國內行政協議的原則

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本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學院

目前，國內對行政協議概念的界定并沒有一個權威的解釋。行政法學里并無行政協議的概念，而是葉必豐教授在其相關課題研究中首先提出，是對區域經濟一體化中的各成員方就合作事宜達成共識所形成的結果的一個叫法。這里，我們姑且將行政協議解釋為:區域以及區域內各級地方政府為克服行政區劃障礙、促進經濟要素自由流通、實現區域一體化而進行合作的法律規制，是區域政府間對相關事宜的一種合意。因此，為了指導行政協議的締結和履行，并在行政協議基礎上有效地開展合作，大多數行政協議文本中都約定了原則條款或在序言中表達了有關原則的內容。政府在運用行政權開展協議活動的時候，其每一個行為無不受到來自相關行政法律法規的約束。如何使眾多的行政協議行為在多樣性中貫穿統一性，在紛繁復雜中形成一個有機的整體，這正式確立行政協議原則的任務之一。其二，行政協議原則具有重要的價值和作用。首先，行政協議原則可以維護府際關系及其行政協議活動在變化中保持穩定。作為一項特殊的行政法制度，行政協議具有締結主體的復雜性、協議內容的多元性以及表現形式的多樣性等特征。這些特征會導致行政協議活動的變化性非常大，穩定性不強。其次，行政協議原則可以促進政府間合作及其行政協議機制的協調統一。由于部門分散、層級眾多，各級各類區域政府締結行政協議的行為難免發生沖突，在行政協議的立、改、廢過程中，只有統一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協議之間的矛盾，消解和協調規范沖突，從而保證協議內外部之間的協調統一。再次，行政協議原則可以保障行政協議活動的正當性。目前，在專門規范區域政府間合作機制的法律規范缺位、單行的行政協議法短期內不可實現的情況下，府際合作關系或者合作機制無法通過法律規范進行協調、各政府間對合作協議的理解與執行也存在著差異以及合作雙方出現協議上的沖突時如何解決等等問題，都沒有得到權威的法律解釋與有效地法律保障，其正當性與合法性受人質疑。“法律原則直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向”［6］P43，行政協議原則為行政協議指明伸展的范圍和發展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協議運行中出現沖突的現象。

確立行政協議的原則的重心是明確標準。離開一定的標準或要求，原則的確立就可能喪失其應有的基礎性、本原性和準則性，原則的指導力和準據力更無從談起。因此，行政協議原則的確立，應考慮行政協議制度的內在要求，并確立基本的標準:首先，行政協議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說，原則的重要功用就是說明詳細的規則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說是衍生其他規則的規則［8］P46－47。此外，從定位上說，法律原則應是法律規則和價值觀念的匯合點。這樣的定位表明，行政協議原則既要體現行政協議的目的，又要能夠統領行政協議的具體文本內容。其次，行政協議原則既然是“原則”，就應當具有基礎性的地位，就應當能夠貫穿行政協議各項制度的始終，體現出行政協議的基本特征，就應當在行政協議的締結、履行、糾紛解決等各個環節中得到普遍遵照和貫徹執行，而不僅僅是存在于理論研討或者學術上的學說假設。再次，行政協議原則作為行政法的原則，應當是對行政協議現象進行抽象概括之后的法律語言。為此，就應當區別于行政協議法律規范的具體行為準則。行政協議的原則是行政協議法律權利和義務賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內核，集中表達了締結協議雙方的價值訴求。最后，行政協議原則就應當是行政協議所特有的，而不應是行政法所通用的一般法律原則，即要體現行政協議的特色和特殊需要。上述四個方面，實際上提出了確立行政協議原則的四個基本標準，即“高度標準”、“普遍標準”、“抽象標準”和“特色標準”。這四項標準共同構成行政協議原則確立的“標尺”。

