行政訴訟中訴的利益分析論文

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摘要：“訴的利益”作為訴訟制度中的重要概念具有獨立的程序意義，它不僅是當事人起訴權的核心，也是確定法院審理范圍的基礎。由于受到社會發展和政府職能轉變等因素的影響，行政訴訟中“訴的利益”范圍呈現出鮮明的擴大趨勢。在此前提下，深入研究并發展“訴的利益”理論，對于我國行政訴訟制度的完善具有極其重要的意義。

關鍵詞：訴的利益；行政訴訟；訴權

“有權利必有救濟，無救濟即無權利”是西方一句著名的法諺，權利的神圣與不可侵犯并非僅僅停留在人們的理想與追求之中，而是有賴于司法救濟程序的有力保障。但是由于受到經濟水平、政治、文化狀況、法律政策等種種因素的影響或限制，司法程序的啟動不是無條件的，并非任意主體以任意名義的起訴都能被受理，于是訴的利益這一概念就作為訴訟程序啟動的前提被提出來。

一、“訴的利益”的性質分析

“訴的利益”作為程序法意義上的范疇，是行政訴訟中的基礎性概念，它與當事人行政訴權的行使、法院審理范圍的界定密不可分，因而具有獨立的程序價值。

（一）“訴的利益”的定位——訴權的要件

訴的利益作為一個程序意義上的范疇源于民事訴訟，在傳統的給付之訴中，爭議雙方的給付請求權之爭本身就體現了利益牽涉，法院當然受理。然而隨著確認之訴的出現，任何人都有可能就任何對象申請法院作確認判決，如果不對確認對象做出一定的限制，濫訴現象則不可避免。法院通過對訴的利益的甄別來達到限制確認對象的目的，起訴人必須對訴訟請求享有一定利益才能成為適格當事人，起訴才能被法院受理。因此訴的利益作為起訴資格的判定標準，成為了起訴權的核心要素。

行政訴訟引入訴的利益理論，是因為行政訴訟中同樣存在判斷什么樣的起訴是適格之訴的問題。雖然行政訴訟能夠為公民利益提供有利的保障，但是必須承認，審判權不是萬能的，“法院只對能夠審查的行為，由合格的當事人在適當的時候提起的訴訟才能受理”。[①]而法院審判權范圍的確定取決于三個要素：法院的受案范圍、適格的起訴人、恰當的起訴時機。其中，起訴時機從被訴行政行為的成熟程度方面對審理范圍進行限制，受案范圍針對于被起訴行政行為自身的可訴性，而適格的起訴資格則是從主體因素進行限制。判斷起訴人是否適格的重要標準就是起訴人對于訴訟是否具有訴的利益，即法院通過“訴的利益”來保證起訴人與案件審理有一定的關聯性。

在程序法中，訴的利益“是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而做出主張)面臨危險和不安時，為了去除這些危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟,從而謀求判決的利益及必要，這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生”[②]。因此，訴的利益是當事人在起訴時的自我主張，至于該利益能否得到認可，則取決于審判機關的判斷。對于訴的利益審查愈嚴、限制愈多，當事人所主張的利益被認可的范圍就愈小，濫用訴權的現象就能被很好地避免，行政效率便得到了有力的保障；與之相反，對訴的利益審查愈寬、限制愈少，則逾多的主張可能被納入審判程序，當事人的訴權則可以在最大范圍內得到實現。所以行政訴訟中對訴的利益的審查，旨在明確何種私權利可以對公權力的行使提出質疑，進而避免無意義的訴訟阻礙行政效率的實現。由于訴訟途徑是保障公民利益免遭公權力侵害的最后屏障，而訴權是公民利益得到司法救濟所必需的程序權，所以對訴的利益的界定應當以當事人利益為首要考慮因素，這一主導思想在行政訴訟起訴資格不斷擴大的過程中得到了充分的體現。

