行政協(xié)議發(fā)展情況及解析

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2010年8月，國家發(fā)改委了《促進(jìn)中部崛起規(guī)劃實(shí)施意見》，其中深化中部地區(qū)省際間合作成為重要內(nèi)容，為中部經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立和發(fā)展提供了政策支持。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場化改革的深化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力，形成了長江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。從我國目前各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的合作模式來看，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成都是突破了行政區(qū)劃的限制，以各地政府簽署的相關(guān)行政協(xié)議為標(biāo)志。

一、我國行政協(xié)議的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）長江三角洲政府間行政協(xié)議

“長三角”的行政協(xié)議包括兩個層次，即長三角16市人民政府之間的行政協(xié)議和江浙滬兩省一市及16市有關(guān)職能部門之間的行政協(xié)議。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年到2004年，浙江、江蘇和上海兩省一市共簽訂各種合作協(xié)議近20項(xiàng)，大大推進(jìn)了一體化的進(jìn)程。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長在杭州簽訂《加強(qiáng)“長三角”區(qū)域市場管理合作的協(xié)議》；2003年4月19日，兩省一市的人事部門以及江蘇、浙江所屬的19個城市人事部門行政首長在上海了《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》；2003年7月初，在南京舉行的“長江三角洲旅游城市15＋1高峰論壇”上，16個城市的市長共同簽署了《長江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門領(lǐng)導(dǎo)在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進(jìn)長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書》，這是全國首個省級政府間區(qū)域創(chuàng)新體系協(xié)議。2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長在上海聯(lián)合簽署了《長三角地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作協(xié)議》，三地實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者權(quán)益異地保護(hù)救濟(jì)、流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查互認(rèn)以及12315維權(quán)網(wǎng)絡(luò)互連互享等[1]。而近幾年，長三角合作進(jìn)入了一個更加深入的階段，行政協(xié)議涉及面也將更加廣泛而深入。2007年12月，在常州舉行的長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會第八次會議上，長三角16座城市的市長，用不同的話語表達(dá)著共同的愿景。2010年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》更是體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想。

（二）珠江三角洲政府間行政協(xié)議

“泛珠三角”區(qū)域合作則采取“9+2”模式，在《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》下，泛珠三角合作各方成功搭建了論壇和洽談會兩個平臺，進(jìn)一步探索了區(qū)域合作“虛”、“實(shí)”結(jié)合的新路子，搭建了一個同臺唱戲、互利共贏的平臺。“9+2”各方找到了合作的空間和共創(chuàng)未來的途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從區(qū)域合作提出至今，合作各方總計(jì)項(xiàng)目簽約數(shù)達(dá)12172個，總金額達(dá)12534億元[2]。

（三）環(huán)渤海地區(qū)政府間行政協(xié)議

環(huán)渤海地區(qū)通過政府聯(lián)席會議，自2004年以來先后達(dá)成了《廊坊共識》《北京倡議》《合作框架》《中國北方環(huán)渤海城市旅游區(qū)域合作框架協(xié)議》《環(huán)渤海信息產(chǎn)業(yè)合作框架協(xié)議》等等。（四）東北地區(qū)政府間行政協(xié)議東北地區(qū)也在2004年首屆舉辦了東北四城市市長峰會，建立了具有權(quán)威性、指導(dǎo)性、協(xié)調(diào)性的聯(lián)席會議和定期磋商機(jī)制，還形成了綱領(lǐng)性文件——《東北四城市協(xié)同合作全面推進(jìn)東北老工業(yè)基地振興的意見》。同年，為共同開發(fā)“北藥”產(chǎn)業(yè)，遼寧、吉林、黑龍江三省科技部門與有關(guān)部門在長春共同簽署了《東北三省實(shí)施北藥開發(fā)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，至今，東北四市市長峰會已經(jīng)連續(xù)舉辦了三屆。第二屆簽署了《四城市共同加快物流業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議書》。第三屆簽署了《東北區(qū)域旅游合作協(xié)議》和《東北四城市（4+3）市長峰會會議規(guī)程》。

總之，在我國區(qū)域合作發(fā)展機(jī)制下，行政協(xié)議蓬勃發(fā)展，運(yùn)用于各個區(qū)域，碩果累累。縱觀這些不勝枚舉的政府合作協(xié)議，筆者嘗試對我國現(xiàn)有的行政協(xié)議的特點(diǎn)歸納如下：

