關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考

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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思考

近年來(lái)，隨著“多予、少取、放活”方針的貫徹落實(shí)，過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅下降，農(nóng)民收入也大幅增長(zhǎng)。因此，關(guān)于三農(nóng)問(wèn)題討論的熱點(diǎn)由“減負(fù)增收”轉(zhuǎn)向了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”。在這一討論的過(guò)程中，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有多大的積極作用，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門(mén)；還有很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要因素，甚至認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒(méi)有幾個(gè)是好的，緊張的黨群關(guān)系和干群關(guān)系就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部鬧的，等等。由于本人出生不好（曾經(jīng)當(dāng)過(guò)十七年鄉(xiāng)干部），不說(shuō)也得說(shuō)幾句。

一，三農(nóng)問(wèn)題集中表現(xiàn)在基層，產(chǎn)生問(wèn)題的原因并不都在基層

不下基層，不接觸社會(huì)底層，不知道底層人生活的艱難與不瞞；接觸了社會(huì)底層，農(nóng)民給你講的幾乎全是基層的干部如何多、如何壞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門(mén)如何只是要錢要命、如何沒(méi)有必要存在。這些都是事實(shí)，但都不是事實(shí)的全部。在封建王朝，縣官常常總是最壞的官的代表，因?yàn)榭h官是最基層的官；在今天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常總是最壞的官的代表，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部是最基層的官。無(wú)論是封建王朝還是現(xiàn)在，如果做定量分析（如貪污腐敗的比例和程度、吃苦精神、付出的勞動(dòng)和報(bào)酬等等），縣官和基層的干部絕對(duì)不是最壞的官，并且有好多人是想做好官而不得不做了壞官。其實(shí)問(wèn)題表現(xiàn)在基層，但產(chǎn)生問(wèn)題的原因并不都在基層：第一，農(nóng)業(yè)的gdp在總的gdp中不到15％，要養(yǎng)活70％的人口和60％的干部，還要承擔(dān)廣大農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。鄉(xiāng)干部要在一個(gè)“骨瘦如材的人身上刮肉”而又不得不刮肉，這可是制度規(guī)定的；第二，農(nóng)村政策出在上面、權(quán)力在上面、國(guó)家的資源都掌握在上面。上面要基層干部為民服務(wù)，下面就服務(wù)；上面要基層干部管制人民，下面就管制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央、省、市、縣政府的影子，對(duì)上面負(fù)責(zé)——一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)是制度規(guī)定的；第三，至于“上有政策，下有對(duì)策”，也要具體問(wèn)題具體分析。如前些年中央的糧食政策總是得不到很好的執(zhí)行，但現(xiàn)在看來(lái)錯(cuò)在糧食政策，執(zhí)行的越好，國(guó)家虧的越多，農(nóng)民坑的越苦；至于“有令不行，有禁不止”，則有“只許州官放火，不許百姓點(diǎn)燈”之嫌。當(dāng)然還第四、第五、第六，在此沒(méi)有必要說(shuō)了。