（二）獨立的程序價值

行政訴訟中，當事人享有適格的訴的利益，意味著當事人的實體權利受到了行政行為的不利影響，有啟動司法程序進行救濟的必要。雖然訴的利益與當事人的實體權利密不可分，但從性質上講，訴的利益仍然是程序性的訴訟要件。一方面，行政訴權的性質就是程序權，行政訴權的行使以起訴權為重點，以獲得公正審判為理想結果，其內涵當中并不包含勝訴權。原告能否勝訴，取決于實體主張是否能夠得到法律的支持。從程序法的意義而言，當事人只要認為其利益受到行政行為的不利影響，就可以提起行政訴訟，并不需要證明實質損害的發生，換句話說，實質損害發生與否并不影響當事人的起訴資格，它只對當事人最終能否勝訴有影響。進一步來講，當事人享有起訴資格，也僅僅是得到司法救濟的機會，其是否享有最終的勝訴權，則要依據更為嚴格的審查標準，經過嚴密的庭審程序，考察起訴人的主張是否符合法律要件之后才能確定。因此，查明作為被告的行政主體行為是否違法，以及判定原被告雙方的實體權利義務，都是審判階段的職能，不應當在案件受理前以審查訴的利益的名義，對原告的實體權利做出判斷，從而剝奪公民獲得司法救濟的機會。

總之，訴的利益是行政訴權的重要組成部分，也是行政訴訟啟動的程序性要件，承認訴的利益獨立的程序價值，是對當事人自主性和主體性的尊重。

二、“訴的利益”的界定

（一）影響“訴的利益”界定的因素

1、權益保護范圍的變化

傳統的行政法理論產生于自由經濟時期，在市場占絕對主導地位的社會管理模式下，人們所追求的自由是一種消極的自由，即“從何處得到自由”，人們普遍接受的觀念是“當政府權力的行使僅限制在保護生命、自由、財產時，公民就名副其實地自由了?！盵③]此時，政府的職責就是嚴格執行立法機關制定的法律，為公民的自由提供保障，其作用無非是一部機器中的“傳送帶”，立法機關制造出法律，行政機關在社會管理中加以運用，如果出現問題就送到司法機關去解決。到了19世紀后期，市場在社會管理中的無力表現盡顯無遺，社會矛盾激化，人們需要政府積極行動起來，并且開始追求一種積極自由，即“向……延伸自由”，人們轉而相信“個體能夠在政府的幫助下實現他們的最大潛能”。[④]順應這一趨勢，政府的事務已經遠遠超出了原有的司法、警察和戰爭防御的范圍，逐漸延伸到包括公共教育、交通、醫療、郵政等在內的社會服務領域。伴隨著政府職能由“公共權力”向“公共服務”的轉變，法律保護的范圍相應的產生了變化，并對行政訴訟中訴的利益的界定產生重大的影響。

（1）從“自然權利”到“社會權利”的擴大

在古典自然法學“天賦人權”的理念中，生命、財產、自由是個人權利的核心。在以行使“公權力”為特征的傳統行政模式中，法律對于公民權利的保護著重于“自然權利”，即人的生存權，是一種較為低層次的權利保護，政府在維護公共秩序的過程中只要不主動侵犯私權利，即是安全的。但是當社會發展到政府不僅要保證公民的生存，還要使其生活得更好的時候，公民權利的范圍擴展到了更高層次的“社會權利”。公共事業的提供和社會福利的保障成為了政府必須承擔的義務，與之相對應的是公民享受這些服務的權利，就業權、環境權等新型權利被納入了法律保護的范圍，法律對于權利的保障已經不限于人的自然屬性，轉而強調為個人充分發展物質、智力和精神活動提供必要的條件。這意味著承載著權利救濟功能的訴訟制度必須與之相適應，因此，調整訴的利益的范圍，將社會權利的保護融入訴的利益的范圍，是落實上述權利的具體體現。

（2）從“法定權利”到“法律保護的利益”擴大

由于早期行政行為的作用范圍有限，當時與之相應的傳統行政訴訟理論認為，“法院的功能在于遏制，司法審查的指向在于把行政機關禁錮于國會所頒發的指令范圍之內”。[⑤]因而法院受理司法審查的范圍也很有限，起訴人只有在行政行為侵害其“法定權利”，也即該權利受到憲法或法律明文保護的情況下，才能請求司法救濟。隨后政府角色的轉變，對傳統行政訴訟模式構成了極大的沖擊。一方面，在行政行為已經“無孔不入”的情形下，公權力與私權利的接觸范圍擴大，對公民利益構成了更大的威脅；另一方面，在給付行政的理念下，越來越多的政府行為不再是針對具體相對人做出，而是提供給社會大眾?！胺ǘ嗬睒藴蕦⒋罅康南嚓P利益排除在法律保護范圍之外，已經顯得不合時宜。此時的行政訴訟進入了“法律保護的利益”時代，對于消費者、競爭者等行政行為直接相對人之外的相關利益人的保護得到了理論與實踐的認可。這種變化使得行政訴訟中有關訴的利益的界定標準從傳統的“法定權利”擴大到“法律保護的利益”。