1.行政協(xié)議的程序平臺主要是聯(lián)席會議制度

即區(qū)域個成員通過定期會議制度的方式，來完成要約、承諾與價值考量的過程，并達(dá)成一致意思表示，從而締結(jié)行政協(xié)議。我國目前區(qū)域合作機(jī)制的運(yùn)行方式主要是聯(lián)席會議機(jī)制，如長三角第一個行政協(xié)議——《上海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》的誕生，就是由國務(wù)院上海經(jīng)濟(jì)區(qū)（國務(wù)院的派出機(jī)構(gòu)）的極力倡議和推進(jìn)，省市長聯(lián)席會議才得以通過的。

2.行政協(xié)議名稱多樣化

有協(xié)議、協(xié)定、綱要、備忘錄、倡議書、議定書、意向書、宣言和共識等近十種稱謂。在這些名稱中，最經(jīng)常出現(xiàn)的是“協(xié)議”與“宣言”。

3.行政協(xié)議締約主體多元化

行政協(xié)議締約主體既有省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)等一般省級單位，也有市縣級單位；既有政府之間的協(xié)議，也有政府職能部門相互之間締結(jié)的協(xié)議，如《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》就是由省級單位的政府簽訂的。而福州、南平、寧德、莆田、三明五市2005年簽署的人才合作協(xié)議，則是屬于市級政府之間的協(xié)議。這兩者都屬于政府之間的協(xié)議，而《泛珠三角區(qū)域九省區(qū)物價部門交流合作框架協(xié)議》則是由九省區(qū)的政府職能部門即物價局簽訂的。

4.行政協(xié)議涉及范圍廣泛

區(qū)域一體化不僅包括經(jīng)濟(jì)一體化，而且要求社會一體化；區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不僅必須強(qiáng)化行政執(zhí)法層面的協(xié)調(diào)，而且更須加強(qiáng)行政立法合作。從既有的區(qū)域合作協(xié)議來看，涉及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)領(lǐng)域的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為數(shù)不少，區(qū)域社會合作協(xié)議正日漸增多，廣泛涉及就業(yè)服務(wù)、信息化、科教文體、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會福利等領(lǐng)域。行政執(zhí)法層面的協(xié)作協(xié)調(diào)是區(qū)域合作的題中應(yīng)有之義，因此各類合作協(xié)議普遍建立了行政首長間的磋商和對話機(jī)制、聯(lián)席會議或協(xié)調(diào)會制度，規(guī)定了執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、信息溝通機(jī)制等。2006年1月，遼寧、黑龍江和吉林三省共同簽署了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，這是我國首部區(qū)域政府立法協(xié)調(diào)協(xié)議，該協(xié)議確定了開展行政立法協(xié)作的領(lǐng)域、立法模式。

5.行政協(xié)議締約過程以合意為基礎(chǔ)

區(qū)域政府合作的出發(fā)點(diǎn)是地方政府通過合作來共享整體利益，因此，區(qū)域合作要有效地發(fā)揮作用，取決于能否達(dá)成各方利益的平衡，實(shí)現(xiàn)合作雙方或多方的雙贏或共贏。從實(shí)踐來看，我國締結(jié)行政協(xié)議的最重要的程序是首長聯(lián)席會議，即區(qū)域各成員通過定期會議制度的方式，來完成要約、承諾與政策選擇的過程，并達(dá)成一致意思表示，最終締結(jié)合作協(xié)議。

6.協(xié)議內(nèi)容的原則性、抽象性

從我國已締結(jié)的上百份區(qū)域合作協(xié)議來看，內(nèi)容大多比較原則和抽象，很多只是一種意向或認(rèn)識，各方也很少有具體的或操作性強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。

二、我國行政協(xié)議的評析

行政協(xié)議的簽訂使地方政府突破了行政區(qū)劃的限制，加強(qiáng)了各地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化交流、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的聯(lián)系，同時推進(jìn)了我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。但是，縱觀我國行政協(xié)議發(fā)展的現(xiàn)狀，行政協(xié)議還存在諸多缺陷。

