行政發展制度理性分析

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一、制度理性相關概念綜述

（一）何為理性。理性從詞源上說，來源于希臘語“邏各斯”。在羅馬時代，被譯成拉丁語：ratio，最早是貨幣單位，而后等同于邏各斯成為哲學上廣泛使用的術語。最后形成了理性（英語：rationality）與理智（英語：reason）的字根。追溯源頭，從古希臘的柏拉圖，亞里士多德、西塞羅再到文藝復興時期，都有相關的描述。今天，作為一個原始詞，在哲學，心理學，管理學，經濟學和社會學等領域都被進行了深入研究，各種學者的描述大致可以概括為三種。一是社會標準理性理論，強調集體意識，如柏拉圖的理想國家，黑格爾的市民社會和馬克思的社會主義等等，側重于道德或制度理想主義；其次是基于個人主義和功利主義的理性理論。主要體現在經濟學領域，如亞當斯密的“經濟人假說”；三是理性人理性社會理論，而我們接下來要說的制度理性就是從韋伯的理性理論中衍生而出的。（二）制度理性的含義。根據韋伯的理性化理論，他將理性視為人類社會行為，結構和秩序以及社會制度的合理性，并把這種合理性分為形式合理性，也就是我們說的工具理性，和實質合理性——價值理性。制度形式合理性是指制度的設計、運行等科學化、合理化，是“硬件”設計、執行的合理性，是一種實踐規范；制度實質合理性是在文化道德、法律精神和制度目標等方面追求最大限度的公正合理，是“軟件”內容的合理性，是一種價值理念取向。制度理性可理解為國家通過制度安排及調整，通過“糾偏”機制的作用，盡可能使得經濟主體之間取得“共識”，逐漸“走向合理性”的過程。

二、行政發展與制度理性的辯證關系

（一）行政發展的涵義。發展理論是在20世紀現代化理論視閾下最早針對發展中國家的經濟問題而提出的，旨在把西方發達國家的先進技術和資本向發展中國家擴散，推動發展。隨著人們對發展理論反思的日益深刻，發展理論逐漸被應用于其他領域，行政發展領域是其中之一。行政學研究的學者對行政發展的研究逐漸深入，但對行政發展內涵的理解卻仍未有統一的認知。筆者認為何穎教授對行政發展所進行的界定是目前國內學者中最為成熟和典型的，即行政發展是指各國政府采用科學方法來滿足自身社會發展的需要。改革和完善行政系統和制度，調整行政方式和行政關系，提高行政效能，促進國家政治，經濟，文化和社會領域的協調行政進程。（二）行政發展之于制度理性。綜觀行政學理論發展的歷史脈絡，我們不難發展其實“制度”、“理性”和“發展”這三個方向的議題和研究幾乎在各個時期各個代表學者的研究中都有著學理和邏輯上的聯系。在這一過程中，行政發展會根據著社會的發展進步和人的理性的萌芽和發展不斷豐富自身的特性及發展，而這個過程也會影響著制度理性的建構內容和側重。從行政發展的角度出發去考量制度理性的存在，主要有兩個方向。首先，行政發展具有一定的特定目標性。這樣的目標不是一蹴而就的，而是由著長期和短期目標、總目標和分目標所共同組成的。這樣的全部目標要一一實現，需要周密的計劃和前期工作，也需要科學、合理的制度。這也就為制度理性的程度提出了更高的要求。其次，行政發展的理念變化影響著制度理性的價值標準和選擇。就現在的社會而言，行政發展為貼近社會發展的現實狀況，更多追求的是公平、效率、正義和以人為本。因此，人們在渴望和認可現階段行政發展的追求理念的時候，在制度理性的價值選擇上就自然而然地會側重追求相關的標準，以期二者的統一。（三）制度理性之于行政發展。如同制度是一種個人自由與國家社會秩序之間的中介一樣，制度理性也是一種制度中介，不過這種中介是一種理性或者合理的中介，其作用在于增進整個社會的合理性，把這樣的說法放到制度理性對行政發展作用程度的描述上也是恰如其分的。其一，制度理性是行政發展的重要保障。從前文引用何穎教授對行政發展的定義可以分析出，行政發展的重要手段和方向就是對行政制度的革新，從而達到調整行政活動方式和提高行政效能的目的。但是行政發展的意義不在理論上的變動，而是在于制度制定和推行的整個實踐過程中取得的成效有多大。制度不是行政發展的全部，卻是行政發展的關鍵。所以我們說制度理性在很大程度上決定著行政發展的最終成果和形態絲毫不為過，這也就是二者關系中最重要的一點，即行政發展離不開制度理性的“保駕護航”。其二，制度理性推動行政發展模式的確立。各國對其本國行政體制及戰略的選擇構成其行政發展的模式。各國行政發展所處歷史階段及目標都不同，行政發展模式也不一樣。發展中國家的改革與發展起步較晚，且沒有自己的理念和模式可以借用，在行政領域的改革也有著借鑒發達國家成功例子的影子存在，缺乏自己的行政發展模式。而行政發展模式的確立有一個重要的推動力就是制度理性。合理、有效的制度理性強化有助于行政發展模式的建立，由此帶來人們思想觀念的變革并指導著人們的社會實踐活動，推動著行政發展模式的形成。因此，制度理性在以中國為代表的發展中國家的行政改革中顯得尤為重要。其三，制度理性會推動行政發展的不斷完善以及創新。行政發展的目標的設定會根據國內外環境的變化去調整，但在很大程度上也會根據制度推出后的社會反饋進行改變。因為行政發展的過程中難免出現非理性的傾向和社會風氣，有些時候是因為制度不盡合理，也就是制度理性化程度較低。具體而言，行政發展因為有了制度理性的存在會在不斷發展中更貼近社會發展實際、更符合人們價值選擇的思想更新制度理念，選用更為合理的規則。