2、司法權與行政權關系的協調

行政訴訟的功能之一，就是控制行政違法行為，約束行政權力的濫用，因此在奉行三權分立與制衡的國家，行政訴訟向來被當作司法權制衡行政權的主要形式，是保障三權平衡制約的重要一環。但是由于權力制衡具有顯著的相互性這一特點，因此每項國家權力都不得不為避免自己遭到其他權力的責難而謹慎行使自己的制約權，司法機關也不例外。

一方面，行政訴訟不僅成本高昂，而且必然造成行政行為的延遲與不確定，這在某種程度上與行政權力行使過程中對效率和信賴的追求相矛盾，倘若對訴的利益不加限制，則當事人很可能僅僅因為情緒上的不滿而對與自己沒有利益牽涉的行政行為提起訴訟，這不僅是對訴權的濫用，更會造成行政效率低下，司法資源浪費的后果。因此，通過運用訴的利益作為判斷權衡的技術手段，將司法權對行政權的干涉限定于必要的范圍是十分必要的。另一方面，如果對原告訴的利益審查過嚴，拒絕相關人的起訴，那么對于社會大眾來說，“它意味著政府的非法行為可能無法受到挑戰，意味著公共行政的標準可能無法得以維持，也意味著法律原則不能發展”[⑥]。因此，合理界定訴的利益關系到司法權與行政權之間關系的平衡與協調，是司法機關理智運用審判權的體現。

3、司法救濟的必要性

人們之所以為訴訟程序的啟動設置“訴的利益”這樣一道門檻，是因為“只具有法律關系還不足以順利地提起訴訟,為了起訴就必須使具體關系處于這樣一種狀態：在這種狀態下,訴訟權利被要求達到需要運用判斷解決的程度”[⑦]。這種狀態在行政訴訟領域中體現為，原告不僅要證明其利益受到行政行為的不利影響，該利益還必須具有予以司法救濟的必要性。

所謂必要性，主要包含兩個含義：一是當事人的請求必須能夠適用法律解決，現實社會中總有一些事項是不適合由法律解決的。例如純粹的政治性行為，國防、外交、經濟政策、宣布戰爭等行為都被視為當今政治生活中的敏感領域，與國家的安全穩定息息相關，“從社會的保衛和防御的角度來看，它們是如此的重要以至于他們不應該被限制在法律的范圍內”[⑧]。又例如某些專業行為，主要是藝術性或學術性評定行為，行政機關因其辦事機構的性質，可以在很多專業領域運用專業資源進行決策，法院因為不具備這樣的資質而不能取代行政機關做決定。對于這些被排除在行政訴訟之外的行為，只能在行政系統內部尋求救濟，而不享有訴的利益。二是窮盡行政救濟，即行政相對人在尋求救濟時，首先必須利用行政內部的救濟手段，在行政救濟不能達到理想效果的情況下，才能請求司法救濟。法律做如此規定，是因為所有救濟途徑構成的體系可以形成一個金字塔結構，行政訴訟因為其保障最為有力，成本也最為高昂，因而處于金字塔的頂端位置。行政救濟優先，不僅有利于行政系統內部的自我改進，也為最終的行政訴訟中法院調查事實、搜集證據減輕了負擔，使有限的司法資源更有效地運用。因此，如果起訴人的訴求不符合上述要求，則不具有獲得司法救濟的必要性。

、訴訟目的的發展

目的是主體基于某種需要，經過預先設計而期望達到的理想結果。在法律體系中，“目的是全部法律的創造者,每條法律規則的產生都源于一種目的,即一種實際的動機”[⑨]，每一種制度的構建同樣取決于制度設計者的目的。行政訴訟的目的是構建行政訴訟的基點，它決定了起訴資格、受案范圍、審查標準等行政訴訟制度中的每一個環節。訴的利益作為行政訴訟中的一項重要元素，必然與行政訴訟目的保持一種緊密的互動關系，履行著保證行政訴訟目的實現的功能。

