法官選拔監督論文

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美國法院組織由兩大部分構成：聯邦法院系統和州法院系統。國內對于聯邦法院特別是聯邦最高法院的法官制度的介紹比較多。這些介紹也對我們對于美國整個法官制度的理解產生了很多誤導：一般人會認為，美國的法官都是高學歷、從事法律職業考試的難度很大甚至于高不可攀、考試是進入法律職業的唯一方式、法官都象選總統一樣的選舉出來、法官的監督機構是議會等，但事實是：在美國，高中畢業的人也可能當法官、大部分法科畢業生輕而易舉就能通過法律考試、考試之外還有考核方式可以授予法律執業資格、法官的選拔方式不是競選和普選、法官的監督機構也不一定是立法機關。

一、美國的法院有兩個系統

聯邦法院系統由美國聯邦最高法院、聯邦上訴法院和聯邦地區法院組成。聯邦最高法院由合眾國憲法設立，下級法院由國會法律設立。聯邦一審法院由設在各州的美國地區法院構成，稱地區法院。地區法院的“地區”的含義并不與行政區劃的某一級相對應，在人數較多的州可以有幾個美國地區法院。此外，美國國會還設立了一些專門法院來處理特殊案件：聯邦索賠法院（華盛頓）、聯邦關稅法院（紐約）、聯邦關稅和專利上訴法院、聯邦軍事上訴法院。

關于州法院，美國所有各州均有一個各自完整的司法組織系統，大多數州的法院由三級法院構成，也有的州僅為兩級。各州法院的名稱往往較為復雜，沒有統一的稱謂，由各州憲法和法律加以規定。一審地區法院、上訴法院、最高法院，一審法院在有的州又設立專門法院，如家庭和家庭關系法院（紐約州）。

美國法院的管轄權劃分為兩個部分：聯邦法院的管轄權和州法院的管轄權。聯邦法院的管轄權包括兩個方面：（1）聯邦問題的管轄權；（2）涉及不同州問題的管轄權。美國各州的法院管轄除聯邦法院管轄案件外的其它案件，具有一般管轄權。“在一個特定州的領土內，法律確立本地管轄權。”一般一個州對另一個州所作判決的承認和執行，通過聯邦憲法（第4條第1款）規定的“充分信任和尊重”的原則而得到保證。

美國的法官同樣分為兩個部分：聯邦法官和州法官。目前美國有700名聯邦法官，2.7萬多名州法官。在聯邦，地區法院、上訴法院和最高法院的法官都由總統指定和聯邦議會2/3多數的通過，一旦一個法官被任命，他的任期是終身的——因為國家需要法官與民眾保持距離，也獨立于政治。對聯邦法官的選任，國內介紹很多，所以對州一級法官制度的介紹很有必要。在州一級，各州的規定是不同的。我以科羅拉多州為例作一個簡介。

二、一名法官每年辦案700起

科羅拉多司法機構是與立法、行政并列的州政府三權之一，其任務有二：解決爭端、監督犯罪。科州的法院分為四級：縣法院、地區法院、上訴法院和最高法院，最高法院有7個法官，22個司法地區法院共有256名法官，另外，丹佛縣法院有17名法官。另外還有分布在主要河流沿線的7個水事法院。還有一個城市法院，是獨立的地方法院，不是州法院體系的一部分。所以全州各級法院法官總數不到300名。（注釋1）

縣法院每年解決45000起以上的案件；地區每年解決161000以上的案件；上訴法院每年辦理2500起案件，最高法院每年辦理1600起案件。（注釋2）所以，平均起來看，每一個法官每年約解決700起案件。整個系統由以下法院組成：

城市法院是解決發生在城市內案件，主要范圍是交通案件、商店偷竊、涉及違反養狗約束規定的案件。城市法院不是州的法院，但是可以向州法院上訴。

在州內的每一個縣都有一個縣法院，每一個法院有一個或者多個法官。處理的是交通案件、輕微刑事案件、標的為10000美元以下的民事訴訟案件。可以由陪審團審判。縣法院的案件可以上訴到地區法院。丹佛縣法院系統則是特別的。小額訴訟法院。是縣法院的分院，以快速的方法解決5000美元以下的民事案件。有時行政長官可以代替法官處理案件。通常不需要律師。小額訴訟法院每月處理的案件兩起以下，每年18起以下。

