農村公共文化服務供給模式研究

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一、農村公共文化服務以政府單一供給模式為主

與西方社會“自然生長”的文化生產與分配體系不同，我國公共文化服務建設無法繞過建國以來形成的龐大的文化事業體系而“另起爐灶”。因此，我國公共文化服務的供給模式很大程度上延續了建國以來的文化事業管理體制，即文化供給國有化。在這種文化管理體制的影響下，政府幾乎包攬了資金支持、人員配備、基礎設施建設及文化產品供給在內的所有事務。建國初期，我國文化管理以“五五戲改”為標志，通過“改人、改制、改戲”的方針對民間藝術團體進行改制和收編，完成了新中國文化行業的國有化改革。國家文化體制的定型，不僅摒棄了舊戲班中“養女制”、“徒弟制”等一些不合理制度，而且在再造人民群眾的倫理道德觀方面同樣具有重要意義。不可否認的是，國有化的文化事業管理體制與當時計劃經濟體制是相適應的，并且在一定程度上促進了文化事業的發展。在這種體制引導下，我國的文藝創作無論是作品的數量還是作品的深度都有所突破，將中國的文化發展推向了一個高潮。但受文化生產力的影響，文化藝術作品的社會總量供給不足，無法全面滿足人民群眾的精神需求。因此，這一時期的國家文化供給呈現出相對低水平和低層次的狀況。十一屆三中全會的召開預示著黨的工作中心實現了由“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”的歷史性轉變。黨的十四大以后，社會主義市場經濟作為我國基本經濟制度得到確立，市場在資源配置中的基礎性作用逐步凸顯，為文化產業的產生和發展提供了理論基礎。十五屆五中全會第一次提出了“文化產業”的概念，文化的經濟屬性得到進一步激發。自此，我國文化產品的供給由公益性文化事業供給一家獨大進入到公益性與經營性文化供給并存狀態，在文化領域開始了公共性的文化事業與市場性的文化產業雙輪驅動的文化建設和發展時期。鑒于我國區域間和城鄉間經濟發展水平的差距逐漸擴大，受資本逐利性的影響，人民群眾享受文化產品不平衡的狀態進一步顯現，文化民生問題也日益突出。具體到農村而言，文化事業的供給“難以到位”，而文化產業的供給又“到不了位”，造成了農村文化供給的真空狀態?！肮参幕铡崩碚摰奶岢鲞M一步深化了對文化發展的新認識。公共文化服務不僅是政府部門的“應有之義”，更是人民群眾“文化權利”的重要保障。隨著行政體制改革的進一步深化，我國公共文化服務開始由政府單一供給模式向政府主導下的“服務購買模式”轉變。公共文化服務供給模式的創新，拓寬了市場主體參與公共文化服務建設的路徑，提升了公共文化服務效能，對促進公共文化服務的發展具有重要意義。然而，農村作為公共文化服務建設的洼地，雖然有政策引導但難以形成吸引市場主體的環境。因此，我國農村公共文化服務供給模式現階段仍以政府單一供給模式為主，政府主導下“服務購買模式”的觸角難以延伸下去。

