行政主體探究論文

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關于行政主體理論，筆者曾撰文對其予以分析，并希望學界對其進行檢討與反思。有學者認為該文只具批判性，并不具有建設性。本文是對這一意見的回應。雖然，筆者無意從原來的立場退卻，堅持認為目前在行政法教科書中流行的行政主體理論既缺乏理論價值，也無益于行政組織法律制度的建立健全，但本文將從積極的角度研究行政主體的內涵，并對我國應當建立何種行政主體制度進行探討。

一、主體與行政主體的內涵

研究行政主體，應首先從主體以及行政主體的內涵開始。在哲學上，主體是指有意識的人。從法律上說，主體是指有獨立意志，可以獨立行動并獨立承擔責任的人。主體一詞根源于人類對其自身的認識。雖然在人類的歷史長河中，對人的主體性的認識經歷了漫長的過程，但現代國家大多肯定人的主體性。人的主體性，簡單地說，就是人作為人具有的自我意識，個人特殊性，獨立人格和意志自由。人的主體性強調人作為人而具有的終極意義和自由意志，要求對個體的價值予以尊重。要求對個人獨立人格和自由意志的認可，要求社會的發展應以不斷地擴充人的自由空間為目的。人的主體性體現在民事活動和政治活動兩個方面，因而在民主的國家，自然人都具有雙重身份，即民事主體和政治上的獨立主體。為適應日益發展的社會的需要，民事主體從自然人發展到法人，政治上的獨立主體也從自然人發展到行政主體。法人是民事活動中自然人的延伸，行政主體則是政治活動中自然人的組合體，是自然人選擇的管理組織形式。

主體概念最早與民事主體相聯。在西羅馬時代，隨著羅馬帝國對世界的征服，在法律上出現了市民法與萬民法并存的局面。只有羅馬市民才具有完全的民事權利主體資格。在這一時期，主體理論建立在自然人的基礎上。民事主體擴展到法人是在18世紀以后。雖然早在12-13世紀意大利注釋法學派就已創造了法人這一法學術語，但當時僅用來說明團體的法律地位，稱“法人是以團體名義的多數人集合”，而尚未達到在團體成員之外，更承認獨立存在的抽象人格那樣的地步。法人作為制定法上的概念，首先在1794年普魯士邦普通法典中出現，當被1896年德國民法典采用時，其影響即擴大到全世界。法人要件的基本點，就是保障團體達到相當高的組織程度，能夠如同自然人一樣參與生活，介入市場。民事主體的本質特征是其具有相應的民事能力。民事能力包含了權利能力、行為能力和責任能力。

主體的范圍擴展到政治領域是近現代社會發展的結果。首先是個人在政治上被肯定為獨立的主體。現代民主國家無不承認國民主權。隨著個人在政治上獨立地位的確立和民主國家的建立，主體的理念逐步滲入到行政領域。行政主體作為一項行政法律制度普遍出現于西方社會，無論在大陸法系的法國、德國或日本，或在普通法系的英國、美國，都無一例外地采用了行政主體制度。

與民事主體相類似，行政主體的本質特征也在于其具有行政權利能力。即行政主體能夠獨立地組織公務，享有行政權利，負擔行政義務。此外，行政主體也具有行為能力和責任能力。行政主體能夠意思自治，通過其設立的組織獨立對內對外活動并承擔其行為產生的法律后果。從主體的內涵考慮，作為一個行政主體，應具備以下條件：

第一，必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個人。行政主體為自然人的延伸，其存在的目的正是為了實現一般個人無法單獨從事的事業。行政是對社會公眾提供服務的活動，即行政是以謀求社會成員共同利益為目的，因此，行政的擔當者不可能是特定的個人，而必須是由社會成員組成的團體。

第二，享有自身的利益。利益是任何一個主體所不能缺少的組成部分，無論是民事主體還是行政主體。缺少了利益，主體也就虛有其名。但民事主體所享有的利益與行政主體享有的利益各不相同。民事主體享有的利益主要是人身權益和財產利益；行政主體享有的利益則要廣泛得多，除了人身權益和財產利益外，還有自我組織、自我管理和自我發展的權利。