地區法院。每一個縣都有一個地區法院，縣法院和地區法院都是司法地區法院，但是每一個縣法院有一名法官，而在地區法院可能一名法院服務于幾個地區法院。地區法院處理的案件有民事案件、青少年犯罪案件、刑事案件。對地區法院的裁判可以上訴到上訴法院或者直接上訴到科州最高法院。水事法院：它是地區法院的分院，處理水權及水資源管理有關的案件，但是都是不經陪審團審理的案件。所有裁決都直接被上訴到州最高法院。

丹佛縣法院。因為丹佛既是一個縣又是一個市，所以其法院性質不同于別的縣。基法官由丹佛市長指定，只有丹佛有獨立的青少年法院和假釋法院，其他地區，由地區法院處理青少年犯罪和假釋案件。

應當注意的是以上法院是同一級法院，地區法院并不是縣法院的上級法院，他們有共同的上級法院即上訴法院。上訴法院，地處丹佛，有16名法官。它不是審判法院，只是對縣法院和地區法院的上訴案件進行審理，如果最高法院不再同意復審，它的裁決是終審裁決。

最高法院。是科州的最高級法院，處理從下級法院的上訴案件。除此以外，它還有司法監督和行政事務管理職能：州法院行政事務管理，律師管理，法律考試，公職律師管理。所以，科羅拉多最高法院承擔了我國由司法（廳）局的在部分職能，雙是一個司法行政職務機構，不過這些職能在內部是與其審判職能分開了的。

三、高中畢業也可能成為正式法官

19世紀以前，美國的法官一般都不是律師協會的成員，甚至從來沒有接受過正規的法律培訓。那時主持法院審判活動的人多為不懂法律的“外行法官”。今天，美國法官的情況已大為改變。除少數審理輕微犯罪案件的基層法院外，其他法院的法官都必須具備律師資格。實際上，美國法官一般都有多年的律師實踐經驗。從這個意義上講，美國的法官屬于“律師法官”。

由于美國的法學院屬于“本科后”教育，學生法學研究生畢業以后，由州最高法院組織法律考試。最高法院的“科羅拉多法律考核委員會”（TheColoradoBoardofLawExaminers）的成員由科羅拉多最高法院指定，又由兩個委員會組成，一個是法律委員會，負責州律師考試。另一個是律師委員會，負責對要從事法律職業的申請者進行道德、心理上的訓練，同時對那些不通過參加考試而從事律師職業的人進行考核，以決定是否免考授予律師資格。

在科羅拉多，法律考試和考核的目的是為了滿足法律職業的需要。第一種方式是法律考試，它是由州最高法院組織，參考人員是已經取得法律本科后教育即研究生文憑的人才可以參加。每年舉行兩次，一次考試的通過率在75%左右。以1999年到2002年舉行的7次法律考試來看，全部科目通過率分別為68%、77%、64%、78%、66%、75%、63%.（注釋3）2003年，科羅拉多大學、丹佛大學畢業學生第一次參加考試的人通過基本科目的分別為88%、71%，通過全部科目的分別為86%、69%.（注釋4）當然他們中沒有通過的將來還可以重考。一個大學具有法律學位的人，通過法律考試是一件不難的事情。另外，還有一種可以免考的情況：通過最高法院的考核委員會考核可以獲得法律執業資格。其中包括人口不走過35000的小縣中，不具備法學高等教育即研究生文憑（只有獲得其他專業本科文憑的人才有可能在大學學習法律，所以法律文憑全部為研究生文憑），只有高中學歷或者相當于高中學歷的人，也可以經過考核獲得法律執業資格。

科州法律規定：最高法院被提名的法官必須是科州合格選民，合格律師執業5年以上，被提名時年齡不超過72歲。地區和縣法院的法官也必須是該地區或者縣的居民，合格律師執業5年以上，被提名時年齡不超過72歲。在小縣只少應當高中畢業或者受過相當于高中畢業的教育。（Insmallcounties，nopersoniseligibleunlessheorshehasgraduatedfromhighschoolorhasattainedtheequivalentofahighschooleducation.）

“在小縣只少應當高中畢業或者受過相當于高中畢業的教育。”就可能被提名為法官，但是曾經被考核授予律師資格，執業5年以上是其前提條件。由于存在“免考授予律師資格”的情況，而這又不要求一定是研究生或者大學畢業，所以，實際上存在高中畢業或者雖然沒有高中畢業但是也能當律師從而成為法官的情況。