三、行政發展視閾下的制度理性建構

前面的內容筆者向大家闡述了行政發展和制度理性之間的辯證關系，使大家能夠更加直觀的了解制度理性的程度對行政發展的健康有效穩步前進的重要性。如何能保證行政發展中的制度調整或者創新能夠遵循著“科學、合理”的原則，從而推動行政發展呢？以我們國家為例，分析基于現代社會背景下行政發展在中國的具體建構情況，總結存在的主要問題。（一）當前行政發展中的制度非理性影響。改革開放以來，中國社會經歷了深刻的變化，各個領域的發展突飛猛進，行政發展在中國因起步較晚，發展也較為迅速。從制度層面說，為了跟進社會的發展，大刀闊斧的幾次行政管理體制的改革可以說達到了政府的目的。但是由于在相關領域缺乏經驗，一些制度由于缺乏理性的考量從效果上說還是難以滿足民眾的需求，使社會上出現種種不和諧的聲音。首先，政府制定的制度偏于經濟方向而忽視公共服務引起的職能失衡。30余年來，中國的經濟高速增長以及在改革方面取得的成就都證明了政府在國家宏觀調控方面的巨大能力。但是因國家制度偏于經濟利益的趨勢使得各地方政府間的經濟競爭使激烈，以經濟管理職能為主，社會管理和公共服務的職能相對較少。另一方面是公共服務供給中沒有形成規范的分工和問責制，事實上造成了公共服務指標的軟化，導致政府公共治理的缺位。其次，公平原則難以保證。建立社會主義市場經濟體制，使市場配置資源，促進資源的有效利用。但由于過渡時期的制度安排不完善，中國的社會主義市場經濟體制也提高了整個社會的經濟增長水平。貧富差距和區域差異是明顯的負面影響。最后，行政制度安排的失當引起政府公務人員價值追求的失當。當前我們的行政制度中的考核體系設計中存在著單純追求指標的細化以及體系的統一化。這使得部分地方政府的公務人員在執行或者指定相關制度的時候照搬其他地區的體系而忽視本地區的實際情況，同時也會使部分公務員為了追求績效而忽視民眾的基本利益以及環境保護等相關領域的重要性，導致發展畸形。（二）未來行政發展的制度理性建構。我們應該清醒地看到，即便當前的我國行政發展取得了長足的進步，但由于部分制度的指定和運行忽視制度理性的存在，導致了很多社會問題出現。未來的行政發展的建構應該基于制度理性，才能為行政發展保駕護航。1.轉變政府職能的制度建構。在行政發展中，經濟利益固然重要，但重中之重仍然是為提供公共服務和社會管理，在地方政府尤其要重視這方面的制度建構。從行政發展的角度看，政府要改善自身的公共治理，提高民眾對公共治理的滿意度，必須加強政府的社會管理和公共服務職能。為了有效履行政府的社會管理和公共服務職能，在制度建設中要認真抓好以下幾個方面：一要著力解決關系到人民群眾切身利益的突出問題；其次，要創新社會管理和公共服務機制；三是加快建立和完善各種突發事件應急機制；第四，改革和完善行政發展的行政管理規則，方法和程序。