二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部將長(zhǎng)期存在

很多搞農(nóng)村問(wèn)題研究的人呼吁撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的官員說(shuō)這是“胡說(shuō)八道”，中央和省一級(jí)的官員很慎重，農(nóng)民似乎還不知道有這樣一擋子事。我個(gè)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長(zhǎng)期存在下去（合并或分設(shè)一些是必要的）。這是因?yàn)椋?0000－100000人的地方?jīng)]有政府是不可能的。有的人說(shuō)，不找農(nóng)民收錢了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就沒(méi)有什么事可做的了。那我要問(wèn)，城里不找市民收公糧，為什么要政府？時(shí)代在前進(jìn)，人的需求也在增長(zhǎng)，鄉(xiāng)下的幾萬(wàn)人也是人，要過(guò)人的生活，怎么就不要政府呢？以我的家鄉(xiāng)為例，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在50000人以上。下雨了，水要流入洪湖，為保證下游村民的安全，需要政府協(xié)調(diào)調(diào)度；干旱了，要從洪湖和長(zhǎng)江調(diào)水，水要合理分配。一個(gè)50000萬(wàn)人口的地方，要建設(shè)和維護(hù)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施，要提供日益增長(zhǎng)的公共需求（包括正常的秩序和安全），要維護(hù)市場(chǎng)交易公正，至于計(jì)劃生育就更是需要政府了。再以西部10000人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是扶貧工作和基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)的主要組織實(shí)施者，是技術(shù)服務(wù)的主要提供者（實(shí)踐證明：貧困的地方技術(shù)服務(wù)難以市場(chǎng)化），是社會(huì)秩序、社會(huì)公正和人身財(cái)產(chǎn)安全的保障者，是公共產(chǎn)品的提供和維護(hù)者，當(dāng)然計(jì)劃生育也只有政府來(lái)做了。我想象不出沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的鄉(xiāng)村社會(huì)該是個(gè)什么樣子的，假如生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的人都是木偶，也許不要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即使生活在鄉(xiāng)村社會(huì)的都是奴隸，我想也應(yīng)該需要政府。中國(guó)的人口絕大多數(shù)生活在鄉(xiāng)村社會(huì)，科學(xué)的發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)以人為本，我想鄉(xiāng)村社會(huì)會(huì)有越來(lái)越多的事需要干部去做，需要更多的像任長(zhǎng)霞一樣的公仆。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（怎么稱呼可以討論）不僅不會(huì)消失，而且需要一支龐大而穩(wěn)定的隊(duì)伍長(zhǎng)期存在。

三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)而是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是不是沒(méi)有問(wèn)題呢？肯定是有問(wèn)題的。一定是要改革的。怎么改？我看到的文章大多是要求弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的。我個(gè)人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。首先，要搞清楚中國(guó)改革開(kāi)放是怎么回事。改革就是要改高度集權(quán)的政治體制和高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制，就是改蘇聯(lián)模式；開(kāi)放就是要對(duì)外開(kāi)通和對(duì)內(nèi)放權(quán)。上個(gè)世紀(jì)80年代把改成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不是削弱基層的權(quán)力，是擴(kuò)大基層政府的權(quán)力；有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是管制是開(kāi)放。實(shí)踐證明放權(quán)和開(kāi)放搞對(duì)了。其次，要搞清楚90年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制到底發(fā)生了什么變化。經(jīng)過(guò)90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴(kuò)大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒(méi)有權(quán)力；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表?xiàng)l條利益的部門(mén)的權(quán)力擴(kuò)大了，變得只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任。實(shí)踐證明，90年代的鄉(xiāng)村實(shí)際上處于多部門(mén)控制為主的無(wú)政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門(mén)所為。再次，中國(guó)的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級(jí)政府剝奪，最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來(lái)越多而財(cái)力越來(lái)越少。中國(guó)政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當(dāng)基層沒(méi)有活力的時(shí)候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會(huì)采取渴澤而魚(yú)的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死，最終導(dǎo)致的是整個(gè)體制的滅亡。我們很多改革的研究者總是擺脫不了“皇權(quán)”思想，總是自覺(jué)不自覺(jué)的開(kāi)“集權(quán)”的藥方。這樣的藥方只能制造“回光返照”的效果。

四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府

上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過(guò)，現(xiàn)在很多省又開(kāi)始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門(mén)和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財(cái)政認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門(mén)推向市場(chǎng)。實(shí)踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心既不是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，也不是轉(zhuǎn)變職能，根本的是要轉(zhuǎn)變體制。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的問(wèn)題就不是問(wèn)題了。轉(zhuǎn)變體制就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國(guó)策的，因而要實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代即將結(jié)束，為實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)。今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)民選、民管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要上級(jí)任免，應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和黨代表大會(huì)任免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不要全國(guó)一個(gè)樣子，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)決定。依法對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的天職，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)不能成為“金科玉律”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要逐步向自治政府轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)不要搞終身制，選上即官，選下即民。