在政府消極地扮演“守夜人”角色的時代，與之相配套的行政訴訟制度是“主觀訴訟”，所謂主觀訴訟是指當事人提起訴訟的目的僅在于維護自己的合法權益，以防止自己的合法權益被行政主體侵害或在被行政主體侵害后，恢復自己的合法權益[⑩]。主觀訴訟的初衷在于保護起訴人的權利，判決結果的效力僅及于訴訟當事人，并且公民僅就自己的利益享有訴權，如果其出于責任感或某種“興趣”而以對自己利益無影響的行政行為提起訴訟，其將不被承認享有適格的訴的利益。

但是當社會發展到需要政府積極地扮演“保姆”角色時，行政行為的特點發生了變化，政府不再是僅僅針對某個特定的相對人做出裁決，繼而行政行為的影響力也不再囿于直接相對人，而是可能波及全社會不特定多數人的利益。在此情況下，“如果對制定法保護的利益的損害過于分散，以至于沒有哪一個個人遭受重大侵害，那么，團體的代表可能難以組織起來”[11]，所以現代行政訴訟允許某些有能力、有意愿的原告為公共利益提起訴訟，以控制行政機關的違法行為，這便是“客觀訴訟”。所謂客觀訴訟是指原告提起訴訟的目的不在于維護自己的主觀權利,而是為了維護公共利益,監督行政主體履行法定義務或撤銷有違于公共利益的行政行為[12]?？陀^訴訟中的起訴主體十分廣泛，在國外司法實務中，代表國家利益的檢察機關、各類公益團體、以及普通民眾都被賦予了起訴資格，以保障公共利益得到最大限度的維護。

客觀訴訟的出現標志著行政訴訟目的從單純的個人權利維護向行政法治保障的發展，反映在訴的利益的界定方面則體現為從個人權利向公共利益的延伸。當然，作為客觀訴訟之目的的公共利益并不是毫無限制的，畢竟行政行為的效率也是行政訴訟需要考慮的價值之一，因此各國的客觀訴訟都要求以法律有特別規定為前提。

（二）“訴的利益”界定的特點

1、界定標準的擴大化趨勢

縱觀世界各國行政訴訟中訴的利益范圍的發展過程，盡管不同國家經濟發展程度、歷史文化背景、法律傳統有所差異，但各國訴的利益的界定標準均呈現出鮮明的拓寬趨勢，主要體現在內涵與主體兩個方面。

（1）內涵的擴大化

傳統的行政訴訟理論將訴的利益限定在極其狹小的范圍內，只有法律明確規定的權利才能得到司法救濟，最為典型的是德國的“公權利”與“反射利益”二分法，即只有當公法規范出于對個人利益的特別保護的目的，而對行政主體科以作為或不作為的義務時，起訴人的利益遭到具體行政行為的侵害，才具有“公權利”，并享有訴訟權能。如果制定法規定行政主體的行為僅是為了公益目的，起訴人的利益是作為不特定多數人利益中的一分子而受到具體行政行為損害時，起訴人的利益僅為法律的反射效果，即“反射利益”，因而不能取得訴訟資格。公權利與反射利益的區分雖然至今在德國仍然被遵守，但是可以通過訴訟途徑得以保護和實現的權益范圍已經明顯擴大，從法律所保護的權利延伸到法律所保護的利益，乃至事實上存在的利益。在其他大陸法系國家，“利益”內涵的擴大趨勢更為顯著，在法國能夠據以提起訴訟的利益既包括物質利益和現實的利益，也包括精神利益和確實存在的將來利益。而在日本，受法律保護的利益不僅早已突破“法定權利”的限制，當今的行政訴訟甚至不滿足于“法律保護的利益”，而將其擴展到“法律值得保護的利益”。

（2）主體的擴大化

隨著訴的利益的內涵的擴大，利益主體也經歷了由行政行為“直接相對人”向“相關利益人”擴大的過程。傳統的行政訴訟中，要求原告利益必須受到行政行為的直接侵害才有起訴資格，例如美國憲法上規定的“案件或爭端”標準，“只在原告事實上受到損害的時候，他的申訴才會構成一個案件或爭端”[13]。這一標準在1940年聯邦電訊委員訴桑德斯兄弟無線廣播站案件[14]中得到了修正。此案上訴到最高法院之后，根據《通訊法》規定的“在沒有從聯邦通訊委員會那里得到許可的申請人的請求下，應當給予司法審查”，最高法院將其解釋為“桑德斯兄弟作為一個競爭者，他的利益受到頒發新執照的不利影響，仍然有資格請求法院審查聯邦電力委員會的決定?！痹诖税钢?，競爭者作為行政行為的“相關利益人”，首次被賦予了起訴資格。1946年通過的聯邦行政程序法對司法審查的起訴資格的普遍性規定，將“相關利益人”的范圍進一步擴大。該法第10節(a)款規定：“任何人由于行政行為而受到不法侵害，或者在某一有關法律意義內的不利影響或侵害，有權對該行為請求司法審查?！?/p>

