鄉鎮政府依法行政問題分析論文

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鄉鎮政府是國家法律和政策在農村的執行者，是直接跟農民打交道的機關。鄉鎮政府在農村政策執行得怎樣，直接體現黨在農村的執政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發展。為了使鄉鎮政府行政行為符合當地的實際情況，符合人民群眾的根本利益，符合科學的發展觀，筆者結合自己的工作實踐，從三個方面對鄉鎮政府的依法行政問題進行探討，希望能為建立鄉鎮科學的行政行為體系提供參考。

一、當前鄉鎮政府行政的法律依據

為了保障農村社會經濟的發展，保護農民的合法權益，中央到地方都相繼出臺了一系列法律法規，這些法律法規對維護農村穩定、促進農村經濟和社會發展起到了很大的作用。鄉鎮政府作為國家在農村的一級國家機關，其行政行為依據應當來都自這些法律法規。考察這些法律法規，我們可以看到，當前鄉鎮政府行政所依據的法律法規有以下五個問題：

一是法律法規數量龐雜。筆者在CGRS全文數據庫上（1949-2002）搜索涉“農”法律法規多達14664篇，涉及“鄉鎮”的就有4006篇。涉農法律除了少量基本法律法規全國人大及其常委會、國務院制定外，大多數法律是國務院部門規章和地方性法規，其中尤以部門規章為多。各個省及以下政府對口部門依據部門規章制定相應的規范性文件，更是難以統計。

二是法律的現實適用性差。1992年實行市場經濟后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法規是在計劃經濟體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實踐上已經不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計劃生育法是建立在城鄉二元制結構下的法律，2002年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國性的戶口制度改革，城鄉生育差別將面臨再次重大修改。

三是法律部門化、利益化傾向嚴重。鄉鎮現實工作中，主要是依據上級政府部門規范性文件來執行政務，政府部門間各自依據文件收費、罰款，爭奪利益。有的一件事、一個行政相對人，往往要受到多個部門的審查、收費，稍不小心，就會受到部門責難和處罰。這種現象尤以縣市涉農垂直部門為多見。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶。《行政許可法》出臺后，這些法律法規及相關規范性文件將在一定時間內得到清理。

四是重實體，輕程序。鄉鎮行政的實體法非常多，與之相對應的程序法較少，實體法在實施過程中非常容易變形，達不到立法的期望值。實體法又多設立收費、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費，執法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。為了彌補程序的缺位，實踐中黨委部門又出臺許多的政策。比如，計劃生育法“七不準”政策、農民負擔“八不準”政策，工作中的“一票否決”制度。由于“一票否決”的實效性，一些地方相繼出臺一系列的一票否決制，導致一票否決過多過濫，鄉鎮行政行為無所適從，無法正常開展。

五是現實行政中政策依據多于法律依據。鄉鎮實際工作一般都使用上級黨委政府制定的政策，依政策行政。當出現政策與法律沖突時，鄉鎮一般會拋開法律，按照政策來執行政務。鄉鎮如果要執意依據法律行事，將會受到方方面面的制約，惹上非常多的麻煩。

二、鄉鎮政府行政權力的困惑

鄉鎮政府作為基層政府，以往在農村具有很高的權威。隨著農村經濟社會的發展，鄉鎮機構設置、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。當前，鄉鎮行政權力存在以下五個方面的困惑：

一是機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權力虛化。在20世紀80年代，鄉鎮的各項管理職能都非常集中，鄉鎮屬于強權狀態。隨著部門立法的興起，為了強化某一項職能，一些部門，特別是具有收費和處罰職能的部門，紛紛從鄉鎮獨立出去。隨著一些權力在實際運作中的弱化，一些原先屬于縣市管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮，實際上就是甩“包袱”給鄉鎮，如農機、農技、文化等站所。時至今日，鄉鎮法定的職能僅有計劃生育、民政救濟、武裝動員等幾項，其余的國地稅收、工商管理、土地管理、社會治安、農田水利、林業管理，其資金、人員、項目和相關權限實際上上收到縣市主管局，鄉鎮只留存計劃生育、民政救濟等義務性職能。這也是近些年來一些學者提出要取消鄉鎮政府的現實依據。

二是行政權力的“租借行使”導致權力的風險加大。由于鄉鎮政府在政府機關序列中處于最底層，在權力“垂直運動”的影響下，鄉鎮政府為了“生計”，千方百計地尋求權力支撐；一些已經垂直的部門為了更好地行使在農村的權力，將一部分權力“租讓”給鄉鎮政府，與鄉鎮政府分攤收益，比如地稅部門的小稅種征收；一些部門將一些難以行使的權力強行推讓給與之有利害關系的鄉鎮政府，將該項工作與鄉鎮政府的收入狀況、評先評優掛鉤，如財政的農稅征收（財政局是農稅征收法定主體）、計劃生育（計劃生育局是計劃生育執法主體）。一部分本應由市場運作的業務，在一些利益部門的指使下變成一種行政命令，通過鄉鎮得以實施，如強行征訂黨報黨刊、強行推廣某種農作物種子等。在扭曲的權力格局下，鄉鎮政府成了各種權力的主動和被動行使者。“上面千條線，下面一根針”，使鄉鎮政府變成了有限權力、無限責任的現狀。鄉鎮政府在“胡蘿卜+大棒”的驅使下，在本轄區內“借權”開展行政工作，這種現象往往是部門“無風險”受益，鄉鎮政府高“風險”受益，一旦出現惡性案件，鄉鎮政府就成了替罪羊，鄉鎮黨政“一把手”就成了打板子的首選對象。