二、政府單一供給模式存在的突出問題及原因分析

隨著我國公共文化服務體系的不斷完善，人民基本文化需求得到一定程度的滿足，但公共文化服務供需矛盾依然突出。在農村，公共文化服務難以形成吸引市場資源的有利條件，致使供給主體相對單一。（一）存在的突出問題。隨著生活水平的進一步提高，人民對精神文化的需求日益增長，政府單一供給模式的弊端越發凸顯，其突出表現便是供給不足與無效供給并存。供給不足主要體現為農村人均公共文化資源占有量小、針對性強的公共文化資源缺乏。據統計，2017年我國文化事業費用占財政總支出的比重為0．42％，人均文化事業費用僅為61．57元，農村人均文化事業費用更是低于全國平均水平。除此之外，就2017年而言，我國人均公共圖書藏書量為0．7冊，每萬人公共圖書館建筑面積為109平方米，其水平遠低于聯合國科教文組織提出的建議性標準。針對農村的公共文化資源更是缺乏，以“文化下鄉”為例，雖覆蓋范圍逐漸擴大，但2012年人均“文化下鄉”活動次數僅為1．27次。［1］供給無效主要體現在公共文化設施的使用效率低，這種現象在基層公共文化供需矛盾尤為突出。不可否認，政府對農村公共文化服務的供給具有一定的政策傾向性，如村級文化站的建設、農家書屋的投入等。但政府單一模式下的公共文化服務供給與農村居民的文化需求契合度不高，導致資源浪費率高，供給的無效性進一步凸顯。以農家書屋為例，為解決農民“買書難、借書難、讀書難”的問題，國家2007年開始在全國范圍內實施“農家書屋”工程。此工程有一定成效，不過也存在利用率不高等現實問題。據人民網報道，現今的農家書屋生存狀況堪憂，大多數大門緊閉無人問津。（二）存在問題的原因分析。1．政府內部協調機制難以形成。十六屆五中全會以來，公共文化服務體系不斷完善。在農村公共文化服務的供給中，雖形成了以文化部為主、部門間協調共抓的管理體系，但覆蓋部門過多，包括、新聞出版總局、文化部等20多個部門，多部門介入導致工作協調機制難以順利運轉，容易出現混亂情況。一方面，多部門管理造成資源浪費。公共文化服務體系雖龐大，但覆蓋內容有限，很多部門在農村的公共文化設施建設和活動開展并未納入到公共文化服務體系當中，缺乏統一安排，容易造成公共文化設施閑置和浪費的情況出現。就農村互聯網建設而言，早在2016年農業部就制定了《“十三五”全國農業農村信息化發展規劃》，而商務部也積極推進“電子商務”進農村工程。多部門指揮、多部門投入、多部門管理的體制導致現階段農村互聯網工程建設仍然沒有大的突破，一定程度上影響了農村公共文化服務數字化建設的進程。另一方面，多部門管理容易導致服務真空。公共文化服務內容廣泛，但多部門交叉管理的一個弊端就是容易出現某些方面無人管理的情況。雖然近年來各地陸續開展了以理清部門職能為重點的“三個清單”工作，但由于農村公共文化服務建設的內容缺乏明確的界定，致使農村公共文化服務建設管理主體職責相對混亂，不時出現無序管理和重復管理的情況，并在某些服務領域出現管理真空。以農村特色文化的傳承與發展為例，在管轄上呈現出傳承中心、文物中心與文體廣新局“三龍治水”的局面，某種程度上造成管理真空，導致農村特色文化遺失和斷流。2．缺乏激發其它主體參與的有效措施。全面深化改革以來，推動公共文化服務均等化、標準化、社會化發展是公共文化服務建設的重點內容。2015年國務院就印發了《國家基本公共文化服務指導標準（2015－2020）》，逐步推進基本公共文化服務的標準化建設，在《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》及《中華人民共和國公共文化服務保障法》中再次強調要促進公共文化服務均等化發展，不斷激發社會組織參與公共文化服務建設的積極性，同時特別指出要將提高農村公共文化服務水平，實現農村公共文化的繁榮作為我國公共文化服務均等化建設的突破點。《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（國辦發〔2015〕37號）中明確要求，省級部門和相關部委要制定中央與地方協同配套、操作性強的政府向社會力量購買公共文化服務的政策體系和管理規范。幾年來，全國范圍內雖基本形成了政府購買公共文化服務的相關機制，但向基層延伸性不夠，廣大農村地區享受國家政策紅利有限。《中華人民共和國公共文化服務保障法》明確規定：“國家鼓勵社會資本依法投入公共文化服務，拓寬公共文化服務資金來源渠道”、“國家鼓勵通過捐贈等方式設立公共文化服務基金，專門用于公共文化服務”，大力支持社會力量參與公共文化服務建設，但地方政府出臺的激勵社會力量參與公共文化服務建設的具體措施不夠細化，成效也不夠明顯?？傮w而言，政府主導下的“自下而上、以需定供”的互動式、菜單式服務方式向農村公共文化服務建設中延伸依然不夠，其它社會力量參與農村公共文化服務建設的熱情依然不高。3．供給內容與農村需求契合度低。供給錯位是政府單一供給模式下農村公共文化服務資源浪費的重要因素。農村與城市公共文化服務的供給內容受其經濟社會發展水平以及人口結構、受教育程度、軟硬件設施等因素的影響差別較大，如果實行簡單的模式移植會造成供給錯位?，F階段，農村公共文化服務供給內容與農村文化需求契合度不高。馬斯洛需求層次理論告訴我們，文化屬于個人發展的需要，在滿足物質需求后，對文化的需求根據收入差別存在一定的差距。幾十年的發展實踐證明，城鄉經濟差距已成事實，一味脫離農村發展狀況，簡單復制城市公共文化服務建設內容，勢必造成資源浪費。就硬件設施條件而言，與中心城市建設不同，農民居住相對分散且交通不如城市便利，城市的公共文化服務輻射范圍和對象相對集中，公共文化資源的利用率遠高于農村。若農村公共文化服務設施建設只追求“豪華氣派”，則會出現缺乏人氣、利用率低甚至設施閑置的狀況。就人口結構而言，農民普遍受教育水平不高，且多是以留守老人、兒童為主體的啞鈴型結構，某些公共文化服務產品的供給在農村難以找到市場。近年來，我國農村公共文化服務供給模式參照城市進行簡單的移植，導致公共文化服務內容建設缺乏針對性，在一定程度上偏離了農民對公共文化服務的需求。總體而言，政府單一供給模式在農村公共文化服務中不能完全滿足人民文化生活的需要。促進農村公共文化的發展，拓寬農村公共文化生存空間，為鄉村振興提供思想基礎，需要構建以政府為主導的多元主體供給模式。

