事業單位改革思考論文

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內容提要

事業單位在中國社會主義市場經濟發展中仍然占有重要地位。解決現有事業單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業單位，重點在于調整和規范。

改革后的中國事業單位，其性質應當是：主要從事社會事業和公益事業的獨立于政府和企業之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”）、非企業（也非準企業）、非盈利（也非變相盈利）。

正文：

事業單位改革是中國經濟體制改革的重要組成部分，與國有企業、政府管理體制改革一樣，對建立和完善社會主義市場經濟體制起著十分關鍵的作用。在國有企業和政府管理體制改革已深入進行并取得積極進展的今天，推進事業單位改革顯得非常迫切。但中國事業單位性質模糊、職能混雜，分布廣泛、涉域交叉、利益關系復雜、責任邊界不清等特點，使得對它的改革又極為艱難。全面深化事業單位改革，有必要在一些關鍵問題上理清思路，形成共識。

事業單位的地位

中國事業單位形成及演進至現狀的原因極為復雜，但大體上說兩個方面起了關鍵作用。一是基于提高政府效率和減少財政負擔的目的，必須盡量減少政府機構和行政人員，但同時又必須提供不斷增長和日益多樣化的公共服務。這是導致中國事業單位分布廣、數量多、規模大的主要原因。二是基于解決經費短缺窘況和保障既有利益的目的，必須創造性地開展業務活動，但同時又必須保持現有的體制構架。這是導致中國事業單位政事不分、事企不分、職能繁雜、行為混亂的主要原因。

迄今為止，中國全部事業單位130多萬個，其中獨立核算事業單位95．2萬個。納入政府事業單位編制的人員近3000萬，各項事業經費支出占國家財政支出的30％以上。一般地說，可以把現有中國事業單位分為如下三類：一是直接承擔政府行政職能、為政府服務的事業單位，主要從事的是監管、資質認證、質檢、鑒證及機關后勤服務等類的活動；二是承擔公共事業發展職能、為社會服務的事業單位，主要從事的是科教文衛等社會事業和與公共基礎設施建設、公用事業服務相關的活動。三是承擔著中介溝通職能、為市場和企業服務的事業單位，主要從事的是咨詢、協調一類的活動。但是，從實際運作看，其性質則極為復雜。譬如，有的享受著事業單位的待遇，卻完全從事著與政府部門一樣的行政管理活動，擁有比一般政府部門大得多的行政權力；有的掛著事業單位的牌子，卻直接從事著如企業一樣的經營活動；有些并非法定承擔政府職能的事業單位，卻實際上擁有由主管部門直接和間接轉移過來的行政職能；有些單位全部或者大部分受國家財政資金供養，卻仍然變相地從事著收費性經營活動；等等。

從總體上看，事業單位對中國經濟社會發展作出了重要貢獻，尤其是在推動社會事業發展和擴大公益服務供給方面起著十分重要的作用。但也有一些事業單位，占著國家資源、受著財政支持，卻沒能充分有效地提供相應的服務和積極公正地履行應盡的職責，反而利用事業單位性質上非政非企又亦政亦企的模糊空間，最大限度地運用、享受著政府部門與企業兩者擁有的權力和利益，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業所承受的市場壓力之外。其結果是擾亂了經濟運行規則，破壞了社會資源的合理配置。許多事業單位甚至成為了腐敗現象滋生的良好土壤和國有資產流失的有效渠道。

這就有一個在改革中對事業單位地位重新確認的問題，也就是說，在未來改革的進程中，事業單位還有沒有必要繼續存在？答案無疑應當是肯定的。第一，在經濟社會活動中，的確存在那些既不適宜于政府部門直接從事，也不適宜于企業直接經營的事務，處理這些事務為事業單位的存在提供了根據。第二，在某些情況下，作為除政府和企業之外的“第三部門”，事業單位在處理許多經濟社會事務時具有比政府和企業更便利、更富效率的優勢；而在另一些情況下，作為介于政府和企業之間的“第三者”，事業單位在協調和溝通方面具有不可替代的作用。第三，作為一個龐大的群體，中國的事業單位承載了巨大的就業量，并為政府和企業分擔了巨大的社會負擔。從中國實際出發，事業單位的這種功能決定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否則，不僅會加劇舊有矛盾，而且會引發新的問題，從而形成社會危機。

這就是說，事業單位在中國社會主義市場經濟發展中仍然占有重要地位。解決現有事業單位存在的問題必須依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事業單位，重點在于調整和規范。

