農村政治發展論文

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內容提要：本文認為，現階段中國農村政治的基本狀況是：國家主導農村社會的格局沒有發生根本性的變化，鄉鎮政權對農村社會的政治、經濟和文化的發展起著決定性的作用，農村社會秩序處于相對穩態；村級治理體制處于結構性轉型之中，村民自治正在改變農村政治的性質和運作路徑，農村民主建設有了一定的發展；農民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現多樣化，農村新的公共領域和公共權力組織正在形成。而如何解決鄉鎮政權管理效率低下和社會動員能力減弱，村治結構中各種權力邊界不清，農村干群關系緊張以及農民非制度參與和非法參與等一系列問題，將決定農村政治的發展方向。

關鍵詞：農村政治鄉鎮體制村治結構公共參與

長期以來，人們對中國農村、農業和農民問題的關注，多側重于經濟和文化方面的探討，“很少有人關注和深入研究鄉村政治問題，尤其是廣大農民的政治參與問題”[1]。事實上，農村政治狀況不僅決定著國家的政治穩定和現代化的歷史進程，而且制約著“三農問題”的最終解決。因為，“如果我們不從政治的高度加以認識和重視農村問題的政治方向，不能根據社會發展的需要理順農村各種政治關系，那么最終會影響到農村經濟體制的深化改革和整個國民經濟的發展”[2]。甚至可以說，如果離開農村政治視野，任何有關農村經濟改革和文化發展的方案都無法真正有效地實施而導致失敗。

本文將對現階段中國農村政治狀況和發展趨勢進行研究。這項研究旨在通過對家庭聯產承包責任制后中國農村公共權力組織的構成和運作及與農民公共參與之間相互關系進行考察，試圖從社會轉型的視角來認識市場化進程中農村政治的發展規律。

一

國家主導農村社會的格局沒有發生根本性的變化，以代表國家權力為基本特征的鄉鎮政權掌握著農村社會最主要權力資源，對農村社會的政治、經濟和文化的發展起著決定性的作用，農村社會秩序處于相對穩態。但存在鄉鎮干部行為失范、鄉鎮政權管理效率低下和社會動員能力減弱等問題。

從20世紀初開始，中國社會總的發展趨勢是由傳統社會向現代社會的轉型。世界各國現代化的歷史邏輯表明，對于象中國這樣一個后發展的民族國家，現代化是與農村動員緊密聯系在一起的。只有將農村社會納入到國家的體制之中實現全社會的有機整合，才能獲得國家現代化的經濟和政治資源。事實上，這個歷史的邏輯也指導了中國人對現代化的設計。無論是晚清的農村改革，還是國民黨時期的農村建設；無論是新中國的集體化運動，還是新時期的村民自治，就其總的歷史狀況和目標而言，都是民族國家力圖將農村社會納入到國家現代化統一進程之中的努力。也就是說，中國社會沒有進行也不可能完成西方社會那樣一個由農村社會向工業社會的自然轉型，而是在走一條“規劃的社會變遷”之路。這就要求以政治發展來推動社會發展，“政府要在農村發展中扮演主導角色，而組織是政府推動農村發展的體制性的力量”[3]。其表現形式就是國家權力體制在農村社會得以建立。自民國期間國家行政體制下沉到鄉鎮一級之后，在農村社會直接代表國家的就是鄉鎮政府。時期，實行了高度集權的政社合一體制，國家行政權力沖擊甚至取代了傳統的社會控制手段，國家及農村干部通過對社會經濟生活的統轄而實現了對農村社會政治及其它領域的控制，極大地強化了國家的社會動員能力，也從根本上破壞了傳統農村社會秩序的基礎。新時期中國農村改革，最直接的目標和最重要的成果是對體制的否定，“這就是實行生產責任制，特別是聯產承包制，實行政社分設”[4]。而政社分設后產生的“鄉政村治”體制，成為了當代中國農村社會最基本的社會組織方式。