第三，存在獨立的權利義務。獨立的權利義務是由行政主體的利益派生而來的，是其利益的具體化和法律化。自然人作為權利義務的歸屬體是人作為人所具有的價值和尊嚴所決定的。法人作為民事權利義務的歸屬體則是法律擬制的結果。但由于法人制度的存在，自然人的民事活動空間變得更為廣闊。行政主體作為權利義務的歸屬體也是法律擬制的結果。行政主體由自然人組成，依法自我組織，自我管理，其目的是保障公民對行政的直接參與并實現行政分權。

第四，具有獨立的意志。這里指主體者必須有獨立的意思表示能力，可以自由地決定自己的行為。獨立的意志是主體者的內在要求，主體者獨立自在，不依附他人而存在。行政主體同樣如此。如果行政主體處處依附他人，則不再有主體可言。當然，行政主體的活動也要受法律的約束，在法律規定的范圍內活動。行政主體的獨立意志不能侵害其它主體的利益。

第五，能夠獨立承擔責任。任何主體都必須對自己的行為負責，這是法治社會對主體的基本要求。在人類社會，任何主體都不是孤立的存在，需同其它主體一起形成一個和平的秩序。為維護這一秩序，主體必須承擔其行為的后果，而無論是正面的后果還是負面的后果。行政主體同民事主體一樣，同樣需要對自己的行為負責。現代國家賠償制度的普遍建立正是行政主體承擔責任的一種具體表現。

二、我國現行行政主體理論的弊端

我國現行的行政主體理論認為行政主體是享有行政職權，能夠獨立對外管理并能獨立承擔責任的組織。行政主體主要有兩類：具有法定行政職權的行政機關以及法律法規授權的組織。行政主體論者認為行政主體的采用可以避免行政機關和行政組織概念的局限性，能夠較好地概括具有對外管理權限的組織。法學研究中對一些復雜現象在術語上作相應的技術處理本是無可非議，問題在于所采用的術語需要貼切地反映事物的本質，如果所采用的術語不符合甚至扭曲了客觀事實，則極易對實踐造成誤導。我們不妨來分析一下行政機關和法律法規授權組織能否成為行政主體。

的確，按照法律的授權，行政機關可以在其權限范圍內活動。但行政機關是否因此就成為行政主體？行政機關為什么具有行政主體的資格？行政主體的本質特征究竟是什么？在將行政機關界定為行政主體之前，需要首先回答這些問題。雖然，由于法律法規的授權，行政機關可以獨立表示自己的意思，獨立對其主管事務進行處理，但并不因此就成為行政主體，筆者認為，行政機關不具有行政主體資格，不是實質意義上的行政主體。

首先，行政機關沒有自己獨立的利益。在我國，行政機關存在的目的是為了服務于特定的主體，即國家，不是為了自身的利益。行政機關也不應該有任何自身的利益。準確地說，行政機關只能代表國家進行管理，而不是自足的主體。國家與行政機關的關系類似于民事活動中的關系。民事活動雖常有人的介入，但人決不是民事活動的主體。只有當民事人作為民事活動的當事人時，才以民事主體的身份出現。在行政活動中，行政機關基于人民的委托而進行管理。行政機關沒有自己的利益，也就意味著其不具備行政權利能力，不可能作為主體而存在。

其次，行政機關不能自行設立。在我國，行政機關由國家權力機關和地方各級權力機關產生，受其監督并對其負責。沒有國家或地方為依托，行政機關的存在就沒有任何意義。從這一角度看，行政主體也不是獨立的主體。

再次，行政機關不具有獨立的地位。獨立性是主體的本質屬性之一。在我國，除特別行政區行政機關外，其他行政機關都是在國務院統一領導下的國家行政機關。國務院作為中央人民政府，有獨立的地位，但其他行政機關，包括地方各級人民政府都沒有獨立的地位。行政機關必須服從上級行政機關的領導，受上級行政機關的節制。雖然行政機關在法定權限內有對外管理的權力，但這僅是一種漢，并不意味著其具有獨立地位，是獨立的主體。