三、構建以政府為主導的多元主體供給模式

鄉村振興不僅包括鄉村經濟的振興，還包括鄉村文化的振興。近年來，我國政府在推動農村公共文化服務建設過程中出臺了如電影下鄉、文化站建設等一系列“文化惠民”工程，在一定程度上滿足了農民的文化需求，但仍有很大的提升空間。公共文化服務天然具有公共產品的屬性，政府對農村公共文化服務的供給是現階段農村公共文化發展的重要手段，在此基礎上，供給模式創新是公共文化服務效能提升的關鍵?？傮w而言，構建以政府為主導、農民為主體、社會組織為依托、市場資源為補充的協同治理模式是創新農村公共文化服務供給，促進“鄉風文明”的重點。（一）堅持以政府為主導是農村公共文化服務建設的根本原則。公共文化服務的提出是對我國文化發展過程的新認識，主要目的在于解決經濟不發達地區政府文化事業管理的“不到位”和市場經濟主體“到不了位”的矛盾。農村公共文化服務建設必須發揮政府的主導作用，及早“占位”，防止“三俗”文化“越位”和“搶位”。1．公共文化的內涵決定了農村公共文化服務建設必須堅持以政府為主導的模式。公共文化是文化精神品質上具有整體性、公開性、公益性、一致性等內在公共性特征的文化。［2］隨著經濟社會的發展，拜金主義、享樂主義和極端個人主義等錯誤思潮正侵蝕著社會肌體，農村公共文化的生存和發展環境同樣面臨嚴重滋擾。要充分發揮公共文化的作用，必須建構以社會主義核心價值觀為引領的正向文化理念。2．農村公共文化服務發展現狀要求堅持以政府為主導的公共文化服務供給模式。農村經濟社會發展水平較低，農民自身文化素養不高，文化資源內向挖掘不夠、外向吸引力不強，缺乏吸引市場主體參與構建公共文化服務的環境，利益導向型的社會組織不愿參與農村公共文化服務建設，公益導向型的社會組織又缺乏扎根基層的長效激勵機制。另外，農村村民文化自治仍處于初期階段，在公共文化服務的自建、自營和自管方面同樣缺乏系統長效監督激勵機制。因此，農村公共文化服務的建設與發展需堅持以政府為主導的公共文化服務模式。3．促進農村公共文化服務發展是政府解決新時代我國社會主要矛盾的應有之意。黨的報告指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。［3］中國特色社會主義進入了新時代，我們不僅要破除城鄉之間經濟發展的不平衡，更要破除城鄉之間文化發展的不平衡。為農民提供優質高效的公共文化服務不僅是滿足人民群眾文化權利的重要體現，更是貫徹黨中央“以人民為中心的發展思想”的內在要求。做好農村文化的繁榮與發展需要以公共文化為引領，以標準化促均等化，重塑農村公共文化空間。（二）堅持農民主體地位是實現農村公共文化服務健康持續發展的必要條件。近年來，市場趨利性因素對農村公共文化影響逐漸擴大，農村已有的道德約束體系正面臨解體風險。政府單一供給模式下的農村公共文化發展依舊是一個薄弱環節，政府對農村公共文化服務的單一供給無法滿足農民對文化的多元化和個性化需求，還有可能因“供給錯位”造成公共資源的浪費。因此，堅持農民主體地位，激發農民內源性動力是實現農村公共文化服務健康持續發展的必要條件。1．加強農民的文化發展自覺。我國農村村民自治時間雖久，但并未形成系統性、延續性的自治管理機制，特別是在農村文化自治方面，仍是一大欠缺。鑒于此，加強農村文化發展自覺要做到三點：一是要加強農村文化發掘的自覺性。文化的傳承是公共文化服務體系建設中的一個重要環節。推進農村公共文化服務發展，要做好農村文化的挖掘工作，通過對農村文化追本溯源，夯實農村文化發展的基礎。二是要加強農村文化創造的自覺性。農村文化需要“陽春白雪”也需要“下里巴人”，要讓文化貼近時代特征、貼近百姓生活，仍需發揮農民自身的文化創造力。只有讓更多的農民參與到公共文化產品的創作中來，才能更好地促進農村公共文化群眾化和生活化。三是要加強農村文化管理的自覺性?，F階段，農村公共文化服務的建設已全面鋪開，但在場地和設施管理、人員管理、資金管理等方面仍有諸多不完善之處。