農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益保護分析論文

導(dǎo)語：農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益保護分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一.二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村房屋所有權(quán)

衣食住行是人的最基本要求。在農(nóng)村基本解決溫飽問題之后,農(nóng)民住房這一基本權(quán)利就突出地擺在我們面前。但是,我國法律對農(nóng)村房屋所有權(quán)的取得、行使和保護沒有明確的規(guī)定,只對農(nóng)村村民宅基地的取得、行使相關(guān)權(quán)利有相應(yīng)的限制性規(guī)定。例如,《土地管理法》第62條規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級人民政府批準;其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準?！段餀?quán)法》第152條規(guī)定,宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利,有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該法第153條同時規(guī)定:宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。法律的嚴重缺位造成八億農(nóng)民住房這一基本權(quán)利得不到充分的保障,也更突出了我國長期以來存在的二元經(jīng)濟,乃至二元社會的深層次問題。

在我國城市化進程中,長期靠過度剝奪農(nóng)業(yè)和農(nóng)民來發(fā)展工業(yè)和城市。城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟系統(tǒng)被人為地割裂開,這就是所謂的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu),其發(fā)展的嚴重后果是導(dǎo)致我國的二元社會結(jié)構(gòu),即在一國之內(nèi)人為地劃分為城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民兩個社會和階層。其主要表現(xiàn)為:

1.工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”。從統(tǒng)購統(tǒng)銷到實行合同訂購,國家通過“剪刀差”從農(nóng)民那里拿走6000-8000億元。據(jù)專家測算,通過“剪刀差”、征地、農(nóng)民工務(wù)工等方式,全國農(nóng)民每年仍向城市做出大約2萬億元的貢獻。

2.城鄉(xiāng)收入差距。城鄉(xiāng)居民之間存在較大的收入差距,并且這種收入差距不斷加大,導(dǎo)致社會貧富分化加劇。1978年前我國城鄉(xiāng)收入比是2.6!1,而到2003年,收入比卻升至3.2：1。

3.1958年通過、至今仍有效的《戶口登記條例》確定了“一國兩策、城鄉(xiāng)分治”的戶籍管理制度,中國公民由此被分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”,即從法律上將全國公民劃分為兩種身份和壁壘森嚴的兩個世界。農(nóng)村的孩子只有考上大學(xué)或參軍轉(zhuǎn)干才能合法地從一個世界(農(nóng)業(yè))轉(zhuǎn)換到另一個世界(非農(nóng)業(yè)),這造成了城市居民和農(nóng)村居民在競爭起點上的不平等。

4.城市居民和農(nóng)村居民在基本權(quán)利和社會福利方面的實際不平等。這些具體表現(xiàn)在:(1)農(nóng)村居民在求學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和自由遷徙等基本權(quán)利方面和城市居民不平等;(2)農(nóng)民在享受政府公共產(chǎn)品供給方面與城市居民有天壤之別;(3)農(nóng)民和城市居民的社會負擔(dān)不一樣,城市居民對國家的責(zé)任主要是納稅,并且個人所得稅有起征點,而農(nóng)民的負擔(dān)卻多種多樣,既有人力也有金錢負擔(dān),并且金錢方面的負擔(dān)主要表現(xiàn)為“費”,這種亂攤派、亂收費是沒有起征點的。(4)農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)、房屋所有權(quán)等問題上與城市居民享有的權(quán)利不平等。

在這種“以鄉(xiāng)養(yǎng)城、城鄉(xiāng)隔離”的體制下,涉及城市居民房屋所有權(quán)的法律、法規(guī)有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》(2007年10月28日修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)、《建筑法》等。城市居民不僅可以享有國有土地的使用權(quán),還可以享有城市房屋所有權(quán)。而在農(nóng)村,涉及農(nóng)民房屋所有權(quán)的法律只有《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》和《土地管理法》,農(nóng)民在自己賴以生存的土地上,僅能享有一處宅基地的使用權(quán),不能“合法”地享有其宅基地上房屋的所有權(quán)(即不能領(lǐng)有國家房屋登記機關(guān)統(tǒng)一頒發(fā)、全國通用的《房屋所有權(quán)證》)。

物權(quán)是個人獨立自主的前提,任何法律人格都建立在完全的物權(quán)之上,沒有獨立自主的物權(quán)也就沒有獨立的法律人格。物權(quán)法的基本功能就在于保護個人對社會財富的擁有,其結(jié)果是激發(fā)個人對財富的不斷追求,而個人對財富的增長又能促進整個社會財富的增長。個人財富的增長,也是一個人全面發(fā)展和個性解放的前提,在這個意義上,擁有財富的個人才是自由的。而只有自由的人才能更好地創(chuàng)造社會財富,才能享受幸福的生活。應(yīng)該說,在個人的財富當(dāng)中,占有較大比例的部分是以房屋不動產(chǎn)的形式表現(xiàn)出來的,在農(nóng)村尤為如此,我國農(nóng)民的全部積蓄幾乎都用在建房上。而我國某些法律似乎僅保護少數(shù)人的物權(quán),多數(shù)法律還在繼續(xù)維護、確認城市和農(nóng)村、非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口這種不平等的現(xiàn)狀,這是現(xiàn)行法律的最大缺陷。