最后，行政機關不獨立承擔責任。雖然行政訴訟法規定行政機關可作為行政訴訟的被告，但成為行政訴訟被告，并不意味著其承擔與此所產生的責任。被告可以有形式上的被告與實質上的被告之分，行政機關作為行政訴訟的被告只具有形式意義，而責任的真正承受者是國家。這具體表現在二個方面：其一，行政訴訟的成本由國家負擔。對被告來說，行政訴訟的一切消耗，包括人力、物力的消耗由國家承擔。其二，行政訴訟的后果由國家承擔。如果行政機關在行政訴訟中敗訴、則無論是行政機關行為違法所產生的負面社會影響，或行政機關重新行為所需的費用都是國家承擔。此外，行政機關行為違法給相對人造成實際損害的，也由國家承擔賠償責任。從國外的情況看，行政訴訟被告制度的設定主要是從技術上考慮，即方便當事人起訴和應訴，而不意味著誰作被告，誰就承擔責任。

在我國，法律法規授權組織也同樣不是實質意義的行政主體。一方面，法律法規授權組織沒有行政權利能力，沒有自身獨立的利益，也沒有獨立的地位。另一方面，法律法規授權組織不具有獨立的責任，其行為后果歸屬于國家。和行政機關一樣，法律法規授權組織也可成為行政訴訟的被告，但同樣只具有形式意義。

可見，我國的行政機關和法律法規授權組織是沒有“主體性”的“行政主體”，而非真正的主體。也許有學者會爭辯，我國的行政主體有自己的特色，只強調行政主體者必須有法定的職權，而不管它是否真正具有主體性。如真有此種辯解，則只能說明我國行政主體理論的膚淺。因為任何學術概念都必須是能夠經得起推敲和論證的。將沒有“主體性”的組織稱為主體，難于自圓其說。當然，如果這里僅僅只是概念的誤用，也還無妨，問題是這一術語的誤用帶來了許多弊端。

弊端之一：混淆了行政機關和個人在行政領域的地位。

按照主權在民的原理，國家由人民組成。我國憲法第2條第1款明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”國家的存在就是為了確保公民個人的安全、利益和發展。因而，所有的法律制度，包括行政法律制度應以公民個人為核心建立。國家之所以通過法律設置行政機關，授予行政機關權力，也是為了服務于個人。在個人與行政機關的關系上，個人始終處在主人的地位，而行政機關則是為了服務于個人而存在。但我國現行的行政主體理論正好顛倒了個人與行政機關的關系，把行政主體定位為享有法定職權的行政機關和法律法規授權組織，從而使個人在行政中的地位變得模糊。

需要指出的是，在一些具體的管理關系中，行政機關往往以管理者的身份出現，而個人則處在被管理者的地位，這種狀況仍然是基于權力的委托才得以發生，并不意味著行政機關因此就從人的身份而變成了行政主體。

弊端之二：不利于我國對西方國家行政主體制度的吸納。

西方國家行政主體制度的主要精神有兩個方面：一是對個人主體性的充分肯定。行政主體由個人組成，是個人的延伸。通過范圍、層級不同的行政主體，公民可以實現對公務的間接或直接的參與，從而參與決定與自己相關的事情以及自己的命運；二是行政分權，即地方分權和公務分權。除了國家這一特殊的行政主體，還存在許多地域行政主體和公務行政主體。雖然在不同的西方國家，行政分權與自治的程度不同，但都視行政分權為直接民主的必要組成部分。我國現行的行政主體理論既不強調個人在行政管理中的主體地位，也不涉及行政分權，僅關注哪些組織有權對外管理。由于行政主體一詞取自于西方，容易使人忽視西方行政主體制度與我國行政主體概念的本質區別。即使意識到這種區別，為堅持自己的特色，也難以理性地進行自我反省，而是對西方的行政主體制度采取排斥的態度，不利于對西方行政主體制度的真正理解與吸納。

弊端之三：忽視行政管理統一協調的內在要求。

現代行政事務由眾多行政機關承擔。為防止政出多門，保持管理的高效，必須統一協調。在實踐中實行層級節制，行政機關要在各級人民政府的統一領導之下作為整體發揮功能，正是出于這一考慮。遺憾的是，我國現行的行政主體理論則強調各個行政機關的獨立性，不僅在政府統一領導下的行政機關是獨立的主體，甚至于行政機關的內設機構、派出機構都是獨立的主體，從而與行政管理統一協調的內在要求相左。現行行政主體理論對法律責任的分散化處理雖然可以減輕行政訴訟的壓力，但這既違背了管理的規律，也不利于有限政府、責任政府的發展，最終不利于行政組織的法治化進程。

