法的制定，嘗試通過法律的方式統一規范全國范圍內的包括制定行政法規、規章在內的各種立法活動。但是，行政立法程序制度的的統一化是否能夠全面且有實效地規范全部的行政立法程序，則尚存疑問。上述各發達國家的立法例也印證了這一點。盡管上述各國擁有規范行政立法程序的一般法，但必須注意的是，這些一般法并沒有能夠將行政立法程序的全部納入其規范的領域。如在美國，聯邦政府行政事務的90%不適用APA[7]，而適用APA的行政立法事項則更為稀少。英國法定規范法的適用范圍也只包括行政法規和重要的行政規章，并非包括全部行政立法[8].因此可以說，即使在擁有規范行政立法程序的一般法的國家，仍然需要大量分散的個別法來作補充。

二、行政立法程序的調整對象

行政在制定行為規范時，其活動通常涉及到兩個領域，一是制定行政法規和規章，即通常所說的行政立法領域；一是制定行政規則，即制定只限于行政系統內部有效的規范。各國因不同的需要，形成了行政立法程序所調整的對象是僅僅限于前者或者在規范前者的同時也包括后者的兩種類型。

法國的行政立法程序以制定行政法規和規章為核心。與此相對，其他許多國家的行政立法程序的調整對象則同時還包括制定行政規則的行為。這類包括制定行政規則行為的行政立法程序大致可以分為以下三種類型。

1、美國型

美國APA第553條規定了制定法規（rule）的基本程序：通知—評價程序和聽政程序。該條主要以具有外部拘束力的法規為規范對象。但在該條第5項有關請愿權的規定則并不限于此。該款規定：“各機關應給予利害關系人要求、修改或廢除某項法規的權利”，即設定了利害關系人在行政立法方面的請愿權。該項規定中所涉及到的法規自然主要是指立法法規（legislativerule），但不僅限于此，其同時也包括該條第2項規定的解釋法規（interpretative）、一般性政策聲明（generalstatementofpolicy）和程序法規（proceduralrule）[9].而解釋法規，一般性政策聲明以及一部分程序法規與立法法規不同，在法律上不具有對政府和私人的拘束力。由此可見在涉及請愿權方面APA的調整對象涉及到不具有對外效力的行政內部規則。

2、英國型

英國的行政法規公布法以及其后取而代之的法定規范法僅以法規和規章為調整對象，但在該法之外的個別法律中也對行政規則的制定程序作了規定。如有些沒有法律拘束力的實施細則、指導性規則的制定程序由個別法根據自身需要規定[10].

3、德國、日本型

正如前一部分已經提到的那樣，德國的各部共同事務規則以及日本的關于制定、修改和廢止規制的意見提出程序不僅僅只是以制定行政法規和規章即行政立法程序為調整對象，行政內部規則的制定過程也在適用范圍之內。并且，行政立法和制定行政規則的程序基本適用同一。

我國在制定統一的行政立法程序時，在確定規范對象方面較各法制發達國家所面臨的局面更為復雜。我國目前除了行政法規制定暫行條例之外尚無其他統一規范行政立法程序的規定，因此在思考如何建立統一的程序體系時，確定其調整對象的范圍應該有多大則是不可回避的問題。

就法的體系而言，由憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法確定法律地位的行政法規、規章自然應該納入調整對象的范圍。但問題在于除行政法規和規章之外，實踐中還存在著大量的事實上具有法的效力的規定。如事實上被作為國務院部委規章對待的國務院直屬機構的各種類型的規定、不具有規章制定權的各級地方人民政府及其工作部門的事實上具有法拘束力的各類規定。這些規定對應于行政法規、規章等在憲法和法律上有明文確定其地位和相應具體名稱的規定而言可以稱作為無名規定[11].同時也正因為在現實中這些無名規定大量存在，并且實際支配著行政運行，因此與法制發達國家不同，在我國的法規范體系中很難區分何為外部的法和何為內部的行政規則。因此在今后的行政程序立法中，如何對待無名規定？是將其全部一律納入統一的程序規范之中還是將其中一部分作為規范對象或者完全排除在出適用范圍？如將其一部分作為規范對象，那么又如何劃分這一部分與其他部分的性質和界限？種種問題均為程序立法所面臨之首要問題。對此通過對上述各國立法例特點的綜合，并從作為裝置的行政立法程序的目的要求出發，我們可以獲得某些在確定行政立法程序規范對象方面的啟發。在今后的建立行政立法程序的立法活動中，我們是否可以不以法體系中的等級上下，即不以法的形式性為劃分標準，而是從法的實質目的出發，將無名規定中涉及到權利義務的內容，即將所要制定的行政立法是否屬于設定義務和影響權利（尤其是在自由和財產方面的權利義務）的規定作為劃分行政立法程序規范對象的首選標準？

