我國(guó)行政處罰體制改革思路論文
時(shí)間:2022-08-13 03:45:00
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我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制主要是由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)和被依法授權(quán)、委托組織組成,原則設(shè)置集中體現(xiàn)在現(xiàn)行的《行政處罰法》中,而《行政處罰法》實(shí)際上也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制的一種妥協(xié)。當(dāng)然,它為了解決當(dāng)前行政處罰過程中暴露出來的一些弊端也采取了一些改革,如確立了實(shí)施行政處罰的主體資格制度、相對(duì)集中行政處罰制度、罰款決定和罰款收繳相分離制度,但實(shí)施效果并不明顯,而且還重新暴露出來一些新的弊端,具體而言:
一、執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變,而且還被披上一層合法的外衣。
為了表述方便,我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中,雖然單設(shè)了專門一章對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定,但對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變,一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托,又變相的取得了執(zhí)罰權(quán),從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán),由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門,具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門,執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫,造成大蓋帽滿天飛,老百姓形容為“幾十頂大蓋帽,管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜,不可避免的造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為,由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大,利益小,導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球;對(duì)某些含金量高的違法行為,執(zhí)罰部門又相互爭(zhēng)權(quán),競(jìng)相處罰。同時(shí),由于執(zhí)罰部門過多,又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象,執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù),以應(yīng)付上級(jí)的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款,每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性,肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使,這樣,執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加,一些新的執(zhí)罰部門就會(huì)不斷出現(xiàn),執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使,是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪,是一種懲罰權(quán),應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國(guó)現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計(jì)劃管理體制下逐步形成的,過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威,而忽視了國(guó)家權(quán)力分權(quán)制衡的原則,一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇,獲取大量的行政處罰權(quán),通過多年的苦心經(jīng)營(yíng),不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域,而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域,一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán),一方面是為了表明自己部門的重要性,確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地,這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面,擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國(guó)現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線,但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺,必須靠上級(jí)財(cái)政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支,靠直接坐支罰款收入來維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象,一些部門不是重在糾正違法行為,而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法,因?yàn)檫@樣才能有錢可罰,由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收,竟然招聘女做誘餌,釣嫖客來,創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán),總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán),從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要,起不到真正懲罰違法,糾正違法,保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的,勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng),法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前,除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外,其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中,又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證;向行政機(jī)關(guān)提供假證;拒不提供有關(guān)材料、信息;拒絕行政機(jī)關(guān)檢查;拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象,在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決,尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序,導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán),或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況,必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國(guó)現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國(guó)家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí),能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然,這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國(guó)現(xiàn)有行政保護(hù)制度中,如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí),可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?,但并沒有法律最終強(qiáng)制力。而且,一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟,也不愿意履行這部分職權(quán),使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且,現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序,諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣,雖然耗費(fèi)大量政府資源,反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道,行政執(zhí)法體制必須符合國(guó)家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求,必須體現(xiàn)國(guó)家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措,但仍是一種過渡性的改革,其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾,具有頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳的性質(zhì),而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性,行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀,還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展,確實(shí)是一個(gè)值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類文明成果,結(jié)合我國(guó)實(shí)際,與世俱進(jìn),建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制,而不是修修補(bǔ)補(bǔ),應(yīng)付了事。具體而言:
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中,僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外,其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并,統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國(guó)憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定,各級(jí)人民政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān),享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國(guó)家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中,造成部門林立,權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離,是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則,將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況,可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán),但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚,
不需要另行調(diào)查取證,僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外,行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查,并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院,由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭,單獨(dú)成立行政法院,由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng),針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令,行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查,必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令,對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定,既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督,又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究,從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查,聽取違法相對(duì)人的陳述和申辯,獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定,只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力,違法行為人必須履行,拒不履行的,由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的起訴權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使??h級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作,不參與行政調(diào)查取證,代表國(guó)家對(duì)行政處罰案件向行政法院提起訴訟。
對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革,由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配,牽扯到許多部門的利益,肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論,百家爭(zhēng)鳴、百家齊放,使之更加完善,然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制,重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度,才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
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