二、農(nóng)村房屋所有權(quán)方面的法律規(guī)定及其缺陷

雖然我國《憲法》第13條規(guī)定公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。但憲法本身并未對“合法”進行明確規(guī)定,而交由其他法律來界定。

《民法通則》第3條規(guī)定當(dāng)事人在民事活動中的地位平等。第5條明確規(guī)定,公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。該法第75條同時規(guī)定,公民的個人財產(chǎn),包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。對于以上條文所提到的“合法”,《民法通則》本身依然沒有做出具體的規(guī)定或解釋,而又交由其他法律、法規(guī)來進一步落實。

《物權(quán)法》第2條規(guī)定,因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系,適用本法。本法所稱物,包括不動產(chǎn)和動產(chǎn)。《物權(quán)法》中涉及房屋所有權(quán)制度的主要條款包括該法第9條(不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,經(jīng)依法登記,發(fā)生效力;未經(jīng)登記,不發(fā)生效力,但法律另有規(guī)定的除外)和第30條(因合法建造、拆除房屋等事實行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的,自事實行為成就時發(fā)生效力)。因此,根據(jù)《物權(quán)法》的以上規(guī)定,可以大膽推斷:農(nóng)村的房屋可能因為不屬于“合法建造”或“未經(jīng)登記”而不發(fā)生物權(quán)的效力。

從《憲法》到《民法通則》,再到最近才制定、實施的《物權(quán)法》,雖然法律一再強調(diào)公民在法律面前一律平等、公民的權(quán)利受法律的平等保護,但筆者認為至少在房屋所有權(quán)方面,城市居民和農(nóng)村居民是顯然不平等的。

從城市的房屋所有權(quán)制度的演變來看,在進行住房制度改革以前,我國在城鎮(zhèn)實行國家統(tǒng)一分配的福利性分房制度(公有住房租用制度,即公有房居住者僅有使用權(quán)而沒有其他的權(quán)利)。上世紀80年代末“房改”以后,由原來的公房制度逐漸過渡為現(xiàn)在的商品房制度,即房屋統(tǒng)一由開發(fā)商進行商業(yè)化開發(fā),購房者(主要是城市居民)在自由競爭的房地產(chǎn)市場上購買房屋,取得房屋的所有權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》、《城市規(guī)劃法》、《建筑法》等法律、規(guī)章的規(guī)定,開發(fā)商在城市進行房地產(chǎn)開發(fā)必須取得《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》、《商品房銷售(預(yù)售或現(xiàn)售)許可證》(簡稱“五證”)等合法手續(xù)才能將房屋向社會銷售。而購房者在購買商品房、向國家繳交相關(guān)稅費之后,憑購房合同及完稅證明等手續(xù)便可向國家相關(guān)部門申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證。所以,在城市購買商品房,只要符合法律規(guī)定的條件,是完全可以向不動產(chǎn)登記機關(guān)申請登記并取得不動產(chǎn)的權(quán)屬證書。從法律意義上看,不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)(對于房屋而言是房屋所有權(quán)人依法對其所有的房屋享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利)的證明。實行商品房制度以后,在城市逐漸形成房地產(chǎn)市場。