三、行政立法程序的參與主體

行政立法程序，自然是法案起草的主管行政機關主持該活動的整個立法活動過程。但除此根據行政立法權限成為主體的行政機關（權限主體）之外，其他機關、組織團體以及國民能否也擁有主體資格（參與主體）參與，以及在多大程度上可以參與行政立法過程便成為構筑行政立法程序，尤其是作為裝置的行政立法程序時必然應予關注的問題。

概觀各發達國家的行政立法程序制度，參與主體大致可以分為以下三大類，即議會的參與、利害關系人的參與和政府法制審查機關的參與。

1、議會參與型

議會的參與型又可以進一步細分為三種，即積極參與型、消極參與型和不參與型。屬于積極參與型的如英國，內容程度重要的條例，如增加稅收或者負擔的條例非經議會兩院的批準（財政性條例只需經下院批準）則不發生效力[12].在一定的領域，德國聯邦政府只有獲得聯邦參議院的批準，才能使頒布的一般性行政法規生效[13].消極參與型是指議會對行政立法擁有否決權。如美國國會兩院或一院有權通過決議，撤銷行政機關制定的法規[14].不參與型如法國。由于法國憲法第34條將國會的立法權限定在列舉的領域范圍之內，如設定公民權、國籍、設定輕重罪等“制定規范”的領域和國防的一般組織、教育、勞動法等“規定基本原理”的領域之內，而“非屬法律領域之事項由行政立法權管轄”（憲法第37條）[15]，因此，法國的議會不能參與行政立法程序進行。

2、利害關系人參與型

利害關系人參與型也可分為兩類：自認為與行政立法事項有利益關系的社會公眾作為個人均可參與的普遍參與型和只限于有關團體或特定團體參與的特定主體參與型。美國APA第553條規定的略式程序中提出了三項程序要求，其中第3款設定的參與程序屬于普遍參與型。該款就利害關系人的參與規定為：“應向利害關系人提供提交書面資料、書面觀點、書面或口頭辯論意見等參與該規則制定的機會”。該“利害關系人”概念的構成要件被極為寬泛地理解，基本上與公眾概念同一，即無論誰均可以提出意見書[16].日本的公眾評價程序中，沒有規定對公布的行政立法資料提出意見者的資格限制，屬任何國民均可參與。

與上述美國APA和日本的公眾評價程序中規定的制度不同，在英國，非常多的委任立法被要求與將因此受影響的利害關系人進行事前合意（theprioragreement）或使其事前充分知情（thefullpriorknowledge），而許多情況下，合意和知情是通過行政立法程序中的協議實現的[17].這種參與方式通常是面向利益代表團體而非個人，即采取以行政機關向一個或數個由利益代表所組成并且獨立于部長的咨詢委員會或顧問機構咨詢的方式進行的。例如制定國民保險法規之前應向國民保險咨詢委員會（theNationalInsuranceCommittee）咨詢[18].在法國，利害關系人也并不直接參與行政立法的程序。直接參與行政立法程序的是由利益代表委員、技術專家所組成的利益代表制審議會（commissionreprésentativedesintérêts）。如制定中的行政立草案幾乎都被要求接受經濟社會審議會（ConseilEconomiqueetSocial）以及各部附屬的中央審議會（Conseilssuperieurs）的咨詢[19].德國在行政立法中向特定的團體聽取意見，但在其唯一制定了行政立法程序的石勒蘇利格-荷爾斯泰因州行政程序法中，也未規定公聽會或利益代表制審議會[20].日本現行的行政立法程序也主要采用審議會的方式收集和表達利害關系人的意見。在規定了相關行政立法程序的473項法律規定之中，334項明文規定了審議會制度[21].