弊端之四：掩飾了我國行政組織無序的現狀。

這也是我國行政主體理論帶來的最大的負面影響。從表面上看，我國的行政主體有多種類型，既有行政機關，也包括法律法規授權組織。在作為行政主體的行政機關中，既有中央行政機關，也有地方行政機關。而行政主體理論又強調主體的獨立性，因而很容易把我國的行政主體理論看成是對體制改革中出現的利益多元化的肯定。然而，仔細分析就會發現我國的行政主體理論不是以行政分權為出發點和歸屬點，也沒有對地方利益和公務自治予以充分肯定，相反，它為行政組織的無序穿上了合理的外衣。眾所周知，我國現行的行政組織系統遠不能適應市場經濟的需要，行政機構林立，設置既欠規范，也不盡合理。而現行的行政主體理論則肯定了這些行政機構的主體地位。只要法律法規授權，這些行政機構，不管是行政機關的內部機構，還是派出機構，不管是政府的辦事機構，還是議事協調機構、聯合執法機構，統統都變成了行政主體，在這種行政主體理論的導引下，人們很難用一種批判的、理性的眼光去審視行政組織系統的非理性化的現實。

有學者認為，行政主體的提出，最直接根源是來自于行政訴訟這一實踐的需要。即行政訴訟以行政主體為被告。實際上，行政主體理論在行政訴訟被告的確認上，作用極為有限。按照行政訴訟法的規定，有對外管理權限的行政機關和法律法規授權組織可以作為行政訴訟的被告。在這里，行政主體理論的唯一作用仍然是一種術語的簡化，即將有對外管理權限的行政機關和法律法規授權組織統稱為行政主體，而非其它。當法律規定不明確時，行政主體理論在確定行政被告方面同樣無能為力。例如，規章授權的組織能否作被告，行政機關的內設機構和派出機構能否作被告，這些問題爭論多時，最終都只能由法律或司法解釋加以規定，而無法直接依據行政主體理論確定。

三、借鑒和引入西方行政主體制度的必要性與可行性

筆者雖然對我國現行的行政主體理論持否定態度，但并不是要徹底否定西方國家存在已久的行政主體制度。相反，筆者認為西方的行政主體制度可以引進，并可加以改造而為我所用，在我國建立以行政分權為核心的行政主體制度。我國近百年來一直在不斷地借鑒、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。80年代以來我國逐步建立的行政訴訟制度、行政復議制度、國家賠償制度以及公務員制度等都不是我國的發明創造，都是在借鑒西方的經驗上建立的。因此，借鑒、引入行政主體制度也不應有太多的思想障礙。行政主體制度是行政法制度的重要組成部分，是人類自我治理經驗的總結，因此，可以為我所用。（一）西方國家行政主體制度的主要內容

從整體上說，西方國家的行政主體制度以行政分權為核心，是對行政利益多元化的認可以及對個人在行政中主體地位的肯定。由特定的歷史、社會背景所決定，各國行政主體制度的內容不盡相同，這里只就共同的地方作大致歸納。

1.行政主體的界定與創設

在西方國家，雖然有的直接采用了行政主體的概念，如法國、德國、日本等，有的國家沒有直接使用行政主體的概念，如英國、美國等，但都普遍建立了以行政分權或行政自治為基礎的行政主體制度。在法國，行政主體是實施行政職能的組織，即享有實施行政職務的權力，并負擔由于實施行政職務而產生的權利、義務和責任的主體。在德國，行政主體是指在行政法上享有權利、承擔義務，具有統治權并可設置機關以便行使、籍此實現行政任務的組織體。日本的行政法學者們則將行政主體界定為行政權的歸屬者。在美國，行政法著作一般不討論行政主體制度，關于地方自治和政府間的關系多在地方政府法和政府間關系法中研究。通常，法律并不直接界定行政主體，但行政主體只能由法律創設。

