司法實踐行政協(xié)議研究

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[摘要]2015年實施的《中華人民共和國行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議列入行政訴訟受案范圍，但在實踐中行政協(xié)議案件裁判方式并沒有統(tǒng)一規(guī)定。文章通過一些案例分析行政協(xié)議的性質(zhì)、行政協(xié)議行為對行政協(xié)議裁判方式的影響，提出審查行政協(xié)議案件使用的7種裁判類型思維體系。

[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議性質(zhì)；行政協(xié)議行為；裁判方式類型化思維體系

2015年5月實施的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第十二條第一款第（十一）項規(guī)定行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的屬人民法院審理行政案件的受案范圍；第七十八條規(guī)定了審理行政協(xié)議的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責(zé)任。被告變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)模嗣穹ㄔ号袥Q給予補償”。但在新法出臺之前，行政協(xié)議糾紛是通過行政訴訟抑或民事訴訟解決，這一問題在法學(xué)理論和審判實踐中存在爭議，致使各級法院審理行政協(xié)議做法不統(tǒng)一，裁判方式也有所不同。同時，由于最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋和批復(fù)答復(fù)也沒有給予完全一致的解釋，造成審理行政協(xié)議普遍存在困惑。在最高人民法院對如何審理行政協(xié)議未出臺相關(guān)司法解釋之前，筆者通過對一些案例裁判方式進行分析，研究行政協(xié)議的性質(zhì)、行政協(xié)議案件中審查對象與行政協(xié)議裁判方式的關(guān)系進行研究，就行政協(xié)議裁判類型化思維體系提出一些建議。

一、部分法院審理行政協(xié)議的裁判方式與分析

通過北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫，從2017年1月1日至2018年6月30日止，輸入“行政合同”“政府特許經(jīng)營協(xié)議”“土地房屋征收補償協(xié)議”“二審判決書”等詞組進行檢索，對137份裁判文書引用的法律及判決方式進行分類。經(jīng)過整理、比對、排除，歸納分析部分法院審查行政協(xié)議案件的裁判方式和適用法律規(guī)范。具體分析如下：（一）行政協(xié)議的文書裁判方式從文書裁判方式看，在這137份裁判文書中，排除不屬于政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收補償協(xié)議案件14件，各類系列案共79件，折算后符合統(tǒng)計要求的一共有54件案件。其中，法院對行政機關(guān)實施行政協(xié)議行為的合法性審查為15件，占27.78%；對行政合同的效力及合同的履行進行審理的案件一共有37件，占68.52%；其他審查為2件，占3.7%。從上面的數(shù)據(jù)看，雖然《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政案件受理范圍，但是在行政審判中大部分審理行政協(xié)議的辦案思路是按照審理民事合同的思維方式進行審理，即強調(diào)圍繞原告的起訴請求進行審查，以合同約定條款、雙方履約情況作為審查行政協(xié)議的主要依據(jù)，強調(diào)締約自由、當(dāng)事人地位平等和意思自治。以吉林省佰億投資擔(dān)保集團有限公司訴公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會特許經(jīng)營協(xié)議及行政賠償糾紛案為例。一審法院認為，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效……(五)違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”本案吉林省佰億投資擔(dān)保集團有限公司與公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營協(xié)議》《范家屯供水項目協(xié)議書》違反了法律的強制性規(guī)定，且雙方均未能舉證證明其在簽訂協(xié)議前履行了法定的各項程序，應(yīng)屬無效協(xié)議，自始就不具有法律效力。