事業單位的性質

中國事業單位改革走調整、規范之路，需要準確界定其性質。中國學者對事業單位的性質眾說紛紜，莫衷一是；外國學者對中國事業單位更是說不清道不明。造成這種狀況的原因不僅是由于事業單位這一名詞本身具有模糊性——在國外，類似于中國事業單位的一些組織或機構，要么與政府相比稱之為非政府組織（NGO），要么與企業相比稱之為非盈利機構（NPO），還由于中國的許多事業單位職能繁雜、角色混亂。更為特殊的原因則是，一些事業單位實際的運作與其本身的定位大相徑庭，甚至是背道而馳。因此，如果繼續采用“事業單位”這個在中國已經深入人心的提法的話，則明確界定事業單位性質的重心應該是劃定其涉足的基本領域、履行的基本職能，并對其正常運行的籌資模式、取利邊界做出規定。

既然事業單位作為既非政府又非企業的第三方存在，那么很顯然，它所存在的基本領域首先應該是政府和企業都不能和不宜涉足的領域。其次，有些領域雖然明確屬于政府和企業運作的范圍，但由事業單位進入可能使相關的運作更為便利、協諧，成本也更為低廉，根據國情需要、經濟社會發展總任務要求以及不損害經濟運行秩序的原則規定，事業單位可以代替政府或企業，長期存在于這些領域，也可以接受政府或企業的委托，階段性地涉足這些領域。第三，事業單位還應該存在于并非專屬于政府運作的領域，以及不屬于政府運作范圍但企業干不了、干不好或不愿干的領域。從這種認識出發，事業單位存在的空間主要應該是與公共事業、公益服務、社會共濟、慈善救助以及政府和企業間服務相關的一系列領域。

依此，事業單位的主要組織形態包括三類：第一類主要是從事社會服務和公用事業服務的機構；第二類主要是從事推進社會保障、社會救濟、慈善施助事業發展的服務機構；第三類主要是從事政府和企業之間溝通協調服務的機構。相應地，它們分別承擔著以下的職能：推進公共產品的生產和公共服務的提供，不斷滿足社會日益增長的公共消費需求；推動扶貧濟困事業的發展，促進全社會成員的共同富裕與和諧相處；通過溝通協調，促進政府目標和企業行為之間的對接，最大限度地幫助政府和企業滿足自身的需求。

事業單位的正常運行和可持續發展需要有必要的經費保障，而經費來源應當依據不同事業單位的職能及與政府、企業之間關系的具體狀況來確定。

大體上說，事業單位的資金籌集模式似可分為如下幾種：第一，從事必需的純公益性社會服務的事業單位，如從事基礎教育、公共衛生、基礎性科技研究等的事業單位，仍應采取政府財政全額撥款的方式。一般地說，這樣的事業單位，宜由政府組織設定。在特殊情況下，也可由社會依法組織設定。第二，從事推進扶貧濟困事業的事業單位，可以依法從所募集的捐贈款項中按一定比例提取運作經費，并控制使用方向和接受嚴格的審計監督。第三，接受政府委托從事公益性服務活動的，除政府組織的財政全額撥款的事業單位外，其他事業單位可根據委托工作量從政府部門獲得相當的資金支持或補償。換句話說，政府部門通過購買的形式使某些政府性質事務和政府需要推動的事務交由事業單位委托辦理。第四，從事政府與企業間中介服務的事業單位，可以在其職能范圍內通過自身的主動服務或委托服務依規獲取相應的收益或報酬。

很顯然，從事純公益社會服務的事業單位不可能盈利；從事扶貧濟困服務的事業單位不應該以盈利為目的。復雜一些的是，從事政府和企業間溝通協調服務諸如行業協會一類的事業單位，在某些特殊情況下，它們是可以通過自己的努力實現盈利的。但是，如果這些事業單位以盈利為目的，勢必造成其職能的異化，行為的不規范和協調中的不公正性。因此，不盈利應該是這類事業單位法定的取利邊界。

綜上所述，改革后的中國事業單位，其性質應當是：主要從事社會事業和公益事業的獨立于政府和企業之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”）、非企業（也非準企業）、非盈利（也非變相盈利）。

事業單位改革的路徑

明確了中國事業單位在未來的地位和性質后，其改革方向也就比較清楚了。從操作路徑上看，中國事業單位的改革應從兩個方面著力展開。

一分類改革，大力調整事業單位結構

按照改革后事業單位的性質定位，清理、甄別現有事業單位，從總體上收縮規模、調整結構，是推進事業單位改革的第一步，也是關鍵性的一步。總的調整思路是：其一，能夠撤銷的，在做好相關善后工作的基礎上堅決撤銷。其二，目前已承擔著政府職能且不宜撤銷的，應明確轉變為政府部門。公益性事務較少、可以改制為企業的，或者目前已從事大量市場經營活動，企業色彩比較濃重的事業單位，應明確轉變為企業。承擔著非溝通協調職能，其服務與市場經營活動密切相關的中介性事業單位，應明確轉變為市場中介組織。其三，把國家財政全額撥款的事業單位減少到最必要的限度，依此原則，對現有全額撥款的事業單位，通過合并、重組進行整合。對承擔著一定公益事業職能和任務的差額撥款事業單位，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款事業單位中，也可以通過剝離相關公益服務，或者通過政府有償委托進行相關公益性服務的途徑，取消對其的財政差額撥款，從而推動其規范轉制。其四，不宜再由政府出資興辦，且有市場前途的事業單位，可通過招標拍賣的方式，讓渡給其他投資者。