按照行政協議原則的確立標準，以及相似整合的原則，再結合行政協議締結的過程及其運行，行政協議原則的主要有:(一)區域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權”的具體化，意指通過行政法制度來實現某種平等的狀態。也就是說，在實現實體正義的同時也要保證程序正義。無論是長三角、珠三角，還是環渤海、北部灣等區域，區域政府間在締結行政協議時，幾乎都表達了區域平等的基本精神。行政協議屬于公法上的對等契約，是區域政府間在其職權范圍內就區域公共事務開展合作所達成的共識性文件，故協議締結主體之間不存在隸屬關系，也不存在法律關系上的權力支配性。首先，在法律依據上，憲法及相關法律賦予了區域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨立性，也不允許任何一方面將自己的意志強加于另一方;其次，行政協議的締結設定了締結主體間的享有的權利在機會或者資格上是平等的，更是要求任何締結主體在履行行政協議時必須按照法律的規定和行政協議的約定平等地、全面地履行各自的義務。通過行政協議的文本分析，在大多數情況下，行政協議所涉及的“區域”一般都是具有相對獨立性、完整的、毗鄰在一起的多個行政區劃。在實踐中，這種區域可能是跨省的區域，如長三角、京津冀、環渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區域;也有在省區范圍內跨市跨縣的區域，如北部灣區域、長株潭區域、西咸區域等;也有是某一個都市圈所涵蓋的區域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項重要的國際政治原則，也是我國政府所奉行的一項開放政策。區域間政府之所以要進行區域合作、締結區域協議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過積極培育和推進區域合作，消除區域行政壁壘，發揮區域整體優勢，深化區域經濟融合，整合區域制度沖突，最終實現區域一體化。互利共贏原則之所以成為行政協議的原則之一，主要從以下五個方面考慮:從理性經濟人的角度來看，任何地方政府總是期望通過行政協議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區域經濟一體化的角度來看，區域經濟發展具有整體性、全面性的特點，任何一個地方政府在追求自身利益的同時必須承認其他地方政府的利益訴求，必須站在區域整體、協調發展的高度來認識其自身利益并追求自身利益最優化;從行政法律規范來看，大量的行政法規規定了我國地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學的高度來看，互利共贏是行政契約關系的內容體現和客觀要求，這種契約關系體現了個體行為的自主選擇和利益關系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發揮其作為道德原則的規范調節功能的必要條件，也就是說，平等主體之間的互利性既是行政協議(契約關系)的特征，也是行政協議(契約關系)的客觀要求;從行政協議文本來看，大量的行政協議直接約定了互利共贏原則，即使是沒有直接約定，其權利義務的設定也體現了該原則。(三)自愿合作原則有學者認為，行政協議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據、法律依據、事實依據以及內容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協議的本意。主要理由有三:首先，區域自愿合作是行政協議的主題。行政協議，也稱為區域行政協議，是在我國區域經濟一體化進程中，區域政府為了更好地實現區域經濟發展而選擇的一種具有持續性和穩定性的制度化合作機制。既然行政協議是區域政府間的合作機制，那么，“合作”作為行政協議的原則就應是題中之意。行政協議的功能無外就是將區域政府間的合作意愿或者意向以規范化的方式固定下來，以具有法律效力的規范性行政文件形式確定下來。其次，從更為直觀的角度來說，自愿與合作本來一個硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來就是自愿的結果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協議范疇，也不符合行政協議現實。再次，從行政權力的角度來看，締結協議的各方地方政府及其職能部門具有其職權范圍內的行政自主權，本著自愿原則參與行政協議的締結與履行則是行政自主權的體現。與此同時，有關行政權配置的行政協助法律制度———諸如《文物保護法》、《海關法》、《礦產資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關的行政法規為區域政府間開展合作提供了參考依據和框架性的解決機制。(四)協商一致原則平等法律地位的區域政府不存在隸屬關系，在處理其公共事務的時候一般構成的是共同行政行為或者行政協助行為。但是，當兩個或者多個地方政府的利益發生沖突，根據法律和法規的規定，地方政府應當采取協商一致、共同處理的方法解決。首先，協商一致是貫穿于行政協議整個過程的一項原則，而行政協議也是區域政府間協商一致的產物。具體表現在:權利義務是區域政府間以協商一致的方法設定，締約過程是區域政府間采取協商一致的方式進行，協議糾紛是區域政府間通過協商一致的程序解決，協議完善是區域政府間運用協商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發生利益沖突時，正如學者所言，“解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過對話和協商來尋求區域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結果是共贏的。在當下中國尚未有比較完善的利益沖突裁決機制的背景下，行政協議機制不僅“搭建起了一個協商與對話的平臺”，更是為“地區之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機制”［2］117;再次，從我國具體國情出發，以協商一致為主要的解決機制符合我國現實政法體制。這是因為，在司法救濟機制缺乏相關憲法及法律依據而被排除、仲裁解決機制缺乏完善的法律規范而僅僅處于構想階段［2］P246～250以及中央作為地方政府的上級機關的協調作用未能充分發揮的情況下，通過區域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協商進而自行解決爭議，就不失為一種靈活、簡單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當代公民社會對信息的需求越來越多樣，尤其是在公民責任意識強烈的法治社會，行政信息對于公民知情權的滿足顯得尤為重要。依據程序規則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學性就越強，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區域政府間參與合作的需求的同時，保證合作目標與價值的公正性與公共性，實現協議信息的程序化公開，確保行政協議的公益性質，這就成為我們必須認真思考的問題。目前，行政協議的文本信息及其締結、履行、糾紛解決等相關程序都未能夠通過有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協議文本的途徑主要有文獻調查、網絡搜索、實地調研、觀察訪談等，但主要是以文獻調查和網絡搜索為主。相對來說，我國長三角、珠三角、環渤海區域等三大區域經濟實體的經濟一體化較為發達，但除了珠三角區域以外，其他兩個區域的大量行政協議信息只是作為一種政府內部文件限于政府內部知曉，未能作為實現上網工程及電子政務化。而發展相對落后的長株潭、北部灣、成渝等區域經濟的行政協議信息更是一紙難求)，公眾無法知曉涉及自身利益的協議安排，也無法發揮其事前參與、事中監督、事后評價等功能。“程序正義”原則的內涵之一就是依照法定程序公開相關信息。有鑒于我國區域經濟發展中行政協議信息公開化、程序法治化滯后的現狀，非常有必要將“公開原則”作為一項基本原則在行政協議中固定下來，以此彌補我國行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補充，共同作用于行政協議法律規范，指導著行政協議活動的展開。目前，行政協議尚屬于一項全新的法律制度，在相關的法律規范未能及時建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個準則，非常需要對行政協議活動中的原則進行“前置性”的萃取與確認，在某種程度上有利于彌補行政協議法缺失對行政協議行為的規制作用，也有利于我國行政協議機制的構建與完善。