在英國的公益行政訴訟中，最早只允許檢察總長在法院面前代表公共利益，公民個人沒有這個資格。隨著“告發人訴訟”的出現，檢察總長可以授權個人以他的名義提起訴訟，“檢察總長的權力已由此作為個人保護其個人的、物質利益的理由”[15]。而在之后的國內稅務委員會訴自營和小企業全國同盟案[16]中，公民首次被賦予公益訴訟起訴資格，無須再借助檢察總長的權力，就可以獨立提起訴訟。正如迪普洛克勛爵在本案中所表示的，“如果壓力集團，如全國聯盟甚或是具有公益精神的一個單獨的納稅人，為陳舊的起訴資格的技術規則所阻滯而無法使問題引起法院的關注，從而無法維護法治原則并使違法行為得到遏制，這將是我們公法制度中的嚴重疏漏?！盵17]

這種擴大趨勢在我國行政訴訟的現實制度中亦有體現。在我國行政訴訟初建之時，對于1989年《行政訴訟法》第二條的規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，依據傳統的訴的利益理論，理論界與實務界都將其解讀為只有行政行為的直接相對人才具有起訴資格，其他與行政行為有利害關系的人只能作為第三人參加訴訟。這種對利益主體審查標準過嚴的弊端很快暴露出來，很多受到行政行為侵害的非直接相對人，由于行政訴訟法的限制，無法得到充分的救濟。這種情況隨著2000年《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》的出臺而有所好轉，其中第十二條規定“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，概括的承認了受到行政行為“不利影響”的非直接相對人為適格的原告，并且第十三條明確賦予了相鄰權人、競爭者、被害人和第三人以起訴資格，這在事實上擴大了原告資格范圍，實現了我國行政訴訟理論和實踐中原告資格從“直接相對人”到“法律上利害關系人”的轉變。

2、不同訴訟類型中“訴的利益”界定的分化

行政訴訟類型化是二十世紀以來世界各國行政訴訟發展的一大趨勢，特別是在大陸法系國家，各國通常都在行政訴訟法中對本國行政訴訟的類型做出明確的規定。但是由于劃分標準的復雜性與多樣性，各國對訴訟類型的劃分有較大差異。例如，法國根據法官審查權力的大小，劃分為完全管轄之訴、撤銷之訴、解釋之訴、處罰之訴。[18]日本的行政訴訟類型較為完善，包括抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟、機關訴訟。[19]不同類型的訴訟因訴訟目的與功能的不同，在起訴資格方面均有特殊限制，這直接影響到訴的利益的界定，打破了行政訴訟中訴的利益界定的統一性，使得作為訴權要件的訴的利益因訴訟類型的不同而分化。

從訴的利益的角度而言，當前這些訴訟類型又可分別歸屬于主觀訴訟與客觀訴訟兩種類型。主觀訴訟與當事人的個人利益相關，而客觀訴訟擴展到公共利益的維護。在法國的四種訴訟類型中，完全管轄之訴即公民認為自己的利益受到行政行為侵害而提起的訴訟，是最典型的主觀訴訟。撤銷之訴是基于行政行為或行政決定的違法性，公民請求確認其無效的訴訟。處罰之訴是針對公民侵犯公共財產使用權的行為，行政機關申請法院給與制裁的案件。由于這兩類訴訟都是以保護公共利益，糾正違法行政行為為目的的，因而二者都屬于客觀訴訟。在日本，抗告訴訟類似于法國的完全管轄之訴，當事人訴訟是行政機關對于當事人之間的糾紛進行裁決后，當事人對裁決結果不滿而提起的訴訟，因而抗告訴訟和當事人訴訟都是以原告的個人利益來界定訴的利益的。民眾訴訟是公民對行政機關的違法行為提起的訴訟，機關訴訟是行政機關之間就各自行政職權的權限發生爭議而提起的訴訟，二者都屬于客觀訴訟的范疇，公共利益在此類案件中被認定為適格的訴的利益。