2.政府主導的公共服務多元參與的制度建構。行政發展中的制度建設基于制度理性的考慮不僅與政府本身有關，也與社會力量的合作有關。這可以從發達國家的先進經驗中總結出來：這些國家內部都存在著形形色色的利益集團和社群組織，它們各自通過特定的渠道與方式表達自己的制度需求，議會，政府，法院等可以直接影響行政系統方案的主體。經歷過這樣的程序的制度建構必定在理性化程度上更高。市場經濟的建立和政府職能轉變為種種其他社會自治性組織的形成和發展開辟出制度、資源和社會空間，政府在體制改革中必須采取更加開放的態度，要積極地引入社會自治性組織和公民參與到行政發展中的制度的制定過程中來，可以引導建立我們國家特色的行政發展模式，并且在制度運行過程中減少阻力。3.允許差別、控制分化的制度建構。分化與差異不僅是自然世界的正常狀態，也是公民社會的正常狀態。無論財富，權力，知識和社會聲譽如何，都是一樣的。前文有提到，雖然改革開放的成果由全體人民共享了，但貧富差距的問題也確實是進一步擴大了。現階段的行政發展中的制度理性更多的考慮應該是如何解決這種貧富差距問題，我們的制度應該是通過制定公平、平等的規則，充分發展和有效利用各種社會資源，保持社會全面，健康，可持續發展。4.立足現實且面向未來的制度建構。這里我們說的立足現實并且面向未來顯然是在當前時代背景下被迫切需要的。行政發展到現在的階段，制度的調整和改變的頻率越來越高，在這樣的過程中我們要注意制度理性中的延續性的原則。這里說的延續性不是單純地一成不變或者固守陳規，而是我們應該分辨出哪些制度體系是顯然是被歷史證明行之有效的制度規則，這些規則將被也應該被經驗理性較為完整地保存下來；而另一方面，我們的制度建構過程中也必須針對行政發展中的現實問題和未來可能遇到的困境，提出創造性地解決思路和辦法，并把它上升為新的制度規則。

四、結語

世界現代化的進程加速對各國的行政管理提出了新的要求，同時也賦予了各國行政發展新的內涵和目標。行政發展的秘密不在于行政制度設計的超前或政府的強大，而是在于行政體系發展出了一套與具體運行環境相協調的制度集合，且已在遵循制度的氛圍中得到了合理實施。在行政發展在全世界的公共行政領域重要性越來越高的今天，如何在行政發展的過程中的制度設計和運行上保持科學和合理性，保證發展的道路正確和目標的實現，自然需要制度理性的保障。本文從制度理性概念的產生和特征表現出發，探討了行政發展和制度理性的辯證關系，并針對國內行政發展過程中存在的制度非理性現象和消極影響，提出未來我們行政發展制度理性建構方面需要注意的方向的設想，希望能對相關領域的研究有所啟示。

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作者:王梓亮 單位:黑龍江大學