二審認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確，亦認為涉案的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營協(xié)議》《范家屯供水項目協(xié)議書》為無效合同。（二）裁判文書對民事法律規(guī)范的引用從裁判文書中是否直接引用民事法律規(guī)范看，這54個案件中有22個案件沒有適用民事法律規(guī)范，這22個案件主要涉及受案范圍的界定、當(dāng)事人主體資格的認定等程序類問題，占40.74%；有32個案件在文書中直接適用民事法律規(guī)范（包括適用《民法總則》《合同法》《民事訴訟法》等），占59.26%。從這些數(shù)據(jù)看，在行政審判實務(wù)中，多數(shù)行政協(xié)議案件在采用民事審判思維模式進行審理的前提下，導(dǎo)致審理結(jié)果也直接適用民事法律法規(guī)。比如王某某、陳某某訴杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處征遷行政協(xié)議案。杭州市中級人民法院二審認為，陳某某其在杭州市余杭區(qū)無常住戶口，但其屬于王某某戶內(nèi)王某芳結(jié)婚三年以上的配偶，依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》第二十條第二款第（一）項規(guī)定可以計入安置人口。良渚街道拒絕將陳某某列入安置人口，不符合上述規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第七十七條第一款，《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第五十四條的規(guī)定，判決撤銷一審判決，將良渚街道與王某某戶簽訂協(xié)議第六條第1項中確定的安置人口6人變更為7人，安置面積480平方米相應(yīng)變更為560平方米。

二、行政協(xié)議本質(zhì)、審查對象之爭對裁判方式的影響

通過上述歸納分析，修改后的《行政訴訟法》雖將行政協(xié)議納入行政受案范圍，但審判實踐中一些法院對行政協(xié)議案件的審查思路是延續(xù)使用審查民事合同的思維，在行政判決中直接適用民事法律規(guī)范進行說理分析及作出實體判決的案件數(shù)量占了一半以上。筆者認為行政協(xié)議案件裁判方式民法化的原因有如下幾點：第一，目前行政審判中對行政協(xié)議本質(zhì)屬私法領(lǐng)域還是公法領(lǐng)域存有分歧，而行政協(xié)議的本質(zhì)影響案件審理思路的方向及判決方式的法律適用。第二，行政協(xié)議案件的審查對象不明晰，導(dǎo)致在行政協(xié)議糾紛中對審理對象的理解不統(tǒng)一，即是審查行政行為還是審查合同本身存在爭議，造成裁判方式多樣化。第三，行政協(xié)議之訴屬何種訴并未明確，造成一個文書中作出的裁判方式出現(xiàn)了行政行為侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任共同存在的奇怪現(xiàn)象。因此有必要探究行政協(xié)議的本質(zhì)和審查對象對行政裁判方式的影響，從而構(gòu)建相對應(yīng)的裁判思維體系。（一）行政協(xié)議性質(zhì)的公、私法理論爭鳴對行政協(xié)議裁判方式的影響。行政協(xié)議，又稱行政合同，是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。①在新修訂的《行政訴訟法》頒布實施之前，行政法學(xué)界的學(xué)者們與民法界的學(xué)者們對行政協(xié)議（民法稱為行政合同）的本質(zhì)存在爭議。行政法學(xué)界的學(xué)者認為行政協(xié)議是為了解決現(xiàn)代行政管理出現(xiàn)新情況、新問題而產(chǎn)生的一種新的行政管理手段。伴隨著我國法治政府建設(shè)的發(fā)展，強調(diào)以法律約束政府，防止政府權(quán)力的濫用，在行政機關(guān)行使職權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益等法治觀念深入人心。而單一的行政命令、行政強制等行政管理手段往往效果不理想。因此，在行政管理領(lǐng)域借鑒私法中契約理論，行政機關(guān)以行政管理者的身份與行政相對人充分協(xié)商，在意思表示一致的基礎(chǔ)上與行政相對人簽訂協(xié)議，以此達到實現(xiàn)與增進公共利益的目的。由于行政協(xié)議存在行政主體特定，目的在于履行行政職責(zé)、實現(xiàn)行政管理公益目標，協(xié)議簽訂履行過程中行政機關(guān)享有優(yōu)益權(quán)的行政法上的特征，行政法學(xué)界認為行政協(xié)議為公法合同；雖源于民事合同，但已獨立于民事合同，因其具備行政性而為行政法學(xué)上一個重要的概念。