行政發展途徑分析

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自20世紀70年代末以來,新公共管理運動成為新時代行政發展的必然趨勢。但即使新公共管理代表著未來世界各國行政發展的必然方向,也需要對其具體做法進行辯證分析。我國未來應該選擇何種行政發展模式,是新公共管理,還是現代官僚制,是必須認真研究的問題。

一、新公共管理運動對公共行政的深刻影響

從1979年英國撒切爾政府大刀闊斧進行改革以來,當代西方以新公共管理為取向的政府改革運動已走過了二十多年的歷程。盡管現在對這一運動及其所形成的新公共管理模式定論還為時尚早,但其對政府管理實踐產生的深刻影響卻已是不爭的事實。新公共管理運動給公共部門管理特別是政府管理帶來的重大影響與變化主要包括以下幾個方面:

(一)促使政府角色發生轉變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務的直接、壟斷性提供者變為公共服務提供的監督、競爭者。

(二)各國大多實施了民營化或帶有民營化傾向的改革措施。特別是將大量國有企業出賣或進行股權轉移。公共部門已逐漸從直接的經濟活動中淡出,由對經濟的直接干預變為宏觀調控。

(三)政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技術,努力改變政府的官僚主義工作作風。轉變政府與市場關系,發揮市場對公共管理的推動作用。

(四)注重工作結果、績效,進行明確的目標管理、績效評估和成本核算,而不是追求預算的最大化。如克林頓政府把建立一個“工作更好,花費更少”的政府作為其主要工作目標,將績效評估公開化,并受中央指導系統的嚴密監督控制。

(五)重塑了政治(政策)與行政(執行)之間的關系,對行政架構進行調整,強化了政府政策執行部門的自主權。例如,在英國產生了大量契約化、自由化的“執行局”。〔1〕

二、新公共管理給我國行政發展帶來的啟示

雖然新公共管理在理論與實踐上都并不成熟,但新公共管理運動畢竟是建立在對以往傳統行政模式弊端的反思與批判的基礎之上的,反映了學術界與政界解決現實問題的努力。新公共管理理論與改革運動不僅是西方政府陷入危機不得不尋求出路的新探索,而且也是政府對新時展要求的主動回應。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施對于我國的行政發展具有重要的啟示意義。主要有以下幾個方面:

(一)加大政府體制創新力度,切實轉變政府職能,盡快改變政府對公共物品供給的壟斷局面。運用合同出租、公私合作、用者付費等方式,擴大和提高政府提供公共服務的資源與能力,降低政府的管理成本,提高公共服務的供給效率。

(二)進一步健全和運用市場機制,理順政府與市場的關系。充分發揮市場在經濟發展中的主導作用。在政府機關內部引入競爭機制,提高政府工作人員的進取精神與工作效率。

(三)重塑政府與社會的關系,重新界定政府與社會的權力范圍,向社會放權。鼓勵和扶助民間組織的發展,提高民間的自治能力與自我服務能力,變政府對社會事務的一手包辦為社會的自主管理。

(四)適當借鑒當代企業管理的管理方法、原則、經驗,特別是績效管理、成本核算等,由忽視工作績效到重視工作成果。以結果導向調動公務員的工作積極性,簡化辦事程序,提高政府的工作效率。

三、我國行政環境與行政發展的現狀和存在的問題

我國目前的行政環境與行政發展狀況與西方相比,存在的問題更為復雜、更加嚴重,二者的差異相當明顯。

(一)經濟落后與市場發育不足我國人口眾多,勞動力集中在農業領域,各地發展極不平衡,各地經濟、社會組織結構、人員素質乃至社會文化都存在著巨大差異。特別是各地市場發育程度懸殊,在我國既有發達的市場經濟,又有極其落后的自給自足的自然、半自然經濟,且后者比重較大。所以我國政府不僅不能像西方那樣盡量不干預市場,而且還要參與維護乃至培育市場。

(二)處于轉軌時期我國正處于由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期,市場發育得還很不完善,外在性因素很多,面臨的問題較為復雜。經濟轉型一方面要求政府轉變職能,大幅度地減少行政干預;另一方面又必須依賴政府發揮其必要作用,如在培育市場、推動國有經濟的市場化、建立社會保障體系、促進經濟社會協調發展等方面需要政府充分發揮作用,沒有政府的主動推動是很難進行的。所以對我國來說,抽象的討論政府作用的多少實際上并沒有多大意義,重要的是政府作用的定位及其作用的范圍是否適當的問題。

(三)科技發展水平不發達西方基本上已處于信息社會,而我國雖然也處于信息社會的時代背景下,但由于發展水平所限,除個別地區之外,總體上還處于向工業社會過渡階段。歷史的發展已經證明,不同的科技文明時代要求不同的政府管理方式。新公共管理是與信息社會相適應的政府管理方式,工業社會相適應的政府管理方式是現代官僚制。