總之，行政訴訟類型化的“目的在于為行政訴訟受案范圍內的每一種國家權力行為都設置一種相應的訴，以期當公民權利受其侵害時，都會有一定類型的訴可供其選擇并藉此獲得法律保護”[20]。因而對“訴的利益”界定的分化不僅在目的上與訴訟類型化發展是一致的，并且構成了訴訟類型化發展的基礎，推動司法程序對不同種類的利益給與更為細致的救濟。

三、厘清“訴的利益”——我國行政訴訟制度發展的任務

（一）我國現行行政訴訟制度中訴的利益局限性

我國的行政訴訟法頒布之前，公民對行政機關的起訴一直適用民事訴訟法，可以說我國的行政訴訟是從民事訴訟發展而來的，因而民事訴訟中“訴的利益”界定標準對日后的行政訴訟產生了深遠的影響。以至于在行政訴訟法出臺的20世紀90年代初，雖然當時在世界范圍內訴的利益范圍的擴漲之勢已經十分明顯了，但是我國的《行政訴訟法》依然保守的堅持了主觀訴訟模式?！霸诿袷略V訟中，這種因個人權益受到侵害的原告資格標準防止了公民的公益訴訟原告資格的取得，這甚至可以認為是行政訴訟法中‘直接相對人原告資格’的源泉?！盵21]雖然2000年的《若干解釋》將原告資格擴大適用于“法律上利害關系人”，此舉被認為是我國行政訴訟法向前邁出的一大步，但即便如此，《若干解釋》也只是將可以請求司法救濟的“個人利益”的范圍適當放寬，所謂的“法律上利害關系人”仍然是為自己的利益提起訴訟的，因而我國的行政訴訟依然沒有擺脫主觀訴訟的范疇，在訴的利益的界定與訴訟類型方面均呈現出單一屬性。

隨著社會的發展，政府行為已經滲透到人們生活的每一個角落，在一些公民曾經只能被動接受而沒有任何發言權的領域，有越來越多的人站出來對政府決策說“不”，這對現行法律的空白與滯后形成了巨大的沖擊。從2000年起，全國范圍內出現了各式各樣的公益訴訟案件，人們紛紛以維護公共利益為己任，難怪有人將其稱為“一場方興未艾的法律運動”[22]。然而面對公眾的熱情關切，由于缺乏制定法的有力支撐，法院只能予以謹慎的回應，無論是喬占祥訴鐵道部春運漲價案、嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、施建輝、顧大松訴南京市規劃局違法行政案、還是沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案，均以法院不予受理或駁回起訴收場。此類案件的頻繁發生，既不利于社會的穩定，也不利于對行政管理的有效監督，從而削弱了我國行政訴訟的作用。

、維護“公共利益”的現實需要

完善的行政訴訟制度應該兼顧主觀訴訟與客觀訴訟，為個人利益與公共利益提供同樣充分的保護，但是由于現實生活中公共利益往往沒有直接的代表人，在行政行為侵犯公益的情況下，直接相對人通常又是受益人，不可能主動提起訴訟，因而只有承認公民為公共利益起訴的資格，才能滿足維護公益的現實需要。

從公共利益的有效保護方面講，當前我國已經進入利益多元化的時代，行政權力的行使不再僅僅面對“國家——公民”二元關系，而是添加了很多社會因素，這在一定程度上為行政行為侵犯公共利益現象的出現創造了條件，違法批準建設項目、環境保護不作為、國有資產流失、珍貴文物外流等問題都亟待通過法律途徑解決。然而在我國當前的整個訴訟體制內，只有《刑事訴訟法》第77條規定了檢察機關代表公共利益的情況，即如果國家、集體財產遭受損失的，檢察機關在提起公訴的時候，有權提起附帶民事訴訟。在行政訴訟體制內，公共利益的維護卻是空白，對于大量公共利益受到侵害的事件，有責任感的公民只能向行政機關舉報，如果行政機關漠然視之，那么公民只能采取另外一種無奈之舉，——媒體監督，雖然確實有一些違法行政行為在公眾輿論的壓力下得到了修正[23]，但是媒體監督不能也不應該取代司法監督。司法保障的穩定性與規范性，能夠最大限度地保證對公共利益保護的全面性與公證性，避免公眾情感傾向的干擾。因而只有承認普通公民對于受侵害公共利益的起訴權，對于公民的正義感和參與熱情給予積極的回應，才能有效地避免公共利益陷入“無法保護”的困境。