五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴人才，出路不在做官而在為民

封建社會(huì)的文化人總是拿縣官開(kāi)涮，現(xiàn)在當(dāng)然是拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開(kāi)涮了。說(shuō)到干部素質(zhì)低，往往就是特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。我以前在鄉(xiāng)下工作時(shí)，接觸過(guò)湖北省省級(jí)以下的很多領(lǐng)導(dǎo)，總的感覺(jué)是比鄉(xiāng)干部的水平高不到那里去，我過(guò)去的很多同事都有當(dāng)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的水平；現(xiàn)在，我離開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的崗位，接觸的人更多了，覺(jué)得還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全面，能說(shuō)、能寫(xiě)、能做事、能處理各種復(fù)雜的矛盾、能承受各種壓力、能臨危不懼等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是萬(wàn)金油！憑良心說(shuō)，我們國(guó)家最優(yōu)秀的干部隊(duì)伍之一，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。如果這個(gè)國(guó)家面對(duì)危機(jī)的時(shí)候，能夠組織人民、動(dòng)員人民、與人民同生共死、與國(guó)家共存亡的絕大多數(shù)干部一定是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是寶貴的人才！人才用在為民的體制里，就是民之福氣；人才用在擾民的體制里，就是民之不幸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該審時(shí)度勢(shì)，自覺(jué)順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變的大勢(shì)，多想如何為民，少想如何升官。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要主動(dòng)參與鄉(xiāng)村社會(huì)的民間組織建設(shè)，要積極領(lǐng)辦、創(chuàng)辦民間組織，為農(nóng)民應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益服務(wù)，為農(nóng)民行使民主政治權(quán)力服務(wù)。上個(gè)世紀(jì)的80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品公司、供銷社等國(guó)營(yíng)單位的干部和職工，適應(yīng)大勢(shì)，很多人成為鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶頭人，成為最先富裕起來(lái)的一批人。我想，只要是人才，只要是順應(yīng)大勢(shì)的人才，前途一定光明；不管你過(guò)去怎么樣的人，只要你不順應(yīng)大勢(shì)，時(shí)代就無(wú)情的拋棄你。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部現(xiàn)在面臨巨大的生存壓力，但同時(shí)也面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇。發(fā)牢騷沒(méi)有用的，我勸還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊體制中掙扎的朋友們從現(xiàn)在開(kāi)始計(jì)劃新的生活和未來(lái)。

六，制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部發(fā)展的最大阻力是縣級(jí)體制

現(xiàn)在，很多人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的阻力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。表面是這樣的，但實(shí)際不是這樣的。主導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的是縣級(jí)權(quán)力體，縣級(jí)權(quán)力體的改革愿望是希望加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)人民負(fù)責(zé)。歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革結(jié)果都是權(quán)力上收，包袱下放；農(nóng)民需要的服務(wù)部門(mén)推向市場(chǎng)，向農(nóng)民收錢的部門(mén)得到強(qiáng)化。以農(nóng)業(yè)部門(mén)為例，技術(shù)服務(wù)推向市場(chǎng)，種子等有利可圖的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)縣以上壟斷。這樣的改革結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由管民向?yàn)槊穹?wù)轉(zhuǎn)變的出路被縣以上的權(quán)力體限制了。假如一個(gè)50000人口，80000畝耕地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的種子、種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)都留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是被上級(jí)權(quán)力體壟斷，很多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是可以轉(zhuǎn)變身份大有作為的。要說(shuō)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見(jiàn)大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實(shí)，中國(guó)行政體制最要改的是縣級(jí)。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。村民自治搞了十多年，效果不好，這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是“收刮政府”——找村民要錢，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是村民自治的最大阻力，村民自治怎么搞得好呢？同樣的道理，現(xiàn)在是呼吁縣級(jí)體制改革的時(shí)候了，當(dāng)務(wù)之急是要大聲呼吁縣級(jí)體制要盡快適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的需要，做出積極的調(diào)整。