而民法學(xué)者認為，不存在獨立于民事合同的行政協(xié)議（行政合同）。理由是行政合同具備合同雙方或各方意思表示真實、平等協(xié)商一致的特點，仍屬于民事合同的范疇。理論上對行政協(xié)議本質(zhì)之爭也影響到審判實踐當(dāng)中。法院對行政機關(guān)依職權(quán)簽訂的合同性質(zhì)是行政法范疇還是合同法范疇并沒有統(tǒng)一。例如，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號）將國有土地使用權(quán)出讓合同糾紛規(guī)定為民事案件；而《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質(zhì)問題請示的答復(fù)》[（2010）行他字第191號]規(guī)定：“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認書的行為，屬于具體行政行為。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。”由于理論與實踐的不一致，導(dǎo)致處理該類糾紛的思路和方式不一致，不利于糾紛的妥善化解。（二）行政協(xié)議性質(zhì)的實證歧路對行政協(xié)議裁判方式的影響。如前所述，由于行政協(xié)議的本質(zhì)在理論與實踐上長期存在爭議，致使實務(wù)中審理方向產(chǎn)生分歧，導(dǎo)致行政協(xié)議裁判方式也不盡相同。而本文第一部分列舉的吉林省佰億投資擔(dān)保集團有限公司訴公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會特許經(jīng)營協(xié)議及行政賠償糾紛案中法院依據(jù)《合同法》認定特許經(jīng)營協(xié)議屬無效合同；王某某、陳某某訴杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處征遷行政協(xié)議案中法院同時適用《合同法》和《行政訴訟法》進行審理，則是實踐當(dāng)中對行政協(xié)議裁判方式存有分歧的表現(xiàn)。即使在修改后的《行政訴訟法》將部分行政協(xié)議明確納入行政訴訟受案范圍后，行政審判內(nèi)部也存有爭議。一種觀點認為既然行政協(xié)議本質(zhì)為公法意義上的契約，那么應(yīng)根據(jù)《行政訴訟法》第六條的規(guī)定對行政機關(guān)訂立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行政行為是否合法進行審查，而對應(yīng)的行政裁判方式也應(yīng)遵循行政訴訟法規(guī)定的裁判方式。理由是：1.修改后的《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項將行政協(xié)議明確納入行政訴訟的受案范圍，這是肯定了行政協(xié)議屬獨立的行政法上概念，不再隸屬于民事合同，因而需通過行政訴訟途徑予以解決。2.《行政訴訟法》的立法目的是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)；并規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)提起訴訟。同時規(guī)定了行政訴訟的審查客體是行政行為的合法性。從這些規(guī)定可以看出在審理行政協(xié)議過程中，應(yīng)遵循行政訴訟法特有的規(guī)定，即對行政機關(guān)的行政行為合法性進行審查，而不是跳出行政訴訟法規(guī)定，直接適用《合同法》審查行政協(xié)議的法律關(guān)系。3.既然立法已經(jīng)將行政協(xié)議列入行政訴訟的受案范圍，則行政協(xié)議屬于行政法上的法律關(guān)系，如果仍以私法的理論以及按照審理行政協(xié)議合同糾紛的思路去審查行政協(xié)議，那么在公私法對立的情況下，行政協(xié)議的本質(zhì)違背了傳統(tǒng)行政法學(xué)思想（即一個生活關(guān)系盡量統(tǒng)一在一個法律關(guān)系中），這將造成法律內(nèi)部邏輯的混亂。4.審判實踐中長期將行政協(xié)議歸類為民事合同，淡化了行政協(xié)議在行政法上的特殊性，以致人們對行政協(xié)議的慣性認知限于私法領(lǐng)域，認為行政協(xié)議等同于一般的市場交易行為，其裁判方式也應(yīng)遵循市場交易規(guī)則。將行政協(xié)議列入行政法范疇，有助于突出行政協(xié)議本質(zhì)特征，使用行政裁判方式更有利于強化其行政法的本質(zhì)，也有利于改變?nèi)藗円酝挠^念。