3、政府法制審議機構參與型

政府法制審查機關參與型是行政系統內部非立法的權限主體對行政立法過程的參與方式。這種類型的參與有如美國管理和預算局（OMB）在一定條件下對行政立法草案的審查。另外如法國的最高行政法院（Conseild‘Etat）作為中央行政機關中的咨詢機關，對政府的行政立法負有提出意見的義務[22].日本的內閣法制局承擔著對政令（行政法規）的審查，各省（內閣所屬各部）內部的官房文書課、總務課則承擔對省各自所制定的府令、省令和告示的審查工作。

我國的法制體系中，立法機關和政府法制審查機關對行政立法程序的參與制度已經在一定范圍內建立。立法機關有權以消極參與的方式撤消不適當的行政立法的制度。例如，憲法第67條第7項規定全國人民代表大會的常委會有權撤消國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。行政法規制定程序暫行條例第13條建立了國務院法制局對行政法規草案的審查制度。但是，利害關系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領域。從在行政立法過程中建立作為裝置的行政立法程序的目的出發，顯然，我國也同樣應該結合我國的國情盡快地建立起利害關系人能夠確實有效參與的行政立法程序制度。

四、行政立法程序中利害關系人的參與方法

從過程的整體而言，行政立法程序可以分為三個大的階段，即行政立法程序的啟動階段、行政立法的制定階段和行政立法完成階段。對應于這三個階段，如何在制度上構筑能夠使使利害關系人參與的程序便成為行政立法程序的中心問題：

①對應于行政立法程序啟動階段，作為利害關系人的個人或團體是否擁有提案權（包括要求制定新的行政立法和修改或廢除已成立的行政立法）以及以何種方式行使該權利；

②對應于行政立法的制定階段，上述利害關系人對行政立法草案的形成和完成是否擁有表述意見的機會以及以何種方式形式意見表述權；

③對應于行政立法完成，即草案成為法的階段中，上述利害關系人所表述的意見最終以何種方式在已成立的行政立法中表現。

首先，從各國的有關資料分析，在法律制度上直接設定作為利害關系人的個人或團體擁有行政立法提案權的立法例并不多見。前面提到的美國APA第554條第5款中規定的“請愿權”是屬于行政立法提案權的一種。日本國憲法第16條中保障的請愿權也涉及到行政立法[23].實行利益代表制的法國的咨詢機構不僅針對被咨詢的行政立法問題提出意見，在許多的情況下還可以積極地提出立法建議。這類建議權也可以認為是屬行政立法提案權。

其次，在行政立法草案的制作形成階段，利害關系人在行政立法程序中表述意見的方法可以有以下六種：

①審議會：行政機關向由專家、利害關系人代表以及行政方面人員構成的合議制行政機關-審議會進行咨詢，由審議會成員經一定程序身審議后向該行政機關提出意見報告；

②公聽會：由行政機關采用聽證程序廣泛地聽取有關利害關系人及其代表，技術專家或其他提出意見者的各種意見；

③意見書提出：利害關系人及其代表或其他提出意見者以書面方式提出意見；

④直接聽取意見：向有關人員發出通知后直接聽取其意見，意見的提出和說明并不拘于一定的程序或方式；

⑤（事實審型）聽證：舉行類似與訴訟程序的聽證，行政立法只能根據聽證記錄中的事實進行。聽證紀錄具有排他性，行政機關不能在聽證記錄之外利用其他證據作為行政立法的根據。（事實審型）聽證與公聽會最大的區別也在于此。

概觀各發達國家的行政立法制度，各國在不同的程度上都采用上述方法聽取利害關系人的意見。其中公聽會和（事實審型）聽證融合了過程嚴格規范和聽取意見直接的特點。但從數量上看則屬為數不多，或者說是兩種極為例外的方式。采用公聽會方式的主要有美國和英國。德國和法國也存在類似制度但數量極少。日本在一定范圍內也實施公聽會制度[24]，如勞動大臣依據勞動基準法第113條的授權省令（規章）時，必須就該規章草案舉行公聽會用以聽取勞動者代表、資方代表和公益代表的意見。采用（事實審型）聽證方式的典型立法例為美國APA.美國APA第553條第3款規定：“法律規定必須根據聽證的記錄制定的規則，則不適用本款的規定，而適用本章第556條和第557條的規定”。第556條和第557條是關于行政機關舉行事實審型聽證的規定，其主要是用于正式程序的行政裁定。這種美國式的聽證程序在其他國家的行政立法程序中基本未被采用。