2.行政主體的類型

一般來說，行政主體可分為三類：

第一類是國家。國家由國民組成，國家的權力來自于國民的委托。國家作為行政主體，掌握重要的行政權力。國家除了組織屬于全國范圍內的公務外，還對其他行政主體享有廣泛的監督和控制權力，如通過立法、司法等手段來控制其他行政主體。

第二類是地方行政團體。地方行政團體是以一定的地區及在那里居住的居民為基礎，以在該地區內實施有關公共服務目的而設置的、對該地區內居民具有支配權的公共團體。地方行政團體有普遍地方行政團體和特別地方行政團體之分。地方行政團體相對獨立于國家，但又受國家的監督。地方行政團體通常由法律設定成立的標準，由當事人申請設立。地方行政團體一旦取得主體資格，就可在法律規定的范圍內自主地管理自己的事務。

第三類是其它行政主體，如法國的公務法人、英國的公法人等。這類行政主體的一個共同特點是組織特定的公務，而不以地域為基礎。如國立大學、國立圖書館等。這類行政主體通常由國家或地方行政團體設立，一旦成立則相對獨立于其設置機關，可依法自主管理，受法律的約束，也依法受到其設置機關的節制。

值得注意的是，在聯邦制國家，組成聯邦的州也是一類行政主體，和地方行政團體不同，州除了享有行政上的自治權外，還享有部分自主的立法權和司法權。

3.行政主體的地位

行政主體具有法人地位。這種法律地位通常來自于法律的授予或依法取得。如法國的行政主體是由憲法與行政組織法規定的。美國的行政主體，部分來自于法律的直接設定，如州政府，政府公司等：部分則依法律程序取得，如各市、鎮的成立與合并等。行政主體具有相當的獨立性，這主要表現在：

第一，行政主體相對于個人獨立。雖然行政主體由個人組成，但一旦行政主體成立，即擁有獨立于個人的利益。個人可以通過法定的程序向行政主體施加影響，使其行為符合自己的意愿和利益，但行政主體的決定，不管與個人的利益一致與否，個人都必須服從。對行政主體的行為不服，只能通過法律的途徑解決。

第二，行政主體與其它行政主體相對獨立。行政主體與其它行政主體之間的關系在一定程度上就象法人與法人之間的關系一樣。他們各自獨立，但為了工作的需要，他們可以進行合作，共享利益和共同承擔責任。需要說明的是，國家是一類特殊的行政主體。其它行政主體存在于國家之中，但又相對獨立于國家。其它行政主體在法定范圍內對其所管轄的事務有自主的決定權。除了服從法律外，行政主體的事務不受國家的領導。

由于行政主體相互獨立，因而它們之間的行政糾紛只能通過法律途徑解決，也就是通過法院的裁判解決。

需要說明的是，在單一制的國家，行政主體的獨立僅指行政上的獨立，不包括司法上的獨立。司法制度涉及國家的意定、秩序；關系公民的安全、自由和生活的安定；承載著公平、公正等價值理念，需要統一的標準，因而，國家需要建立統一的司法制度，行政主體不能設立自己獨立的司法制度。

4.行政主體的公務

在不同的國家，由于行政分權和自治的程度不同，因而各類行政主體所承擔的公務范圍各不相同。一般來說，國家作為一類特殊的行政主體，其承擔的公務主要是涉及全國性的事務或地方難以獨立處理的事務，如國防、外交、貨幣、郵政、知識產權等；地方行政團體組織的公務主要涉及地方事務，如道路、公共秩序、環境衛生、城鄉計劃、公用事業和福利服務等。在許多國家，國家和地方公共團體還共同承擔某些公務。至于其它行政主體，其公務范圍大都單一，如國立大學的公務就是高等教育。

5.行政主體的權力

一般來說，行政主體具有以下四類權力：

一是行政組織設置權。行政主體需要設置相應的行政組織去運作，以實現其行政利益。通常，法律對行政主體的組織設置作原則規定，由行政主體通過民主的方式自行產生。不同的行政主體由于其性質的不同，有不同的組織機構。國家和在聯邦制國家的州不僅是一個行政實體，同時還是一個政治實體，設有立法機關、行政機關和司法機關。地方行政團體的組織機構有兩部分：議事機構和執行機構。其它行政主體的機構與作為民事主體的法人機構相類似。