從監督行政機關依法行政的角度來講，依據傳統的國家權力理論，“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力”[24]，在當今社會中行政權力的膨脹已經是大勢所趨，加大外部權力的監督力度是必須的。然而我國的現實情況卻是對于行政機關的監督“先天不足”，現有的行政訴訟制度礙于受案范圍、原告資格、審查標準等規則的限制，對眾多行政違法行為的糾正顯得力不從心。當前我國大量侵犯公益的行政行為只能依靠行政機關自我監督改正，這種“既當球員，又做裁判”的做法不僅是不科學的，也難以保證所有行政違法行為都得到及時糾正。若要加強司法權的監督力度，則有賴于訴權作為媒介功能的發揮，司法權的被動性決定了沒有強大的訴權，司法權就無法介入行政權，無法對行政權進行有效的制約。另外，公民對違法行政行為行使訴權，這對行政機關來說就是一種無形的壓力，使其不僅要謹慎行使權力，更要在決策過程中盡可能考慮到每一個相關利益。因而發展“訴的利益”的界定標準，賦予公民公益訴訟起訴權，不僅促進了國家權力體系內部監督的加強，更加入私權利的制約，可以在最大程度內實現對行政機關的監督，促使行政機關自覺依法行政。

2、完善行政訴訟制度的理論基礎

從制度層面講，當前我國的行政訴訟還很不完善，其中既包括原告資格這樣老生常談的問題，也包括行政訴訟類型化這種新近的學術熱點，而這些問題無不與訴的利益的研究緊密關聯，甚至可以說訴訟本身就是一種利益衡量機制。因此，發展行政訴訟“訴的利益”理論構成了行政訴訟具體制度進一步發展的基礎。

（1）訴的利益與原告資格

廣義的“訴的利益”包含三方面內容：案件判決的一般資格、當事人適格、訴的利益（狹義），如今當事人適格已經脫離“訴的利益”發展成為了一項獨立的理論，但是二者仍然有著緊密的聯系。一方面，判斷當事人是否具有原告資格，主要是以訴的利益為標準的，當事人只有享有訴的利益，才能享有原告資格；另一方面，訴的利益與原告資格都是訴權行使的重要前提，從主體角度而言，法院只對適格當事人的被承認的利益予以救濟，只有在訴的利益與原告資格聯系起來的基礎上，訴權才能發揮作用。因此，發展訴的利益是擴大原告范圍的基礎，只有將更廣泛的利益納入法律保護的范圍之內，才能有更廣泛的當事人享有起訴資格，我國當前行政訴訟制度中原告資格限制過嚴的弊端才能得到有效改善。

（2）訴的利益與訴訟類型

“訴訟類型的發展就是行政訴權內涵的擴展”[25]，也是“訴的利益”范圍的擴展。我國現有的撤銷訴訟、變更訴訟、履行訴訟、確認訴訟和行政賠償訴訟，是結合當事人的訴訟請求和法院判決形式所作的劃分，但此四類訴訟均歸于主觀訴訟，都是保護公民個人利益的訴訟，公益訴訟在我國尚無法通過司法途徑得到救濟。在我國已經加入世貿組織這一大背景下，隨著公共利益得到世界各國的普遍認可，無論是出于現實需要，還是出于對承諾的遵守，我國都必須擴大“訴的利益”范圍，在制度層面實現與國際的接軌，為更廣泛的利益提供司法保障。例如《補貼與反補貼措施協議》對行政訴訟原告資格規定為：“并向參與該行政程序和直接的或個別的受到該行政行為影響的所有利害關系人提供申請審議的機會”，其中“所有利害關系”顯然比我國現行行政訴訟中的“法律上的利害關系”更為寬松。因此，我國的行政訴訟類型也應做出相應調整，建立在原告資格、審查標準、法院裁判權等方面都與主觀訴訟有顯著區別的客觀訴訟。正是在“訴的利益”范圍擴展的基礎上，法院的審理范圍相應擴大，從而促使了行政訴訟制度摒棄原有的單一化、簡單化的處理方式，推動行政訴訟多樣化、類型化的發展。