對于農(nóng)村居民而言,在現(xiàn)行的法律框架下,法律只是籠統(tǒng)地說“合法的財產(chǎn)受保護”,但怎樣才讓農(nóng)民的房屋變成“合法”卻沒有法律規(guī)定。首先,《房地產(chǎn)管理法》和《房屋權(quán)屬登記管理辦法》都是“城市”的(《建筑法》雖未冠以“城市”,但該法第83條規(guī)定,搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動,不適用本法。新修訂的、2008年1月1日生效的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第41條第2款規(guī)定,在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法,由省、自治區(qū)、直轄市制定。這對農(nóng)村住宅建設(shè)問題又留下令人費解的尾巴),沒有一部全國統(tǒng)一適用的建設(shè)法、住宅法,農(nóng)村的房屋當(dāng)然會被不動產(chǎn)登記“拒之門外”。既然農(nóng)村的房屋未經(jīng)國家統(tǒng)一規(guī)劃并進行權(quán)屬登記,根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)的房地產(chǎn)規(guī)定,是否農(nóng)民的房屋都是“非法建筑”?八億農(nóng)民的房屋所有權(quán)被法律有意無意地遺忘!其次,房地產(chǎn)的原則是“地隨房走”,在農(nóng)村卻變成“房隨地走”,即農(nóng)村只有宅基地方面的規(guī)定,卻沒有房屋方面的法律規(guī)定。并且現(xiàn)行的法律限制一戶農(nóng)民只能申請一塊宅基地(與一個城市居民可以同時合法擁有多處房產(chǎn)形成鮮明對比),并且該宅基地只能在本村,這無疑將農(nóng)民緊緊地捆綁在自己的土地上,失去了遷徙自由。再次,農(nóng)民只能將其房屋轉(zhuǎn)讓給本經(jīng)濟組織的成員,并且一旦轉(zhuǎn)讓就不能再申請宅基地。而城市居民可以將其房屋轉(zhuǎn)讓、出租給任意人,并且轉(zhuǎn)讓后還可以再購買房屋。因此,從這點來看,農(nóng)民的民事權(quán)利能力是受到限制的,我國的房地產(chǎn)市場只存在于城市,農(nóng)村是沒有房地產(chǎn)市場的。那么,農(nóng)村是否需要房地產(chǎn)市場?農(nóng)民能否屬于住房消費者?限制農(nóng)民的民事權(quán)利能力是否合理?其答案是不言自明的,住宅權(quán)是最基本的人權(quán),農(nóng)民和城市居民作為同一個國家的公民理應(yīng)在法律面前人人平等。

三、對完善農(nóng)民房屋所有權(quán)法律和保護農(nóng)民利益的展望

我國《土地管理法》之所以規(guī)定農(nóng)民只能以“戶”為單位申請一處宅基地,并且農(nóng)民的房屋只能在本村內(nèi)轉(zhuǎn)讓,除了受到二元經(jīng)濟思想的影響之外,據(jù)說還是出于對耕地、農(nóng)用地的保護———從而保證我國的糧食生產(chǎn)及糧食安全。但《土地管理法》有沒有達到其預(yù)定的目標?雖然我國已實行堪稱世界上最嚴厲的耕地保護法律,但1996年我國的耕地面積約為19.51億畝,到2003年減少至18.51億畝,至2006年又減少至18.27億畝。所以禁止農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓房屋、宅基地并不能達到保護耕地的預(yù)期目的。

另外,近一段時間來我國某些大城市房價居高不下,毗鄰這些城市的農(nóng)村和開發(fā)商聯(lián)合進行房地產(chǎn)開發(fā),由于土地的性質(zhì)是集體的,因此無法辦理正規(guī)的產(chǎn)權(quán)證(購房者只能領(lǐng)到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府頒發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”或“榮譽村民證”)。但其房屋價格比市場價低一半,有的甚至只有市價的三分之一,所以這類建在集體土地上的房產(chǎn)還出現(xiàn)銷售火爆的現(xiàn)象,這就是引人注目的“小產(chǎn)權(quán)房”問題。就此問題,建設(shè)部還曾在2007年6月18日通過新聞發(fā)言人的形式向社會“購買新建商品房風(fēng)險的提示”,其中包括“城市居民不要購買在集體土地上建設(shè)的房屋。目前的法律法規(guī)不允許在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)。不允許集體土地上建設(shè)的房屋向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。目前,有些村集體經(jīng)濟組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓,用于安置本集體經(jīng)濟組織成員,但在安置過程中,擅自擴大銷售對象,以較低的價格向本集體經(jīng)濟組織以外成員銷售。非集體經(jīng)濟組織成員購買此類房屋,將無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記,合法權(quán)益難以得到保護。有些項目允諾辦理的‘鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)’、‘小產(chǎn)權(quán)’,均不符合法律規(guī)定,不受法律保護”等內(nèi)容。所以,“小產(chǎn)權(quán)房”問題成為政府、農(nóng)村集體組織、本地農(nóng)民、開發(fā)商和外來購房者之間利益的多層次“博弈”。其實,“小產(chǎn)權(quán)房”問題也是市場和行政管制、農(nóng)村和城市、法律和道德之間沖突的一種表現(xiàn),也是農(nóng)民爭取合法房屋所有權(quán)、渴望開放農(nóng)村房地產(chǎn)市場的一種正當(dāng)回應(yīng)。

《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村的土地和宅基地歸村集體所有,他們當(dāng)然有權(quán)決定自己土地尤其是宅基地的用途。但一直以來,政府壟斷土地的一級市場,政府以很低的價格從農(nóng)民手中強行征收土地,然后以幾十甚至幾百倍的高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商,“賣別人的地來給自己賺錢”。農(nóng)民當(dāng)然明白其中的潛在利益,希望能獲得高額補償。其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民和政府在征地補償過程中的對立情緒和沖突,也彰顯了法律的不合理和不公平。因此,筆者認為,將來應(yīng)重點從以下幾方面來保護農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益。