二是公務組織權。行政主體可以依法就其所承擔的公務進行組織和管理。如城市規劃，開發地方公益事業等。

三是財政收支權。行政主體擁有自己獨立的財政。行政主體財政收入的多少決定了其自治的程度，也決定了其與中央的關系。行政主體的財政收入由稅收、國家補助金、雜項收入和借款組成。通常法律對行政主體的財政收入有嚴格規定，但對其財產支出則沒有嚴格的限制。

四是財產管理權。行政主體可以在法定范圍內自由地支配自己的財產以及決定對其財產的管理方式。

此外，根據國家的委托，地方行政主體和公務行政主體還可代表國家行使一定的行政權力，此時行為的后果及責任歸屬于國家。

從實踐上看，行政主體制度是社會發展的需要。首先。現代國家的行政職能日益擴展，完全由中央政府承擔無論在能力、精力和時間上都不可能，所以行政事務分別由中央、地方和其它公務組織承擔也就順理成章。其次，現代行政變化迅速，需要及時對其作出反應，如果事無巨細都由中央政府處理，則無法滿足行政的需要。當然，法人制度的完備也為行政主體的出現創造了條件。公法人機構的出現就是法人技術運用的結果。

當然，行政主體制度在西方的存在還有其特定的歷史原因。在英國，早在12、13世紀時，其城市就有較大的發展，并開始和封建主斗爭。比較富庶的城市往往用金錢向封建主和國王購買自治權。13世紀時，英國的大城市大都享有由英王頒布的特許狀所規定的權利，稱為自治市。在德國，地方自治也可追溯到中世紀自由城邦的特權。可以說，西方的行政主體制度是在西方地方自治的基礎上發展起來的。

（二）借鑒和引入西方行政主體制度的必要性

前面所述，西方行政主體制度的實質是行政分權。在我國這樣一個集權歷史悠久的國度，有無必要借鑒和引入西方的這一制度，無疑是值得認真研究的。筆者認為，在我國建立以行政分權為核心的行政主體制度十分必要，其具體理由是：

第一，是直接民主的需要。民主的方式有兩種：直接民主與間接民主。直接民主是指作為主體的個人直接參與管理，直接參與和自己利益相關的決定。間接民主是通過選舉產生代表，由代表組成的機構進行管理。可見，在一個幅員遼闊，人口眾多的組織，直接民主的可能性不高。相反，如果一個組織人員有限，則有可能實現直接民主。因而，在現代社會，國家一級管理大多采用間接民主的方式，并輔之于一定程度的直接民主，如全民公決等。與此同時，將一些行政事務分配給地方或組建公務法人，由地方的居民或特定組織自行管理。直接民主是人的主體性的直接要求。和間接民主相比，直接民主有利于個人主體意識的培養，有利于個人的發展，可使個人的聰明才智得到更大程度的發揮，同時又有益于整個社會。

第二，是正確解決中央與地方關系的需要。如何既保證中央政府對地方的調控，又能充分發揮地方的創造性與積極性，這是現代國家面臨的一個永恒課題。我國也不例外。雖然我國自建國以來已多次對中央與地方的行政權力進行調整，而且自改革開放以來地方的行政權力也在逐步擴大，1994年還進行了中央與地方事權與財權的劃分，但中央與地方的關系從沒有在法律上得到解決。實踐中有三個突出的問題。一是地方政府具有雙重屬性，這使得中央對地方的控制步履艱難。在我國，地方各級人民政府既是中央在地方的代表，同時又是地方利益的代言人。因而當其代表的兩種利益發生沖突時，很難在兩者之間進行選擇，其結果是國家對地方的控制減弱，國家的利益得不到保障。二是許多地方性事務，地方缺乏相應的管理權。三是地方行政組織的設置權和人事管理權掌握在上一級政府手中，使得地方的選舉制度和人民代表大會制度發揮不了應有的功能。

在中央與地方的關系上，其核心問題是要確認利益的多元化。如果僅考慮國家利益，會扼殺地方的活力；如果只重視地方利益，則會弱化國家的宏觀調控能力，從而地方也不會有真正的發展。行政主體制度正是解決中央與地方關系的一種好的模式。一方面，從法律上肯定地方相對獨立的地位和利益，合理界分中央與地方各自承擔的公務與權限；另一萬面，從法律制度上保障中央對地方的控制。