如果行政協(xié)議的審判模式依舊遵循《合同法》的規(guī)定，那將行政協(xié)議列入《行政訴訟法》顯得多此一舉。另一種觀點認為行政協(xié)議屬民事合同的一種，即使列入行政訴訟的受案范圍，但仍應(yīng)依據(jù)《合同法》的規(guī)定審查行政合同效力及雙方當(dāng)事人的履約行為，并按照協(xié)議的約定及《合同法》的規(guī)定作出實體裁判。理由是：1.行政協(xié)議為私法意義上的合同，強調(diào)締約雙方意思自治，締約自由。2.基于合同相對性原則，合同僅對當(dāng)事人產(chǎn)生法律上的約束力，即《民法總則》第一百一十九條規(guī)定：“依法成立的合同，對當(dāng)事人具有法律約束力。”這要求在實踐當(dāng)中，依法成立的有效行政協(xié)議，除當(dāng)事人同意或者有特殊的法律原因外，不容當(dāng)事人反悔或者解除、撤銷；債權(quán)人有權(quán)請求相對人履行該合同約定的義務(wù)。3.在一方當(dāng)事人違約的情況下，守約方有權(quán)要求對方承擔(dān)違約責(zé)任。這有助于保護交易安全，符合信賴利益保護原則，也是誠信政府的重要體現(xiàn)。特別是在國有土地使用權(quán)出讓合同、特許經(jīng)營行政協(xié)議當(dāng)中，有利于保護行政相對人的合法權(quán)益。筆者傾向第一種觀點。首先，行政協(xié)議簽訂雙方地位并非民事法律關(guān)系上的平等主體，行政協(xié)議設(shè)定雙方的權(quán)利義務(wù)往往不對等。其次，行政協(xié)議往往涉及公共利益，如果完全按照《合同法》的規(guī)定去處理行政協(xié)議，有可能對公共利益造成損害。最后，《合同法》規(guī)定的違約責(zé)任不一定能解決行政協(xié)議引起的一些爭議。比如在行政協(xié)議中對行政機關(guān)設(shè)定不允許行政機關(guān)單方解除合同的條款。在政策、行政法律法規(guī)變動的情況下，行政機關(guān)無法履行行政協(xié)議，相對方仍要求行政機關(guān)承擔(dān)繼續(xù)履行的違約責(zé)任，如果按照違約責(zé)任去裁判，不能實質(zhì)化解爭議。雖然《行政訴訟法》確立了行政協(xié)議的獨立地位，也是行政訴訟法修改的最大亮點之一，但是行政協(xié)議在立法上的概念，行政協(xié)議具備哪些法律特征、審查方式的體系化都沒有作出明確規(guī)定，需要盡快出臺相關(guān)司法解釋以明確。（三）行政協(xié)議審查對象對行政協(xié)議裁判思維的影響。行政協(xié)議審查對象是行政協(xié)議裁判方式的前提。由于行政協(xié)議為公法合同，只能按照行政訴訟程序監(jiān)督行政機關(guān)作出行政協(xié)議行為是否依法行使職權(quán)，即行政協(xié)議案件的審查對象是行政機關(guān)作出行政協(xié)議行為的合法性，而政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等書面協(xié)議是審查合法性的途徑。民法上的合同是債的發(fā)生原因之一，是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事關(guān)系的協(xié)議。民事合同的審查對象平等主體之間的財產(chǎn)關(guān)系，強調(diào)不告不理原則。由于行政訴訟與民事訴訟審查對象不同，這就存在一個問題，即行政協(xié)議糾紛中侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任的競合問題。在民事訴訟中，侵權(quán)與違約責(zé)任競合時，規(guī)定原告只能擇一提起訴訟，不能同時或混淆兩種不同的民事責(zé)任。而在行政協(xié)議糾紛中，是否也可以按照民事訴訟的規(guī)定擇一起訴呢？筆者認為，根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定，行政協(xié)議行為糾紛只能是侵權(quán)訴訟，而不是行政協(xié)議合同糾紛。因此，行政協(xié)議行為的利害關(guān)系人只能提起侵權(quán)之訴，不能提起違約之訴。侵權(quán)之訴與違約之訴所適用的規(guī)則和審理思維是不相同的，兩者不能在同一訴訟中并存，所以行政協(xié)議的裁判方式不能直接適用或混淆使用合同違約責(zé)任的相關(guān)規(guī)定。而我國多年行政訴訟理論和司法實踐的發(fā)展，已經(jīng)逐步形成了以行政行為為審查對象，實行行政裁判方式類型化的行政訴訟審理模式。現(xiàn)行的《行政訴訟法》繼承并發(fā)展了這種模式，使得行政判決方式類型更加完善，各類裁判方式的法定適用條件更清晰，也規(guī)范法官選擇判決方式的自由裁量權(quán)，進一步實現(xiàn)實質(zhì)化解行政爭議的訴訟目的。因此，針對目前審理行政協(xié)議的思路不明確、裁判方式類型沒有統(tǒng)一的問題，筆者認為有必要構(gòu)建類型化的行政協(xié)議裁判思維模式。