（一）法律依據(jù)的缺失

一般來說，行政協(xié)議的締約根據(jù)既包括締約的資格依據(jù)，又包括協(xié)議內(nèi)容約定的權(quán)限依據(jù)。目前我國一些單行法對此有所涉及，如2000年修正的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，該法第8條規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由相關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決。”可以看出，無論是合作組織章程，還是行政協(xié)商或協(xié)調(diào)，都離不開行政協(xié)議的簽訂。但是這些僅是原則性的規(guī)定，而且僅僅限于環(huán)保及相關(guān)領(lǐng)域。從憲法、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）、《立法法》來看，對于行政區(qū)域如何合作的問題，均沒有明確的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)我國《憲法》《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，地方各級人民政府擁有行政規(guī)則制定權(quán)、行政規(guī)章制定權(quán)、地方行政管理權(quán)等職權(quán)。同時，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》對于民族自治地方的自治權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。因此，《憲法》雖然沒有明確規(guī)定“行政協(xié)議條款”，但是《憲法》與《地方組織法》實(shí)際上暗示或間接授予了締結(jié)權(quán)。只要在憲法和法律規(guī)定的管理權(quán)限內(nèi)，地方政府之間就有權(quán)締結(jié)行政協(xié)議[3]。然而我國憲法確立的國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，地方行政區(qū)域與中央政府的關(guān)系十分緊密。地方的各類機(jī)關(guān)都被認(rèn)為是中央設(shè)在地方的執(zhí)行中央的法律和政策、管理某一地區(qū)事務(wù)的國家機(jī)關(guān)。各個行政區(qū)域并不像聯(lián)邦制國家的各成員國或成員聯(lián)邦那樣享有受憲法保障的所謂“固有權(quán)力”，各個行政區(qū)域國家機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都來源于中央法律。地方政府間的協(xié)議牽涉中央與地方、地方與地方、行政與立法等一系列重大憲法關(guān)系，沒有明確的中央法律依據(jù)，顯然不能擺脫是否合法的質(zhì)疑。例如，誰有權(quán)代表地方簽訂地方政府之間協(xié)議？是地方政府還是地方人大？依照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，縣級以上地方人大及其常委會有權(quán)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其變更，撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)，也就是說，是地方人大而不是地方行政機(jī)關(guān)掌握著地方重大事務(wù)的決定權(quán)。但目前我國已有的地方政府間協(xié)議，都是由地方政府機(jī)關(guān)協(xié)商和簽訂的，并無地方人大的參與。

（二）行政協(xié)議適用存在的問題

1.程序的狹隘

目前區(qū)域合作中的行政協(xié)議主要是通過首長間的聯(lián)席會議制度來制定的。聯(lián)席會議制度，顧名思義，是一種通過召開定期或者不定期的會議來完成相互協(xié)商而達(dá)成協(xié)議的制度。但這樣的平臺也存在著明顯的缺陷：一是此種聯(lián)席會議制度只是各方行政首長定期會晤的機(jī)制，協(xié)議的通過完全取決于行政首長間是否能達(dá)成一致意見，聯(lián)席會議本身并無實(shí)質(zhì)的決策權(quán)。二是同我國的人大代表大會類似，聯(lián)席會議通常是一年一次，會期較短，不能解決所有的問題。同時，行政協(xié)議雖不直接為公眾設(shè)立權(quán)利和義務(wù)，但協(xié)議內(nèi)容的最終落實(shí)會直接影響到公眾，所以行政協(xié)議的訂立不能缺失了公眾的參與。但我國行政協(xié)議的簽訂大多是行政機(jī)關(guān)之間的“私議”，截止目前為止，只有泛珠三角區(qū)域建立了區(qū)域合作網(wǎng)，一些相關(guān)行政協(xié)議的內(nèi)容，而其他合作區(qū)域之間訂立的行政協(xié)議基本未見，只能通過個別報(bào)紙或新聞網(wǎng)站得知大致內(nèi)容。

2.法律效力的模糊化

行政協(xié)議的法律效力是行政協(xié)議能否有效履行的前提條件。在美國，州際協(xié)定具有雙重法律效力，即對締約主體的約束力和對公民的約束力。對于前者它是合同，對于后者它是法律文件，所以對于兩者具有效力。這是聯(lián)邦最高法院通過判例確定的。而在我國區(qū)域合作的實(shí)踐中，由于缺少法律依據(jù)，行政協(xié)議的法律效力是模糊不清的，而已締結(jié)的行政協(xié)議條文中大都也沒有提及法律效力問題。準(zhǔn)確地說我國的行政協(xié)議只是作為一種地方政府倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制。政府間許多共識的達(dá)成是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來保障的，缺乏法律效力，使得這種共識的達(dá)成缺少穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動便容易使合作機(jī)制架空。這種法律效力的不確定性，會給協(xié)議各方造成不安心理，致使協(xié)議各方在協(xié)議履行過程中拖沓，從而導(dǎo)致協(xié)議流于形式，于區(qū)域合作發(fā)展毫無實(shí)質(zhì)意義。