四、有任期但是可以連任到72歲

任期是政治家常用的概念，但是這一概念并不適用于法官。因為法律適用需要經驗（就外科醫生需要經驗一樣）。這需要時間的積累。當然，現在對于法官是有任期限制的。

法官在被指定以后，他還有兩年的投票期。此后，還機會在一定期限決定是否留任某一法官（縣法院、地區上訴法院、州最高法院分別為4年、6年、10年），獨立的司法委會教導選民，使法官能夠被留任。司法委員會還有一種方式控制法官：不管任期到了，可以開除他們或者要求他們提前退休。州法官的任期為：縣法院4年，地區法院6年、上訴法院8年、最高法院10年，但可以連續留任，所以，科州法官的退休年齡為72歲。

律師成為法官就意味著他與原來的委托人脫離了關系，難以想象一個人當了多年法官以后還會在乎原來的委托人。法官離任后又被他們曾經施惠的律師事務所雇傭，這是很不適當的。而立法者不同，立法者都是兼職的，他們會有一份另外的工作，立法是業余的，所以他們有任期，期滿以后，他們可以在另外的地方工作。但是法官不應當給這樣的機會，這樣會影響他們在法官時的公正。因此，律師一旦成為法官，都希望能夠留任，留任的情況也很多。

法官是美國的傳統，也體現了美國人的司法理念。做一名合格的法官，不僅需要系統的法律知識，而且需要豐富的訴訟經驗和處理復雜問題的能力。另外，豐富的人生經驗和閱歷也是公正恰當地行使司法權力的重要保障，成熟的人才能做出“理性”的判決。

五、通過優選而不是普選產生法官

象大多數州一樣，科羅拉多也有一個法官遴選方案。1966年以前，法官是選舉出來的。1966年科羅拉多州通過了州憲法修正案，規定法官不進行政治選舉，而是由在指定的基礎上任命。其基本目的是讓法官從政治活動中解脫出來，法官不能在競選中接受捐助。不能對任何個人和團體進行承諾，以他們為后盾。但是在優選計劃中，盡管投票者也能對投票結果有某種控制，但是法官選舉不由任何人籌劃，完全以個人名義開展。（注釋5）具體是這樣運行的：

法官必須由社區內了解他的經歷、性格和知識的人民選出。科羅拉多有兩種類型的提名委員會：1個最高法院提名委員會，22個司法地區提名委員會。

最高法院提名委員會為州最高法院和上訴法院提名，由最高法院首席法官主持，委員會由一名允許在科州執業的律師、本州每一個地區一名州議會的不允許法律職業的公民和一名不允許法律執業的普通居民組成。同樣，科州22個司法地區也有一個這樣的委員會，也由首席法官主持。但首席法官只是組織者，沒有投票權，也就是不允許法官選法官。

每一個地區提名委員會由居住在該地區的7名公民組成，其中不能有4個人來自于同一個政黨。而該地區內的縣中至少應當有一名投票成員。在人口超過35000的地區中，投票人員由3個進行法律執業的人和4個不允許法律執業的人組成。在不超過35000的縣，只少由4個從事法律職業的人組成，這個委員會由州長、檢察長、和首席法官通過多數決定其余的3個人允許多少是法律職業人員。提名委員會任期為6年，非律師成員（他們是委員會中的多數）由州長指定，律師成員由州長、檢察長、和首席法官多數通過決定。

律師一但被提名委員會挑選上，他們在兩年之內可以作為有效的候選法官。縣法院4年作一次這樣的備選法官選拔，地區法院、最高法院則分別為6年、10年。當法官出現缺額，有興趣的候選人可以申請。他們的名字和申請書將送到他們所在的地區的提名委員會。委員會在面試和調查之后會推薦2—3人到政府，州長將指定其中一人填補缺額。科州法官的背景各種各樣，包括地區檢察官和律師。在丹佛，縣法院的法官也以同樣的方式遴選。只是最后的指定是由市長（縣長）進行而不是由州長進行而已。出現缺額30天之內，他們的名字和申請書將送到他們所在的地區的提名委員會。州長在接到名單后15天內在提名中指定，逾期一不指定的，由州最高法院的首席法官指定。

優先計劃的目的是保持法官獨立，使他們審判時只依法裁決，而不是根據壓力、政治興趣和競選中的捐獻。優先方案祥細考慮了一個也許不是天才、沒有天賦、沒有政治影響力的律師在短時間內可以通過評估而成為法官，或者讓選民決定是否留任某法官。如果選舉產生，就意味著需要選舉基金。律師可以向競選者捐助，他們捐給那些他們認為能夠與他們的司法理念一致的人，但是法律的公正不需要這種形式的民主。