第三，是國家穩定發展的需要。改革開放以來，大一統的管理體制開始解體，各種利益凸現，因而需要建立一種新的秩序，來確保國家的穩定與發展。而在一個利益多元化的社會，確保各種利益不受侵害，解決利益沖突的最好的辦法是建立合理的法律制度。以行政分權為核心的行政主體制度在此有著不可替代的作用。首先，行政主體制度從法律上肯定了多種公務主體、利益主體的獨立地位；其次，通過法律界定各類公務主體、利益主體的權利和活動空間；最后，通過司法程序解決利益主體之間的沖突。

第四，是提高行政效率的需要。將公務在國家和地方公共團體之間進行合理分配，將一些必須由國家承擔的公務分由國家負責，將一些適合于地方自己處理的事情分由地方自己管理，將一些技術性、專業性很強的公務從政府的管理中獨立出來，組建獨立的公務主體進行管理，可以有效的提高管理效率。

第五，是有效控制行政權的需要。隨著社會的發展。行政權呈不斷擴張趨勢，對行政權的控制也就變得十分重要。控制行政權的途徑有多種，但最有效的控制是直接將行政權的運作置于公民的監督之下。行政主體制度以行政分權、自治為核心，強調公民對行政的直接參與，從而可以有效地控制行政權。

（三）借鑒和引入西方行政主體制度的可行性

在我國，建立行政主體制度最困難的莫過于傳統制度與觀念的影響。自秦始皇統一國家以來，中央集權在我國已延續了兩千多年。新中國成立后，這一集權的模式仍然得以保留，當時國內或國際的形勢以及計劃經濟體制都決定了只能采用中央集權的模式。80年代改革開放后，我國的社會結構發生了根本變化，一個利益多元化的社會正在逐步形成。因而，在我國建立以行政分權為核心的行政主體制度的條件已經初步具備。具體地說，建立這一制度的可行性在于：

第一，經濟體制改革為行政主體制度的建立奠定了實踐基礎。經濟體制改革的中心內容之一就是要重新界定國家與個人以及國家與地方各自在經濟領域的權限范圍。二十年來，中國經濟的迅速發展在很大程度上是由于地方得到了一定的經濟自主權，包括財政自主權。地方的權利意識、利益觀念在市場經濟的沖擊下不斷增強，地方也在逐漸的學會自我管理，自我發展，而不是處處依附于中央。事實上，二十年來，地方已變得相對獨立，地方已成為在國家之外的利益主體。在此基礎上，建立以分權為基礎的行政主體制度可謂水到渠成。

第二，民主與法治的發展為行政主體制度的建立創造了條件。改革開放以來，我國的民主與法治日益發展，公民的主體意識、參與意識不斷加強，依法治國也已被載入憲法。民主與法治的重要性已越來越為國家、社會以及個人所認可。因此，引入西方這一貫徹直接民主及法治精神的行政主體制度不會有理論上的障礙。另外，二十年來民主與法治的實踐也積累了相當的經驗，人們已逐漸熟悉民主運作的一套程式，因而一旦建立行政主體制度，不會有太多制度運作上的困難。

第三，我國憲法為行政主體制度的建立提供了依據。我國憲法第2條第3款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”憲法的這一規定為我們引入西方的行政主體制度提供了法律保障。組織、管理公務的制度形式有多種，只要有利于個人的發展，社會的進步，我們都可以采用，而不論其發源于哪個國家。

第四，西方的經驗為行政主體制度的建立提供了多種可選擇的模式。雖然西方國家大都建立了行政主體制度，但由于傳統、制度的不同，行政主體的獨立程度、權限范圍以及產生程序等都有很大差異。我們可以有選擇性地借鑒。

和行政訴訟等其他的行政法律制度相比，以分權為主體的行政主體制度要復雜得多。它涉及中央與地方的關系，也涉及管理方式和管理觀念的轉變，它要真正變中央對地方的行政控制為法律規制。但筆者認為以分權為內涵的行政主體制度遲早會為我國所認可，因為它為直接民主所要求，也是社會發展的必然。