3.責(zé)任條款的缺失

如果一種行為模式?jīng)]有規(guī)定法律責(zé)任，或者規(guī)定得不全面、不到位或失之偏頗，那么殘缺不全的行為模式最終只能流于形式，這種行為模式就難免會被嚴(yán)重扭曲或者形同虛設(shè)[4]。行政協(xié)議在本質(zhì)上是一種合同或契約，如同私法契約一樣，如果成員方拒不履行協(xié)議義務(wù)，或者履行義務(wù)時違反協(xié)議約定，也構(gòu)成違約，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任。因此，責(zé)任條款是強(qiáng)化行政協(xié)議效力的必備條款之一。在美國，州際行政協(xié)定對于訂約主體來說，具備合同的性質(zhì)，各州都必須承認(rèn)任何一方都不能單方面放棄協(xié)定或拒不履行相關(guān)義務(wù)。而在我國已締結(jié)的行政協(xié)議中，卻找不到有關(guān)違約責(zé)任的規(guī)定。行政協(xié)議的履行完全建立在政府的互信基礎(chǔ)之上，然而信譽(yù)和責(zé)任具有完全不同的法律意義，政府之間的信任不能代替政府之間的責(zé)任，失去了責(zé)任約定的協(xié)議也就失去了協(xié)議本身的意義。

4.執(zhí)行的軟弱性

行政協(xié)議的執(zhí)行，是指行政協(xié)議各方行使區(qū)域行政協(xié)議所確定的權(quán)利，履行行政協(xié)議所確定的義務(wù)。在美國的州際行政協(xié)定中，具有詳細(xì)的爭端解決條款規(guī)定，而且對協(xié)定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了規(guī)定，包括成員內(nèi)部機(jī)構(gòu)和協(xié)定聯(lián)合組建機(jī)構(gòu)，以保證州際協(xié)定的有效執(zhí)行。日本對地方自治公共團(tuán)體之間的跨區(qū)域合作方式——廣域行政也進(jìn)行了類似的規(guī)定。而在我國，行政協(xié)議的執(zhí)行效果并不理想，造成這一結(jié)果的原因主要包括兩方面：一方面，行政協(xié)議的內(nèi)容不甚規(guī)范，不少協(xié)議往往過于抽象而僅具有宣示性質(zhì)，缺乏具體而細(xì)致的條款設(shè)計(jì)，這就使行政協(xié)議的履行往往因?yàn)橄嗷ラg權(quán)利義務(wù)不明確而難以保證。同時，行政協(xié)議中的各方都有利益的安排和義務(wù)的承擔(dān)，對義務(wù)的履行如果沒有一定的強(qiáng)制性，權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)就完全沒有了保證，行政協(xié)議也就淪為一紙空文而失去了意義。即使相應(yīng)行政協(xié)議的條款再完備，行政協(xié)議成員之間的爭議也不可避免，應(yīng)當(dāng)通過一定的爭端解決機(jī)制來化解于政協(xié)議履行中產(chǎn)生的糾紛。然而縱觀我國現(xiàn)有簽訂的行政協(xié)議，無從發(fā)現(xiàn)對產(chǎn)生爭議時，如何解決爭議的條款規(guī)定，疑似合作各方都未預(yù)料協(xié)議履行過程中的各種阻礙潛在，更無從談及行政協(xié)議履行過程中發(fā)生糾紛和爭議時，通過何種途徑解決，如何解決。另一方面，從行政協(xié)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和機(jī)制看，行政協(xié)議不僅需要完善的內(nèi)容，更需要有實(shí)施具體內(nèi)容的組織載體。我國行政協(xié)議的執(zhí)行方式并不是由一個獨(dú)立的行政實(shí)體組織來操作的，協(xié)議基本上采取了聯(lián)席會議和溝通聯(lián)絡(luò)這樣的松散管理模式來執(zhí)行。近年來，以泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、兩岸三地的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作為代表的區(qū)域合作所表現(xiàn)出來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的成果，讓我們看到以行政協(xié)議的形式推動和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是具有可行性的。但是，我們必須清醒地認(rèn)識到，在我國現(xiàn)有的行政區(qū)域、地區(qū)劃分和現(xiàn)有的法律框架下，要真正建構(gòu)起一個行之有效的區(qū)域合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，絕非易事。應(yīng)當(dāng)完善立法，為行政協(xié)議確立法律依據(jù)；清理地方性規(guī)范性文件，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化掃清障礙；加強(qiáng)行政協(xié)議的執(zhí)行，建立行政協(xié)議的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)；建立爭議解決機(jī)制，明確政府間法律責(zé)任。希望能夠以此推動我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，加強(qiáng)政府間合作。