1.打破城鄉(xiāng)隔絕、地域界限和身份限制,構(gòu)建全國統(tǒng)一、公平競爭和城鄉(xiāng)和諧的大市場(包括房地產(chǎn)市場),通過市場機制,對城鄉(xiāng)資本、人員、技術(shù)信息等市場要素進行公平、自由的流動。除了準許農(nóng)民到城市自由擇業(yè)、居住之外,還應(yīng)允許城市居民到農(nóng)村買房甚至投資,最終實現(xiàn)“把窮人留在城市(哪怕只住廉租屋),讓富人住在農(nóng)村(有條件的還可住別墅)”。這樣,帶動國家和民間資本對農(nóng)村的投資,興建幼兒園、中小學(xué)、醫(yī)院等配套公共設(shè)施,改善農(nóng)村的居住和投資環(huán)境,也使農(nóng)民通過各種途徑賺城里人的錢而走上富裕的道路,讓農(nóng)民充分享受現(xiàn)代化的成果和城市文明。通過城鄉(xiāng)的雙向交流,可以使城市的房價降下來,緩解交通堵塞;也可促使農(nóng)村的經(jīng)濟加快發(fā)展,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、和諧發(fā)展。

2.統(tǒng)一法制,使城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利在法律上真正人人平等,讓城鄉(xiāng)居民處于公平競爭的同一起跑線上。在房屋所有權(quán)制度方面,應(yīng)設(shè)立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機關(guān),對于符合法律規(guī)定條件的農(nóng)村房產(chǎn)給予登記并頒證。那種認為農(nóng)民的房屋不重要或其房產(chǎn)價值低而不給予登記的看法是毫無根據(jù)的,法律應(yīng)重在疏導(dǎo)而不是堵塞。法律應(yīng)預(yù)設(shè)適當(dāng)?shù)臈l件,只要農(nóng)民的房屋符合法律規(guī)定的條件就能領(lǐng)到房屋產(chǎn)權(quán)證,引導(dǎo)農(nóng)民向“規(guī)范建房、合理利用土地”的健康方向發(fā)展。

3.國家應(yīng)加強對耕地的保護,因為我國是人口大國,耕地減少必然涉及到國家的糧食安全。但這樣一個涉及國家經(jīng)濟安全的問題應(yīng)由政府進行宏觀調(diào)控,并且應(yīng)依法進行。而不能全部由農(nóng)村和農(nóng)民來承擔(dān),更不能以保護糧食安全為由限制農(nóng)民合法出售宅基地和荒地的使用權(quán),甚至拒絕為農(nóng)民辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。

4.建立全國統(tǒng)一的住房保障制度。住房保障是指由于住房所具有的特性及房地產(chǎn)市場所存在的固有缺陷,中低收入人群往往難以僅依賴市場機制來解決自身的住房問題,從而由政府出面干預(yù)房地產(chǎn)市場,為住房困難者提供一定的住宿條件,以維護他們最基本的需要。我國目前的住房保障形式包括廉租住房、經(jīng)濟適用房和住房公積金三種形式。住房保障體系已慢慢在城市建立,但農(nóng)民尚未能享受國家的住房保障待遇。是否在農(nóng)村就不需要住房保障制度?是否農(nóng)民都有適于居住的房屋?回答是否定的。社會上有一種觀點認為,農(nóng)民的土地同時具有社會保障的功能,因此,農(nóng)村似乎不需要住房保障,這其實是很片面的看法。我國目前的農(nóng)村集體土地承包制和宅基地使用制度都很不健全,農(nóng)民的土地保障功能是很弱的。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,特別是農(nóng)村房地產(chǎn)市場的開放,作為一項公民依法享有的基本權(quán)利,農(nóng)村中的住房困難戶理應(yīng)和城市中的低收入人群一樣,享有住房保障的權(quán)利。關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地使用權(quán)/農(nóng)村房屋所有權(quán)/農(nóng)民利益保護

內(nèi)容提要:我國目前僅存在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定,而沒有農(nóng)村房屋所有權(quán)的明確規(guī)定,致使農(nóng)民的合法利益無法得到保護。長期存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)居民處于不平等的地位,導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利容易受侵,以致申領(lǐng)房屋產(chǎn)權(quán)證的權(quán)利也沒有。文章通過分析現(xiàn)行有關(guān)法律存在的缺陷,對將來農(nóng)村房屋所有權(quán)和農(nóng)民利益的保護提出建議。