(四)民主發展程度滯后正如亨廷頓所言,西方國家所面臨的問題是“民主過剩”,民主需要節制,〔2〕主要目標是擺脫特殊利益集團對政治決策的控制,而我國所面臨的問題則是民主不足;西方所要考慮的是如何解決對行政系統的過度規制問題,從而提高行政效率,而我國則主要是通過法制建設,研究如何約束行政權力;西方正在考慮如何向行政權力中重新注入效率,而我國正在考慮如何將民主注入行政權力之中。

四、我國的“官僚制”存在的問題

(一)組織活動缺乏理性且效率低下,人格化傾向嚴重

近年來一直飽受批判的官僚制的一大優點就在于其高揚理性精神,努力避免了任性專斷和感情用事,其基本精神與價值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟,批判和否定了產業革命初期個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法。”〔3〕我國的文化傳統中并不缺乏理性,但我國的所謂理性是世俗取向的理性,努力方向是維系人與人的人倫關系進而維護既定的社會秩序,謀求的是在既定的統治制度下獲取固定的收益。“中國的士人階層,從總體上看服務于君侯,而這種服務關系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的來源。”〔4〕這種缺乏法治精神和對效率的追求的理性,最終導致對人治管理的過分注重與對私人利益的狂熱追求。這種實踐道德理性思維受制于權力等級與道德信仰體系,不可能實現行政組織的效率化、法制化和科學化。

(二)與西方的現代官僚制有差異

西方的現代官僚制要求服從要建立在合法性基礎之上,即“并非服從他個人,而是服從那些非個人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務管轄范圍之內,有義務服從他。”〔5〕我國在總體上不是官僚制發育充分,而是官僚制發育不良。官僚制的基本特征包括:工作與職位分工的專門化、等級化、非人格化、規則化、技術化、公私分明化、工作程序法制化與系統化。官僚制高揚理性精神,避免了任意行事和感情用事,給組織帶來了理性與效率,保證組織按照系統的規則保持高效運轉;官僚制高揚法制精神,否定人治管理,有效的防止了領導專權與以權謀私;現代官僚制高揚科學精神,拋棄經驗式管理,重視知識、技術與效率,保持組織運行的精確性、穩定性、持續性、統一性,有效的降低組織摩擦。我國的行政機關缺乏公務人員的專業化分工以及缺乏與之相適應的專業化人才、行政過程中輕視規則與程序、腐敗現象嚴重等。這都是我國官僚制發育不良的表現。官僚制的某些消極因素與傳統的、封建的消極因素相互交織,使官僚制的缺陷表現得更加突出。所以,一方面我們必須正視官僚制的一系列缺點,如:容易導致組織的臃腫、僵化、難以適應環境的發展變化;易導致目的和手段的倒置,過分強調形式的合理性而忽視結果的重要性;易導致行政效率的低下;易導致對人性的損害,將人變成組織的工具;易導致文官專政;易導致組織內部人際關系的冷漠和對行政客體態度的惡化等等;另一方面應當認識到,我們對官僚制與官僚主義本身的理解并不準確,不應將我國的傳統官僚制與西方發達國家的現代官僚制等量齊觀。

五、我國行政發展的目標選擇:新公共管理現代官僚制

當前擺在我們面前的一個難題是:我國未來應選擇什么樣的行政發展模式不少學者認為,我國應吸取西方新公共管理運動的成功經驗,推行西方式的新公共管理模式。實際上,合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。任何國家的政府發展,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。〔6〕

現階段與未來相當長的一個時期內我國仍將處于由計劃經濟向市場經濟的轉型時期,這意味著西方新公共管理運動所應具備的不少關鍵性的社會條件,如完善的市場、強大的經濟實力、完善的社會保障體系、充分發育的民間組織和較強的社會自治能力,這些都是我國目前所欠缺的和近期內難以較好解決的。這就決定了即使我國效仿西方的新公共管理運動也難以達到預期的效果。這就決定了西方新公共管理的成功經驗未必適用于我國。西方的行政發展已形成了一個辯證否定的發展過程,即市場自由-計劃管制-市場自由,正在從一個更高的層次上向初始點逐步回歸。而我國則剛剛起步,正處于由計劃經濟向市場經濟的過渡階段。目前,我國行政發展的主要方向應是繼續完善現代官僚制,由人治化的官僚制向法治化的官僚制轉變。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出我國要按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求,建立決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力的行政管理體制,加快建設服務政府、責任政府、法治政府。決策科學、權責對等、分工合理、執行順暢、監督有力都是現代官僚制的核心思想。

以理性精神、法治精神、科學精神重塑政府,并不意味著我們要重蹈西方官僚制的覆轍。對現代官僚制的建設雖然必要,但也不應奉若神明,全盤接受,對現代官僚制是如此,對新公共管理也是如此。建設我國的行政模式不是非此即彼,而是要根據實際兼容并蓄,批判的接受。我國目前當務之急是建立與市場經濟的發展相適應的管理模式,只有適應我國發展的模式才是最好的模式。我國的行政模式的選擇應以現代官僚制的完善為本,但同時我們必須具備超越官僚制的眼光與心態,努力借鑒西方新公共管理的經驗推動我國的行政改革。而且用更長遠的眼光來看,一旦我國的市場經濟與政治體制發展到一定程度,新公共管理就有可能成為我國行政發展模式的最佳選擇。