三、行政協(xié)議裁判方式類型化思維模式的建構(gòu)

根據(jù)《行政訴訟法》第六十九至七十八條規(guī)定，行政訴訟判決類型一共有7類，包括駁回原告訴訟請求判決；撤銷或撤銷重作判決；限期履行法定職責(zé)判決；給付判決；確認違法判決；確認無效判決；變更判決。行政協(xié)議案件裁判方式也適用上述7類方式，不存在獨立的行政協(xié)議案件裁判方式。以下結(jié)合具體審查對象，分析7類裁判方式在行政協(xié)議中適用情形及相關(guān)問題。（一）判決駁回原告訴訟請求的適用情形。根據(jù)《行政訴訟法》第六十九條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”在行政協(xié)議案件中適用判決駁回原告的訴訟請求的情形有：第一，行政機關(guān)履行行政協(xié)議行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的；第二，行政機關(guān)不履行行政協(xié)議法定義務(wù)或約定義務(wù)、給付義務(wù)證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的；第三，原告申請被告履行法律規(guī)定、行政協(xié)議約定的職責(zé)或者給付義務(wù)不成立的；第四，行政機關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，原告請求依據(jù)原行政協(xié)議約定判決被告限期履行法定職責(zé)或給付義務(wù)不成立的。在實踐中存在行政協(xié)議約定行政機關(guān)不得單方變更、解除行政協(xié)議的情況，法院對此不應(yīng)支持，理由是行政機關(guān)在行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)。當(dāng)然，行政機關(guān)只有在協(xié)議訂立后出現(xiàn)了由于公共利益的需要或法律政策的重大調(diào)整，必須變更或解除時，才能行使單方變更、解除權(quán)，由此造成相對人合法權(quán)益損害的，應(yīng)予以補償。（二）判決撤銷或部分撤銷的適用情形。根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，行政協(xié)議適用撤銷判決的情形有：1.主要證據(jù)不足的；2.適用法律、法規(guī)錯誤的；3.違反法定程序的；4.超越職權(quán)的；5.濫用職權(quán)的；6.明顯不當(dāng)?shù)摹Ｒ陨铣蜂N判決的適用情形也是判決行政協(xié)議行為是否違法的法定條件。但在審判實踐中，原告提請撤銷之訴往往是按照《合同法》中合同效力的思維模式表達訴請的。如《合同法》規(guī)定了可變更可撤銷的情形：1.因重大誤解成立的合同；2.顯失公平的合同；3.因欺詐成立的合同；4.因脅迫成立的合同；5.乘人之危訂立的合同。據(jù)此原告也是按照《合同法》規(guī)定的撤銷情形作為申請理由。但行政協(xié)議行為合法性審查是全面審查，不受原告訴訟請求和理由的限制，審理思路和裁判類型需跳出當(dāng)事人架設(shè)的民事思維。比如重大誤解的行政協(xié)議行為，屬于行政協(xié)議行為主要證據(jù)不足的情形；顯失公平的行政協(xié)議行為屬于明顯不當(dāng)?shù)那樾危恍姓f(xié)議行為存在欺詐，屬超越職權(quán)的情形；脅迫和乘人之危的行政協(xié)議行為則屬濫用職權(quán)的情形。法院可以審查行政協(xié)議行為所對應(yīng)的《行政訴訟法》第七十條規(guī)定的情形，作出撤銷或者部分撤銷行政協(xié)議行為的判決。關(guān)于撤銷行政協(xié)議行為后是否判決行政機關(guān)重作的問題。法院認為行政機關(guān)需要按照行政協(xié)議約定繼續(xù)履行的，應(yīng)依照《行政訴訟法》第七十八條規(guī)定，同時判令行政機關(guān)繼續(xù)履行行政協(xié)議義務(wù)、采取補救措施或賠償損失。如果行政機關(guān)違法變更、解除行政協(xié)議的，法院撤銷之后認為需要按照行政協(xié)議約定繼續(xù)履行義務(wù)，則依據(jù)《行政訴訟法》第七十八條規(guī)定判令行政機關(guān)繼續(xù)履行。（三）限期履行法定職責(zé)判決的適用情形。從《行政訴訟法》第七十二條規(guī)定可知，該條的適用條件是行政機關(guān)存在逾期不履行法定職責(zé)的行為。所謂“逾期”是指超過法律、法規(guī)規(guī)定的，或者雙方約定的，行政機關(guān)向相對人單方承諾的履行相關(guān)法定職責(zé)的最后期限。