二創新機制，強化事業單位內部管理

在通過分類改革對現有事業單位壓縮規模、調整結構、規范職能，恢復性質的基礎上，必須適應社會主義市場經濟的要求，著力推進事業單位內部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運營機制。一是建立新型的法人治理結構。原則上，對財政全額撥款的事業單位，實行理事會領導下的執行人日常負責的制度。考慮到財政全額撥款事業單位資產關系的特殊性，其理事會應由通過競爭方式選出的，包括出資者、業內專家等在內的若干有代表性人士組成。日常運營由執行人負責。執行人由理事會向社會公開招聘選出，并向理事會負責。建立科學的效績評估制度，由事業單位監管機構依據對全額撥款事業單位的具體評估狀況，會商有關部門決定是否對其持續進行財政撥款和是否增加財政撥款數額，以及決定理事會成員的更換和獎懲。形成事業單位監管機構、理事會和執行人相互間的有效制衡機制。由多元投資形成的事業單位，可以參照企業建立董事會領導下的總經理負責制度。二是建立競爭性的勞動人事制度。取消事業單位的行政級別和管理者的干部身份。全面實行管理者聘任制和全體職員競爭上崗、優勝劣汰的制度。三是建立有效的激勵和約束制度。實行區別于政府部門的薪酬制度和獎勵制度，根據事業單位完成任務的總體情況和具體業績，實施對理事會、執行人的獎勵和懲罰。

事業單位的監管

確保改革后事業單位的運營既富活力、又合規范，關鍵在于實施有效的監管。事業單位往往擁有重要的公共權力、特許經營權利，承擔著與公眾直接相關的社會服務，因而有必要對其是否合理地行使了權利、充分履行了義務，所提供服務的內容、質量與價格是否符合要求等依法進行嚴格監督，從而達到規范其行為的目的。缺乏監管、監管無法可依，是導致目前中國一些事業單位行為混亂并不斷加劇的重要原因。因此，從推進事業單位改革一開始，就應同時推進相關監管制度建設，形成符合國際慣例，體現中國國情，規范、嚴整和健全的事業單位監管體系。

一是科學設立監管機構。從中國事業單位分布廣、戰線長的實際出發，宜于把政府各行政部門依不同職能進行的具有普遍意義的一般性監管和獨立的事業單位監管部門的專門監管有機結合起來。因此，有必要在科學劃分事業類型的基礎上，分別設立專門的事業單位監管機構。

專門監管機構的主要職責是：制定具有法律效力的行為規則和管制標準；頒發和修改事業單位服務準入許可；對相關事業單位的服務內容、質量、價格進行監督和依法依規處罰；調查事業單位的運營狀況并合理公開相關信息；聽取專家和社會人士對相關事業單位提供服務情況的意見并適時提出改進意見；等等。

二是切實做到依法監管。只有建立在法律法規基礎上的監管，才是公平、公正和強有力的。為此，要抓緊建立事業單位從資格準入到服務運營再到撤銷退出全過程的一整套法律法規。特別要加強以下兩個方面法律法規的建設：其一，針對事業單位非盈利性等特點設立的約束性法規；其二，根據事業單位的不同類別設立的專業性法規。

中國事業單位的改革已著手展開，但事業單位的改革是一個復雜的系統工程，風險性較大。因此，從操作過程看，有兩個方面顯得特別重要。第一，應當注重總體規劃、統一推進和綜合協調。至目前為止，中國事業單位的改革還主要是由部門和地方自主推進的，改革的內容、重點、方式、目標并不完全相同。這一方面有利于探索經驗、減少風險，有利于從實際出發，因地制宜、開拓創新，但另一方面也容易帶來偏離改革方向，損害全局利益和不利于全社會資源優化整合等問題。從現在起，對事業單位的改革應該從主要是由部門、地方自主的分散推進轉向主要由中央統一部署、領導組織的自上而下推進。第二，應當注重統籌兼顧、平穩銜接和合理配套。中國事業單位改革既面臨著長期形成的傳統思維觀念的挑戰，又面臨著眾多人員分流、復雜債務處置等沉重歷史包袱的制約。因此，要充分考慮歷史基礎，在制定改革方案和政策措施時要兼顧各個方面的利益要求，體現過渡性，同時推進各項配套改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社會的可承受度有機結合起來，平穩有序地推進中國事業單位的改革。