三是搞“運動”的行政方式導致鄉鎮行政的高成本，低效益。“運動”式鄉鎮工作程序一般是先由上級層層開會下達行政指令，由鄉鎮負責人親自掛帥，層層建立工作領導小組，層層簽定責任狀。再召開動員大會，組織學習上級指示精神。然后按照上級規定的時間分步實施。為了保證工作的順利開展，上級一般會建立臨時檢查組到鄉鎮檢查工作。由于許多工作本來沒有經過可行性論證，工作要求難以達到，鄉鎮只好采取省略步驟或集中辦“點”的方式應付上級檢查。檢查過關就等于交差完事。這種“運動”式行政方式常見于達標升級活動，建立“政績工程”活動，具有非常“高”的效率，對政績評價有很強的蒙蔽性，能浪費大量有限的行政經費，造成地方不可估量的損失。如在“普九”、農業基地開發等方面，已經出現了很多的教訓。當前，一些地方的“招商引資”正在以這種方式出現。，令人擔憂。

四是“三農”問題等矛盾的日益凸現導致鄉鎮權力難以招架。“三農”問題歸納起來就是中國農村人口眾多與土地環境資源、教育資源、就業崗位、社會保障資源的相對匱乏的矛盾，中國農村一切問題均因此而起。在這種矛盾運動中，鄉鎮政府一直以來起到了穩定的作用。在鄉鎮政府的“作風粗暴”式的工作

下，高效率的在短短20年間使中國至少少出生了4億人口，鄉鎮干部以犧牲自己名譽的方式完成了中國建國以來最難、功勞也最大的一項工作，為中國改革開放贏得了難得的環境。現在，“三農”問題還非常復雜，稅費改革對緩和干群矛盾、促進農村穩定起到了一定的效果，但各種問題還沒有得到有效解決，性別比問題、老齡化問題、因“非典”引起重視的農村醫療體系問題，稅費改革后農村基礎設施等公益事業建設問題都在不斷出現，鄉鎮現行行政權力格局將難以勝任今后的工作。

五是行政成本難以承受。隨著國地稅的改革，鄉鎮財政日益空虛。特別是在中西部地區，在縣級財政“空空蕩蕩”的情況下，鄉鎮財政更是捉襟見肘。稅費改革以前，鄉鎮可以通過制定一些收費項目來保工資、保運轉、保建設、保穩定。但是，由于上級各種決策失誤，加上地方盲目投資、揮霍浪費、供養系數過大，多數鄉鎮已經形成數額較大的債務。稅改后，鄉鎮預算內收入大幅度縮減，預算外收入幾近枯竭，債主催款、年度工資性支出讓一些鄉鎮主要領導干部成天官司纏身，艱難維持。對于現行高成本、低效益的行政工作，鄉鎮更是難以承受。

三、鄉鎮政府依法行政的保障

黨的十六屆四中全會提出了要全面加強黨的執政能力建設的要求，科學行政、民主行政、依法行政，建立法治政府、有限政府，將是政府提高執政能力的方向。鄉鎮政府要做到這一點，需要得到以下幾個方面的保障：

一是鄉鎮依法行政的法律保障。為了進一步規范鄉鎮的外部行政行為，使鄉鎮工作做到有法可依。需要對當前農村的所有法律法規進清理和編纂，取消過時的法律，協調有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協調、科學規范的農村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉行政權力，使各級各部門各司其職、各就其位，不越權辦事，不推卸責任。在制定《行政許可法》之后，要出臺政府行政行為法，規范政府的辦事程序，提高政府工作效率，從程序上保證政府行為的公平與正義。

二是鄉鎮依法行政的組織保障。要修改《地方人大和政府組織法》，按照《憲法》修正案對鄉鎮人大和政府任期進行變更。同時，明確鄉鎮政府的工作職能，政府機構設置與人員編制設置。制定專門的鄉鎮政府工作機構及工作人員行為規則，進一步規范內部行政行為。大力培訓鄉鎮行政工作人員，提高鄉鎮公務員的執法水平，適量引進一批高學歷的人員到鄉鎮工作，提高鄉鎮公務員的整體素質，為鄉鎮政府依法行政提供人力資源支持。

三是鄉鎮依法行政的經費保障。鄉鎮國、地稅都已經上收到縣市，農業稅正在逐步取消，鄉鎮預算內基本無收入。稅費改革后，“三提五統”和其他收費名目都被取消了，鄉鎮預算外也基本無收入。鄉鎮綜合配套改革后，教師工資上劃，“七站八所”供給取消，公務員和農稅征管員都要大幅度精簡，支出日趨簡單，鄉鎮財政已經失去了存在的物質保障和現實意義。今后，要取消鄉鎮財政，縣級財政要切實保障鄉鎮行政經費，保證鄉鎮正常運轉。

四是鄉鎮依法行政的監督。首先，在鄉鎮綜合配套改革的基礎上，探索構建鄉鎮政府內部權力行使和制約的新機制。通過政府組織內部調整，為鄉鎮政府依法行政提供良好的工作機制。其次，要在憲法和法律的基礎上，重新構建黨委、人大、政府之間的權力制約與平衡關系。第三，要加大對違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對犯罪行為要堅決追究刑事責任。第四，要形成鄉鎮政務公開的制度化，明確規定政務公開的內容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監督。