德國的行政立法程序中基本采用了直接聽取意見的方式。各部共同規則第24條規定將立法資料交付專家集團和有關團體并聽取其意見。此外在分散的個別法中，這類程序規定也時有所見，例如在聯邦的自然保護及景觀保護法中規定，必須給與因道路規劃受影響的自然保護團體就該規劃發言和查閱專家意見書的機會。日本的公眾評價程序要求行政機關將行政立法草案和與此有關的理由、背景等資料以及提出以及的途徑（如郵寄、傳真以及電子信箱等）通過登載于網絡主頁、報紙雜志等方法向公眾公布，直接收集對此草案的意見。此外分散的個別法中也同樣存在這類直接聽取意見的制度，例如在中小企業團體組織法第58、60條中規定，主管大臣在對新置設備加以限制的規章之前，應就此事項廣泛聽取意見。根據最低工資法第16條第1款和第31條地5款的規定，當勞動大臣決定最低工資線時應咨詢最低工資審議會，最低工資審議會在調查審議該事項時，應直接聽取有關勞動者和資方的意見。美國APA第553條第5款關于略式程序中請愿權的規定應屬于提出意見書方式的制度化。英國的一些法律中也規定了提出意見書這種程序方式[25].

在采用審議會制度方面，前面已經提到法國和英國的行政立法制度中有通過審議會使利害關系人參與的方式。此外美國法規制定協商法的有關Reg-Neg程序中，第564、565條要求設立由利害關系人和行政方等組成的法規制定協商委員會就規則制定事項進行協商。這類協商委員會也屬于行政法學中的審議會[26].在日本的行政立法活動中，正如前面已經提到的，審議會是一種廣泛被采用的程序制度。例如，古都歷史性風土保存特別措施法第8條第1、4款規定：內閣可以制定政令（行政法規）指定在特別保存區內可免除知事許可的行為，在制定、修改或廢止該行政法規之前，建設大臣必須聽取歷史性風土審議會的意見。再如，根據計量法第157條第1項、第3條的規定，在制定有關所謂“特定計量器”的行政法規時，通產大臣應在制定、修改或廢止該行政法規之前必須聽取計量行政審議會的意見。

最后，在行政立法的完成階段，關于利害關系人所表述的意見如何在行政立法的內容中反映，有兩種程序類型存在。

①意見僅僅成為行政機關立法時的參考內容；

②行政機關在立法時只能根據程序中表述的意見進行立法，即利害關系人表述的意見具有拘束效力和排他性，最終成為行政立法的內容。

美國APA中正式程序要求必須根基聽證記錄制定行政規則，這種程序要求屬于上述第②類型。但是，除這一程序規定之外，美國基本上是采用第①類型程序，即利害關系人的意見僅僅是供行政機關在立法時作參考之用。不僅是美國，其他國家在對待利害關系人的意見時也普遍采用第①類型程序。可以說，第②類型程序所運用的范圍極其狹窄。

前面已經提到，在我國的現行的行政立法程序制度中，利害關系人的參與制度至今則基本上還是一個空白領域。因此有必要研究在制度建設時如何借鑒法制發達國家的經驗和怎樣結合我國的國情。就利害關系人參與方面的制度建設而言，上述五種參與方法盡管各有特點，且也并不當然地能夠適用于我國，但在程序的以下幾個環節上深入考察分析我國的行政運作方式、利害關系人利益的組織化程度等現實狀況，在此基礎之進行制度建設才有可能建立起在在我國行之有效的利害關系人程序參與方法：

①從程序的起點，行政機關是否直接收集意見的角度看，除審議會之外，其他種類雖然各有不同之處但都屬于行政機關直接地與相關利害關系人發生關系收集意見的參與方法。

②從程序的運行過程中，參與程序的利害關系人的利益是否組織化的角度看，審議會具有能夠有效吸收最具組織性的利益方，如全國性的工商團體、大規模的行業組織等團體的意見的特點，因為審議會中利害關系人是作為利益代表直接擁有合議組織成員資格，其所代表的利益不具有強大的組織性便難以獲得成員資格并由此在審議會中擁有發言權。未經組織化的各種利益可以通過其他種類的參與方法表達意見。尤其是直接提取意見、意見書提出等方法具有有利于未經組織化的各種利益的一面，但同樣在這些參與方法中，經組織化的利益較之未經組織化的利益更能夠有效地在其他類型的參與方法反映意見。

③從程序的終點，即利害關系人經程序提出的意見對最終形成的行政立法是否具有排他性拘束力的角度看，除（事實審型）聽證之外，通過其他各種類型的方法參與的利害關系人的意見都不具有排他性拘束力。