六、由中立的機構監督法官

為了幫助提名委員會成員投票、決定是否留任某一法官，要對法官定期進行評估，并公開評估結果。

1988年科州立法創設了司法執行委員會，目的是為投票人提供對法官和其司法行為公正、負責、全面的評估，評估結果也提供給法官。該委員會任期為兩個4年，由10人組成，由首席法官和州長每人指定一名律師和兩名非律師，參議長和眾議院發言人每人指定一名律師和非律師。該委員會的任務是向各級法官依法提出司法公正、效率，對實體法和程序的理解，主持審判的能力，審判是否及時，如何聯絡和服務公眾等各方面的標準和要求。（注釋6）每一個縣市有類似的委員會以同樣的方法指定本地區的司法執行委員會。評估結果不斷提供給提名委員會成員，也反饋給法官以便他們能有所改進。實踐中，在下一次選舉開始前，法官評估結果由立法機關以“藍皮書”的形式出版，并送達給每一個注冊提名委員會成員。

他們想信他們的評估是全面、周到而公平的。現在正有各種調查小組在以各種方式研究如何使法官提高效率，提高陪審制度的質量以便更好地服務于公眾。另外，對于法官的投訴，科州還有一個對于法官道德進行觀察的“科羅拉多司法紀律委員會”，它由4名公民、2名律師、2名地區法官和2名縣法官組成，人們可以向設在丹佛的該委員會投訴。

在科州，法官的選拔和留任是一個很重要的工作，法官們的正直沒有受到懷疑，即使面對數量日益增加的案件壓力，也從沒有出現過一起法官的丑聞。

七、對中國法官制度的啟示

第一、應當改革司法資格的產生制度

從前述內容可以看出，在科羅拉多，法律考試和考核的目的是為了滿足法律職業的需要。每年舉行兩次，一次考試的通過率在75%左右。一個大學具有法律學位的人，通過法律考試是一件不難的事情。另外，只有高中學歷或者相當于高中學歷的人，也可以經過考核獲得法律執業資格。

而我國在2002年修改《法官法》、《檢察官法》之后，規定擔任檢察官、法官必有通過全國統一司法考試。但是，這個考試的通過率如何呢。2002年、2003年、2004年三年司法考試通過率分別為8%、11.12%、11.22%.（注釋7）自從2002年開始實行國家統一司法考試以來，共有60多萬考生參加，通過率只有十分之一，并且出現無正規法學教育背景（即沒有受過法學本科、碩士或博士教育背景）的考生通過率高于有正規法學教育背景考生的情況。（注釋8）這能說明他們是更合格的司法崗位人選嗎？在云南省2002年國家司法考試中，6個地州49個中、基層法院的457人參加考試，只有12人合格。而在整個云南省法院系統參加考試的1686人當中，只有65人通過。（注釋9）我認為司法考試的目的是為了選拔從事司法職業的合適人選，但現在這種考試方法的問題已經很明顯：

一是全國劃一的考試使有些地區無法滿足司法工作的需要。我認為考試的作用是選拔，所謂擇優是相對的，就是說，現實中需要多少人從事法律職業，通過考試后確定的人數應當能夠滿足這個需要，現在10%的通過率應當確定為50%以上。對于西藏、青海、甘肅等地通過通過率極低的情況，應當通過分地區劃線的做法來改變。

現行做法也是與法學教育脫節的，司法考試應當定位在正規法學教育畢業生首次參加司法考試時有2/3通過才科學。“越考越難、越考越怪的惡性競爭和不必要的資源浪費，這個問題早已引起全社會的極大關注和諸多質疑。”（注釋10）現行司法考試的做法只能產生機械應考的考試人才，而不能為選拔素質全面的法官提供基礎。

二是考試作為唯一的法律職業資格做作業的選拔方法也是不科學的。我們現在應當通過考核授予一部分人的司法從業資格：具有法律專業本科以上學歷并從事法學教育具有講師以上職稱的，應當自動具備從事法律職業的資格。在基層從事法律職業一定年限的，也應當規定一定的考核標準，授予司法執業資格，當然這種情況下比較復雜，對于其標準的確定中是否要與一定的考試成績作為參考、是否要有高中以上學歷或者大專以上學歷，授予資格后可以在哪些地區從業等都是可以論證與設計的。