要確保政府投入的有效性，農民文化生活的長期性和延續性，需鼓勵廣大農民參與到文化活動的管理中來。通過進一步挖掘農民對文化發展的自覺性，促進農村公共文化的發展，拓寬公共文化的生存空間，促進農村公共文化的大繁榮。2．充分挖掘農村文化發展繁榮的驅動因素。隨著我國文化管理權的進一步下移，社會力量參與公共文化建設的途徑進一步拓寬。促進農村公共文化的發展與繁榮，要推動政府力量與農民自身力量的“雙輪驅動”。一是發揮政府撬動作用?？v觀各國文化管理模式，有“政府主導模式”、“民間主導模式”和“分權化模式”。但不可否認的是，各個國家均通過有限的政府力量撬動更多社會資源參與文化管理與發展過程。對于我國來說，促進農村公共文化服務的發展，尤其需要發揮基層政府的撬動作用。通過培育農村文化組織、舉辦符合農民需求的文藝活動，利用政府購買、財稅監督等途徑引流社會資源；二是發揮鄉賢帶頭作用。農村道德體系存在時間已久，穩定性強，抓好文化鄉賢這一關鍵對于推進農村公共文化發展會起到事半功倍的效果。一方面，通過對文化鄉賢的價值引領，確保社會主義核心價值體系的主流地位；另一方面，加強對鄉賢公共知識和相關專業知識的培訓。農村公共文化服務的供給不僅僅是符合農民口味的“娛樂性”文化服務，還有促進個人發展的“知識性”文化服務。加強對鄉賢文化素養、文化技能的培訓是農村公共文化服務由“娛樂性”文化服務向“知識性”文化服務轉換的重要一環。（三）積極培育社會組織是提升農村公共文化服務效能的重要舉措。隨著協同治理理念的出現，社會組織對公共管理中政府職能的補充作用日益凸顯。近年來，我國社會組織取得長足發展，但仍存在區域和行業發展不平衡的問題：從區域上來看，社會組織大部分集中在沿海發達地區，中西部地區社會組織力量薄弱；從城鄉來看，城市社會組織成熟穩定且運作規范，農村社會組織數量少、發展不成熟、管理不規范；從行業來看，社會組織行業領域分類中，文化類社會組織較少。因此，積極培育社會組織是撬動農村公共文化服務后備力量的重要之舉。1．加強社會組織的培育和引導。在政策規范方面，保障農村公共文化服務類社會組織的相關權益，加大對農村公共文化服務類社會組織的傾斜，營造良好的政策環境；在資金保障方面，進一步加大對農村公共文化服務類社會組織的財政支持，解決其后顧之憂；在輿論引導方面，營造寬松的、有利于農村公共文化服務類社會組織發展的社會輿論環境；在工作培訓方面，加強對農村公共文化服務類社會組織的思想教育和相關業務培訓，提高專業知識和專業技能。2．加強對社會組織的監督和管理。社會組織作為農村公共文化服務發展的重要組成部分，必須在政府的監管下進行發展。因此，社會組織必須在政府的監督和管理下對農村公共文化服務進行供給。要不斷完善相關法律法規，進一步規范社會組織參與農村公共文化服務建設的途徑；要加強事前、事中和事后管理，對社會組織的活動進行監管，確保農村公共文化服務供給的公共性和有效性；要不斷完善效果評估機制，加強對農村公共文化服務類社會組織的供給成效評估。（四）進一步激發市場資源活力是促進農村公共文化服務多元化發展的必經之路。農村公共文化服務發展需要借助市場力量，進一步挖掘具有農村特色的文化元素，開發農村文化的商業價值，吸引市場資源的進一步注入，推動農村公共文化服務與文化市場的有序銜接，實現農村文化繁榮與收入增加的雙重效果。以公共文化服務引領鄉村文化發展，是推進“鄉風文明”建設的重要路徑。農村公共文化服務供給模式的創新必須打破單一主體供給模式，結合我國農村特色構建以政府為主導、農民為主體、社會組織為突破、市場資源為補充的協同治理模式。只有充分認識到農村公共文化服務發展過程中政府、農民、社會組織與市場資源的作用，才能真正實現鄉村文化的繁榮與發展，為鄉村振興提供堅實的思想基礎和支撐。

參考文獻：

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作者:周 敏 單位:中共株洲市委黨校