五、行政立法程序中的理由說明

與任何立法行為一樣，其成果是以條文或條文集合的方式表現出來的。但是，往往行政立法的上位法根據是否充足、行政立法的目的和必要性為何、以法言法語和一定概括性的條文是否能被普遍一致地理解等問題，需要在行政立法程序的進行過程之中予以說明。在行政立法程序的整個過程中，至少在兩個階段行政機關應負有理由說明的義務：

①在行政立法草案公布階段，行政機關有義務向相關利害關系人以及其他參與主體說明該就所公布的草案的立法目的、背景和根據以及提供其他相關資料，便于參與主體可以有準備、有針對地進行參與。

②在行政立法程序完成階段，針對參與主體所提出的意見，行政機關在立法中是否采納，為何采納或者不采納等等問題進行說明，由此反映參與的結果。

行政立法程序中明確設置理由說明程序的為德國。除上述部分已經提到的德意志聯邦共和國基本法的80條第一款第3句明確規定了制定行政立法時必須明確表示根據法規之外，各部共同規則第66條還規定：“向內閣或聯邦參議院提交行政法規時，對該行政法規中難以理解的部分、需要通過說明理由才能夠達到目的的部分，希望說明理由。必須得到聯邦參議院批準的行政法規、對公共預算具有財政性影響的行政法規、以及對個別價格、價格水準、特別是對消費者價格水準有影響的行政法規，必須說明理由。行政法規以數個法律為根據的，希望說明該行政法規中各個規定所的法律根據”。日本的公眾評價程序要求行政機關在公布草案時，盡可能同時公布該草案的制定宗旨、目的、背景、作為根據的法律法規、因該規制設定、修改和終止可能造成的影響和范圍以及該草案在法體系中的位置等。在提出意見程序完成之后，行政機關應在考慮所收集到的意見、情報的基礎上進行意思決定的同時，應將該行政機關所對收集到的意見、情報的認識與該意見、情報一同公布。

與上述利害關系人的參與程序一樣，理由說明也是我國行政立法程序的一個空白。因而也同樣是行政立法程序制度建設中不可忽視的一個重要方面。

上述對法制發達國家的行政立法程序制度基本狀況的概述和分析，在一定程度上為考察我國行政立法程序制度的現狀以及今后的制度建設提供了一個參考軸。本文的開頭部分已經指出，作為裝置的行政立法程序的目的在于保護行政立法所涉及的利害關系人的權利、調整其彼此的利益和確保行政過程的民主性。但是，以何種法淵源建立何種裝置，以及以如何建立裝置來實現其目的，即具體的制度建設方面，因各國法律的傳統，法律的發展史的不同，以及所對應的社會和行政需要的差異而各具特色。從上述對各發達國家法律制度中的行政立法程序的介紹和分析便可以明顯看到這一點。

盡管各國的行政立法程序制度在如何實現上述兩個目的的方面呈現各自的特色，但是，透過各種具體的制度外形可以看到，各國至少對下述三方面的裝置在行政立法程序中的作用，在認識上是一致的。或者可以說上述各國普遍認為一個可以實現上述兩個目的的行政立法程序至少需要具有以下三方面的裝置。

①行政立法草案的告知或公布；

②利害關系人在一定程度上和以一定方式的參與；

③理由說明。

在這三方面的裝置中，①中的告知和公告是②中利害關系人能夠現實地參與的前置性程序保障，是一個當然應具備的前提性程序。③的理由說明在很大程度上則是保證②中的參與達到確實和有效，同時也能夠確實和有效地反映參與的結果。所以，從作為裝置的行政立法程序的整個過程而言，②可以說是中心問題。因此，如何確保和實現行政立法程序的目的問題便轉化為如何根據國情將②的參與程序具體制度化的制度建設工作。我國的行政立法過程中如何建立作為裝置的程序，則也面臨著同樣的問題。

[1]參見傅旭：《為依法治國打下堅實基礎-王維澄談建立有中國特色社會主義法律體系》，人民日報1999年5月26日。

[2]參見王明揚：《美國行政法上》（中國法治出版社）359頁。

[3]有關美國NegotiatedRulemakingAct的中文文獻主要有沈巋：《關于美國協商制定規章程序的分析》，法商研究1999年第2期83-91頁。此外，王名揚教授的研究中也提到了Reg-Neg程序。參見王名揚：前揭注（2）372-373頁。

[4]B.SchwartzandH.W.R.Wade，LegalControlofGovernment（1stedition1972），轉引自該書日文版，堤口康博譯：《英美行政法-關于政府過程法律控制的比較研究》（成文堂1976年）107-108頁。