美國的經驗告訴我們，在美國這樣的一個教育高度發達的國家，高中生也可以當法官和從事其他法律職業，我們現在這種一刀切的做法，不是一種科學的態度、解決問題的辦法。

第二、法官選拔時，法律從業經驗應當受到更高的重視。美國的法官在考試相對寬松、學歷沒有作為唯一標準的前提下，對于法官的法律職業從業經驗放在一個非常重要的地位。就科羅拉多的情況來看，要求只少從事過5年法律職業。從法官的年齡來看，一般情況下（即因考核不需要大學教育的除外），要先有4年非法律專業教育、3年法律本科后教育，加上從事律師或者檢察官5年，如果以18歲進入大學計算，從事法官職業時，最低年齡為30歲。有這些經歷的人，無論從生活經驗、法律職業經驗來看都相當豐富了。而從我國的情況來看，沒有對于法律職業經驗的限制，這種選拔法官的方式，完全可能讓根本沒有法律職業經驗的23歲的年輕人擔任法官，因此，從有較長時間的律師做從業經驗的人員中選拔法官的做法應當推行。

第三、對法官的選任應當將民主化與專業化相結合。在科羅拉多，法官不是選舉而是遴選出來的，其理由簡單地說可以這樣概括：法官不需要對選民具體承諾什么，只有抽象地要求：公正司法。所以不能進行普選，而只能進行優選，當然也不能只以考試結果作為唯一的選拔標準。優選的標準是業務標準與道德標準相結合。道德標準不是組織部門的政治標準，而應當體現民主，民主的體現方式是由專業人士與非專業人士組成聯合選拔委員會。而專業人員不是政府部門選派，而是律師這個社會中立機構中選派。這種做法，將普遍、直接民主與專業選拔、間接民主相結合，在體現民意與司法獨立之間求得一種平衡；既能體現民主，又能體現法院不是一個民主選舉出來的政治機構，而是中立、獨立的機構，法官是中立、獨立的個人。我國法官選拔目前采用組織部門推薦、人大通過的方式，但是在組織部門選拔這個環節，沒有能夠體現社區民眾的參與和專業能力的考察，應當也考慮設立一個體現社區民意與專家考察相結合的委員會對法官進行選拔，然后再交付人大通過。

第四、應當設立中立的民間監督機構監督法官。我們注意到，科羅拉多的法官監督機構“科羅拉多司法執行委員會”和“科羅拉多司法紀律委員會”主要是由律師和非律師的民間人士組成，雖然后者有法官參加，但是他們不從屬于立法、行政、司法任何一個機構，最高法院召集這個組織，但是最高法院對其沒有領導權力和命令的權力。這一點在我國也是缺乏的，我國法官的監督主要有兩種方式，一是上級機關的監督，二是人大的監督。但這二者都存在問題，前者與法院層級獨立即上級法院與下級法院是平等的這一司法獨立原則相矛盾；后者則與司法獨立于立法的權力分立原則相矛盾，因此，由一個民間的中立的機構進行監督，是對法院進行監督的最好方式，這既能避免上述矛盾，也能使法院可以擺脫政治的干預，防止政府利用法律作為政治壓迫的工具。我國應當考慮由各省法院或者人大常委會組織設立一個民間的、中立的機構對法官進行監督。

同時，我們注意到，科羅拉多的兩個委員會都不能干涉法官對個案的審理和裁判，只能在留任和開除法官的問題是上有建議權或者決定權，因而能夠保障司法的獨立。

綜上所述，科羅拉多法官制度體現了對法官的法律經驗、職業道德與法律知識并重、司法獨立與政治民主結合，通過一個不同于立法和行政的選拔制度和監督制度，實現法官的獨立、中立，最終實現司法公正，從而體現三權中司法權力的特殊性，有值得我們借鑒的地方。

注釋：

1、ColoradoStateJudicialBranch.AnHistoricalGuide，

2、ColoradoCourtsAtAGlance，http：//www.courts.state.co.us/exec/pubed/brochures/newglanceweb.pdf，ColoradoCourtsAtAGlanceispublished，bytheColoradoJudicialBranch，OfficeoftheStateCourtAdministrator.

3、ColoradoBarExam，

4、ColoradoBarExam，

5、HowaJudgeBecomesaJudge，

6、WhereDoColoradoJudgesComeFrom？GenID=429-16k.

7、國家司法考試總體情況分析（02\03\04年匯總），2005-02-1610：54，來源，中安網。

8、關于司法考試法官們有話要說，來源，人民網，2005.6.30，

9、孫展：一個地方高院的實踐與困境，中國新聞周刊，2005.4.25.

10、法官斷層的問題與出路，