②“不履行法定職責(zé)”包括拒絕履行、不予答復(fù)、拖延履行、不完全履行、不恰當(dāng)履行。③因此行政機關(guān)在行政協(xié)議行為中不依法履行法定職責(zé)、未按約定履行法定職責(zé)的，法院可判決行政機關(guān)在一定期限內(nèi)履行。這里需要注意的是如果行政機關(guān)不依法履行法定職責(zé)、未按約定履行法定職責(zé)的，造成原告實際損失，應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的行政賠償責(zé)任，而不是判決行政機關(guān)承擔(dān)行政協(xié)議的違約責(zé)任。（四）給付判決的適用情形。《行政訴訟法》第七十三條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，查明被告依法負有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)”。給付判決往往針對的是行政機關(guān)不履行金錢給付、財物交付義務(wù)的情形。但在行政協(xié)議中，法院要判決行政機關(guān)履行給付義務(wù)，需要查明行政機關(guān)負有法律、法規(guī)或者合法有效的規(guī)章、規(guī)范性文件規(guī)定、有效行政決定承諾，或者有效行政協(xié)議約定的給付義務(wù)。比如，法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定某行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)政府或者部門批準后生效的，判決時未經(jīng)批準的，法院不能將該協(xié)議約定的給付內(nèi)容作為判決行政機關(guān)限期履行給付義務(wù)的根據(jù)。（五）確認違法判決的適用情形。《行政訴訟法》第七十四條規(guī)定了兩款確認違法的情形，該條同樣適用于行政協(xié)議案件中對確認行政協(xié)議行為違法的判決。即行政協(xié)議有下列情形之一的，法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：1.行政協(xié)議行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；2.行政協(xié)議行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的。行政協(xié)議有下列情形之一的，不需要撤銷或者判決履行的，法院判決確認違法：1.行政協(xié)議行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；2.行政機關(guān)改變原違法行政協(xié)議行為，原告仍要求確認原行政協(xié)議行為違法的；3.行政機關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)，判決履行沒有意義的。雖然這兩款都規(guī)定了確認違法的適用情形，但兩款確認違法的法律效果是不同的：第一款確認違法但不撤銷行政行為，保留了行政協(xié)議行為的法律效力，其后續(xù)行政行為的權(quán)利來源是合法的。第二前沿聚焦款確認違法后被訴的行政協(xié)議行為不保留法律效力，其后續(xù)行政行為合法性被予以否定。在行政協(xié)議糾紛案件中往往會出現(xiàn)確認違法判決和撤銷判決的優(yōu)先適用問題。筆者認為，雖然是全面審查行政協(xié)議行為的合法性，但并非只要出現(xiàn)違法行政協(xié)議行為就一律予以撤銷。因為在實踐當(dāng)中，行政機關(guān)簽訂行政協(xié)議行為的背后往往涉及各級政府、多個行政主管審批部門，一些大型的經(jīng)濟投資和城市規(guī)劃建設(shè)還需要地方人大及人大常委會討論審議通過，并與當(dāng)?shù)孛癖娚a(chǎn)生活等公共利益息息相關(guān)。如果撤銷則引起一連串連鎖反應(yīng)。所以根據(jù)行政法上合法行政原則和信賴保護原則，符合判決確認違法條件的，應(yīng)優(yōu)先適用確認違法判決，甚至保留行政協(xié)議的效力，以維護政府公信力及公共管理行為，保護行政相對人的交易安全，不能判決撤銷，以此確保行政協(xié)議行為的實際履行。（六）確認無效判決的適用情形。《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定了判決確認無效的情形，因此適用于確認行政協(xié)議行為無效的前提是必須是“重大且明顯違法”，具體表現(xiàn)有：1.行政行為有實施主體不具有行政主體資格；2.沒有依據(jù)，包括行政協(xié)議中約定增加義務(wù)或減損權(quán)利缺乏法律法規(guī)及規(guī)范性文件的依據(jù)；3.