[5]有關德國行政立法程序的資料主要參考大橋洋一：《德國的行政立法程序》，常岡孝好編：《行政立法程序》（信山社1998年）41-80頁。

[6]www.somucho.go.jp/gyoukan/kanri/a_07_01.htm

[7]Gardner，TheProceduresByWhichInformalActionIsTaken，24AdministrativeLawReview155，156（1972）。

[8]王名揚：《英國行政法》（中國政法大學出版社1987年）113頁。

[9]有關立法法規、解釋法規、一般性政策聲明以及程序法規的概念定義和性質，請參照歐內斯特？蓋爾霍恩、羅納德？M？利文著，黃列譯：《行政法和行政程序概要》（中國社會科學出版社1996年）190-195、285頁。

[10]對實施細則、指導性規則的制定問題上議院曾經就其種種缺陷，包括缺乏公布和編號等等程序性問題進行辯論，并建議制定一個關于各種實施細則的實施辦法。參見威廉？韋德著，徐炳等譯：《行政法》（中國大百科全書出版社1997年）570-571頁。

[11]這類規定在我國行政法學上通常被稱為其他規范性文件，但筆者認為行政法規、規章等待以及除此之外的“規定”所具有的名稱是依據其在法體系中的形式性地位所定的，而并不是依據其是否具有規范性，因此筆者在本文中采用“無名規定”這一中性名稱。

[12]韋德：前揭注（10）609頁。王名揚：前揭注（8）115、118頁。

[13]村上淳一、HansPeterMarutschke：《德國法入門（改訂第2版）》（有斐閣1994年）66頁。

[14]王名揚：前揭注（2）378-379、908-911頁。

[15]JeanRivero著，兼子仁、磯部力、小早川光郎編譯：《法國行政法》（東京大學出版會1982年）64頁。

[16]王名揚教授介紹APA的這一程序時也使用了“公眾”概念。參見王名揚：前揭注（2）360-361頁。

[17]B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁。

[18]韋德：前揭注（10）606-607頁。B.SchwartzandH.W.R.Wade：前揭注（4）106-107頁。

[19]皆川治廣：《法國行政的程序性控制》，《自治研究》第59卷第11號132頁。

[20]小山正善：《德國行政程序法的概要和特色》，《法律時報》65卷6號73頁。

[21]常岡孝好：《資料-現行法中關于行政立法的規定》，常岡：前揭注（5）223-312頁。常岡在文中將涉及行政立法程序的473項法律規定分為八個種類，其中規定以審議會的方式參與行政立法制定的為222項，以審議會方式參與基準、運費、收費和費率設定的為112項。

[22]JeanRivero：前揭注（15）213頁。王名揚：《法國行政法》（中國政法大學出版社1989年）65-66頁。

[23]日本國憲法第16條規定：“任何人對于有關損害的救濟，公職人員的罷免，法律、命令或規則的制定、廢除或修改以及其他事項，都有和平請愿的權利，任何人都不得因進行此種請愿而受到歧視待遇”。參見宮澤俊義著，蘆部信喜補訂，董輿譯：《日本國憲法精解》（中國民主法制出版社）197-199頁。其中“命令”是指由內閣制定的政令（相當于我國的行政法規）以及總理府制定的府令和由各省（相當于我國國務院所屬各部委）制定的省令（相當于我國的部委規章）。

[24]在日本規定了相關行政立法程序的473項法律規定之中，只有14部法律中的48項規定采用了公聽會制度，可見數量也不多。常岡：前揭注（5）224-228頁。

[25]1893年的行政法規公布法規定行政立法機構對于第一次公布后的40天之內提出的任何書面意見均必須予以考慮。1946年的法定規范法廢止了之一規定，但是在個別法中依然規定有受行政立法影響的人有提出書面異議的權利。參見韋德：前揭注（10）605頁。

[26]法規制定協商法的第564條規定了成為法規制定協商委員會委員的申請和告知事項，第565條規定了該委員會的設置事項。簡而言之，這兩條規定要求在行政機關在公布法規的草案之前，應組織一個由利害關系人團體的代表以及行政方組成的、人數在25名之內的法規制定協商委員會，就形成法規草案進行協商；如果經協商達成合意，則行政機關以該合意為法規草案，然后進入APA規定的相應程序。參見沈巋：前揭注（3）83頁。