總而言之，在傳統的“公民——政府”兩極模式正在被多元主義模式所取代的時代背景下，“司法審查的主要目的因而不再是防止行政機關對私人自治領域的未經授權的侵入，而是確保所有受影響利益在行政機關行使其被授予的立法權力過程中得到公平的代表”[26]。因而，盡快完善我國行政訴訟類型化建設，完成行政訴訟客觀化的過程，已經不單是受迫于理論界的呼吁和公民的參與熱情，而且是行政法治化與行政訴訟目的最終實現的重要前提。

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[①]王名揚：《美國行政法（下）》，中國法制出版社，1995年1月版，第602頁

[②]山木戶克己：《訴的利益之法構造—訴的利益備忘錄》，載《吉川追悼文集》(下)，第73頁。轉引自谷口安平著，王亞新、劉榮軍譯：《程序的正義與訴訟》，中國政法大學出版社，2002年版，第188頁。

[③][美]史蒂文·J·卡恩著，張夢中、曾二秀、蔡立輝等譯：《行政法原理與案例》，中山大學出版社，2004年9月版，第10頁

[④][美]史蒂文·J·卡恩著，張夢中、曾二秀、蔡立輝等譯：《行政法原理與案例》，中山大學出版社，2004年9月版，第11頁

[⑤][美]理查德·B·斯圖爾特著，沈巋譯：《美國行政法的重構》，商務印書館，2002年5月版，第11頁

[⑥][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯：《法律與行政》，商務印書館，2004年12月版，第981頁

[⑦]王福華：《兩大法系中訴之利益理論的程序價值》，《法律科學》2000年第5期，第88頁

[⑧][英]L·賴維樂·布朗，[英]約翰·S·貝爾著，高秦偉，王鍇譯：《法國行政法》中國人民大學出版社，2006年9月版，第154頁

[⑨][美]E·博登海默著，鄧正來譯：《.法理學———法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，2004年1月版，第115頁

[⑩]胡肖華：《行政法若干理論問題研究》，湖南大學出版社2000年版，第213頁

[11][美]理查德·B·斯圖爾特著，沈巋譯：《美國行政法的重構》，商務印書館，2002年5月版，第87頁

[12]歐鴯父：《借鑒與建構:行政訴訟客觀化對中國的啟示》，《求索》2004年8月，第70頁

[13]王名揚：《美國行政法（下）》，中國法制出版社，1995年1月版，第618頁

[14]該案中,桑德斯兄弟廣播站控訴聯邦電訊委員會對另一無線電廣播站頒發新的營業執照,認為在同一區域的廣告收入不足以維持兩個廣播站,兩個廣播站彼此競爭的結果將導致彼此破產,從而剝奪當地居民享受無線電廣播的利益。

[15][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯：《法律與行政》，商務印書館，2004年12月版，第993頁

[16]案情為：國內稅務委員會與具有一定利益的工會達成協議，減免部分兼職工人的稅款。自營和小企業全國同盟對此準備提出異議，他們認為給與印刷業工會由于其他納稅人的待遇是因為前者會危及工業行動。國內稅務委員會爭辯說全國同盟不具備提出此訴訟的資格。上議院拒絕接受此種見解，并建議在許可階段對起訴資格采取放寬的方法。參見[英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯著：《法律與行政》，商務印書館，2004年12月版，第994頁

[17][英]卡羅爾·哈洛，理查德·羅林斯：《法律與行政》，商務印書館，2004年12月版，第996頁

[18][英]L·賴維樂·布朗，[英]約翰·S·貝爾著，高秦偉，王鍇譯：《法國行政法》中國人民大學出版社，2006年9月版，第169頁至第172頁

[19][日]鹽野宏：《行政法》，法律出版社，1999年版，第303頁

[20]楊海坤、章志遠：《反思與重構：我國行政訴訟類型化之研究》，載于胡肖華主編：《權利與權利的博弈：行政訴訟法修改縱橫談》，中國法制出版社，2005年3月版第106頁

[21]馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社，2003年4月版，第209頁

[22]黃金榮：《一場方興未艾的法律運動——對當代中國公益法實踐的觀察與評論》

[23]例如，施建輝、顧大松訴南京市規劃局違法行政案法院雖未受理，但南京市政府迫于輿論的壓力，最終自動拆除了觀景臺。

[24][英]洛克著，葉啟方等譯：《政府論》（下），商務印書館1964年版，第95頁

[25]薛剛凌：《行政訴權研究》，華文出版社，1999年5月版，第172頁