行政協(xié)議的內(nèi)容客觀上不可能實際履行。確認無效的行政協(xié)議行為不僅包括訂立行政協(xié)議行為，也包括單方變更、解除行政協(xié)議行為。確認無效判決適用于最嚴重的明顯違法情形，符合無效判決適用條件的，應(yīng)優(yōu)先適用無效判決，而不是撤銷判決。如果判決確認無效會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，應(yīng)優(yōu)先適用確認違法但保留行政協(xié)議法律效力的判決。此外，法院判決行政協(xié)議行為確認違法或者無效的，可以同時判決責(zé)令行政機關(guān)采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決行政機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。以前文所舉的吉林省佰億投資擔(dān)保集團有限公司訴公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會特許經(jīng)營協(xié)議及行政賠償糾紛案為例。假設(shè)雙方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議缺少法律依據(jù)，法院可以根據(jù)《行政訴訟法》第七十五條規(guī)定判決確認行政機關(guān)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的行政行為無效。在審判實踐中，行政協(xié)議相對人會將《合同法》第五十二條規(guī)定作為請求確認行政協(xié)議無效的法律依據(jù)。筆者認為法院對《合同法》第五十二條列舉合同無效的情形可以從行政行為是否合法的角度考慮所對應(yīng)的行政裁判方式，但不宜在裁判文書中直接適用《合同法》的條款，以避免在同一份判決中出現(xiàn)侵權(quán)與違約之訴的“混搭”。比如一方以欺詐脅迫的手段訂立合同，損害國家利益、惡意串通，損害國家集體或者第三人利益、損害社會公共利益，可以根據(jù)具體情況或適用駁回原告訴訟請求或撤銷判決或確認無效判決。如果行政協(xié)議約定的實施主體不具有行政主體資格，這也符合合同無效中違反法律、行政法規(guī)強制性規(guī)定的情形，但應(yīng)判決確認行政協(xié)議行為無效而不是判決行政協(xié)議無效。（七）變更判決的適用情形。根據(jù)《行政訴訟法》第七十七條規(guī)定，變更判決適用如下情形：1.行政協(xié)議相對人不履行或遲延履行行政協(xié)議義務(wù)，行政機關(guān)對其作出的行政處罰明顯不當(dāng)；2.行政協(xié)議涉及對款額的確定、認定確有錯誤的；3.行政協(xié)議被判決確認違法或者無效后，對賠償或補償款額的確定、認定確有錯誤的。變更判決審查的對象依然是行政協(xié)議行為合法性，與《合同法》上合同變更并非同一個概念和適用相同情形。行政協(xié)議的變更判決適用上述三種情形，如果是行政機關(guān)與行政相對人就行政協(xié)議其他內(nèi)容的變更，比如變更履行期限、履行方式、雙方權(quán)利義務(wù)等，則應(yīng)具體問題具體分析，對應(yīng)適用《行政訴訟法》規(guī)定的其他六種裁判方式。以前文所舉的王某某、陳某某訴杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處征遷行政協(xié)議案為例，假設(shè)法院查明陳某某其在杭州市余杭區(qū)無常住戶口，但其屬于王某某戶內(nèi)王某芳結(jié)婚三年以上的配偶，依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》第二十條第二款第（一）項規(guī)定可以計入安置人口。而良渚街道拒絕將陳某某列入安置人口，不符合上述規(guī)定。這種情況不屬于行政裁判類型當(dāng)中變更判決的適用情形，因此，可以考慮適用《行政訴訟法》第七十條第（一）項規(guī)定，良渚街道作出行政協(xié)議行為所依據(jù)的主要證據(jù)不足，撤銷良渚街道與王某某戶簽訂的征遷協(xié)議，并判決良渚街道與王某某戶重新簽訂征遷協(xié)議。

四、結(jié)語

受行政協(xié)議的性質(zhì)和審查對象的影響，行政協(xié)議的裁判方式應(yīng)與《行政訴訟法》規(guī)定的裁判方式一脈相承，不宜突破現(xiàn)有規(guī)定。但由于各地法院審查行政協(xié)議案件適用的裁判方式各有不同，迫切需要建構(gòu)統(tǒng)一行政協(xié)議的裁判類型化思維模式，以避免同案不同判的現(xiàn)象發(fā)生，維護司法權(quán)威。

作者:封宇 單位:廣西壯族自治區(qū)高級人民法院