“鄉政村治”體制的“鄉政”，是指鄉級機構的功能運轉主要體現在鄉政權上，特別是體現在鄉政府的職能上，從鄉級政治事務、行政事務和經濟事務的管理方面，都突出一個“政”字。而“村治”則是指村級組織對村域事務在自治基礎上的具體管理。在這一體制中，“鄉政”代表著國家權力，具有系統而完整的組織機構，而且掌握了農村社會最主要的政治、經濟和文化資源，控制著和主導著農村的發展。這主要表現在：（1）體制廢除時，國家政權的基本屬性通過新的“鄉政”體制順延了下來，特別是經過近二十年的農村基層政權建設，全國各地的鄉鎮普遍建立了完備的黨委、人大、政府及政協等政權組織。這些組織機構分別從黨務、立法、行政和統戰等系統強化著國家政權，以保證國家權力自中央到地方的統一性。（2）各鄉鎮政權配備了大量的國家工作人員，特別是隨著公務員制度在鄉鎮的推行，大批有文化、懂法律的優秀知識分子充實到了鄉鎮干部隊伍，鄉鎮干部的整體素質有了較大的提高，他們在鄉鎮政權的各個崗位上，確保了國家法律和政策的實施。（3）普遍建立了鄉鎮財政制度，鄉鎮政府具有了一定的財政自主權，提升了鄉鎮政權在經濟、文化事業和社區發展等領域上的政治能力。（4）鄉鎮企業有所發展，增加了鄉鎮政權對經濟的影響力。特別是那些由鄉鎮政府直接管理的具有資源性質的鄉鎮企業，在很大程度上成為了鄉鎮政權整合各種社會資源的工具。

但是，目前的“鄉政”也存在諸多問題，極大地影響了鄉鎮政權的施政能力，鄉鎮政權的社會動員能力呈下降趨勢。（1）體制上沖突。鄉鎮政權體制存在諸如黨委一元化領導和一體化運作的現狀與黨政分開的改革目標及鄉鎮長負責制之間的沖突；鄉鎮人民代表大會的法定權力受到一定程度虛置；政府職能部門條塊分割，鄉鎮政府的管理職能受到肢解，政府功能和權力殘缺不全等問題。（2）人員臃塞，鄉鎮財政負債嚴重。目前我國鄉鎮政權吃“財政飯”和“事業飯”的人數普遍在100—200人之間，有的甚至超過500人。鄉鎮政權人員的臃塞，勢必增加鄉鎮財政的負擔。據對全國81個農民負擔監測縣調查，平均債務額1098.6萬元，平均凈負債708.2萬元。鄉鎮財政瀕臨破產。[5]（3）鄉鎮干部整體綜合素質較低及激勵機制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行為具有明顯的短期性和尋租性，貪污腐敗現象較為嚴重。特別是有些地方為了緩解鄉財政的負擔或鄉鎮干部自己獲利，采取各種名目增加農民負擔，并在與民爭利時采取許多非法的失范行為，造成干群關系緊張，鄉鎮政權處于從農村獲利和維護農村安定的兩難之中。

為了解決鄉鎮體制存在的問題，各級政府一直在進行積極的探索。目前有兩種不同的改革方案：（1）強化鄉鎮體制。主張者認為，應該繼續強化國家對農村社會的主導作用，大力加強鄉鎮體制建設，其中在規范鄉鎮各政權機構相互之間的關系同時，采取各種辦法提高鄉鎮干部的素質并努力使其行為制度化，特別是要縣級政權要簡政放權，下放各部門在鄉鎮的下設機構，以改變目前鄉鎮體制上條塊分割的狀況而提高鄉鎮政府的工作效率[6]。有研究者認為，要強化鄉鎮體制，還必須將社會體制的下線伸入到村[7]，即將政府組織延伸至行政村，實行“鄉治、村政、社有”[8]，也就是將村級組織的行政功能擴大或制度化，在村一級實行行政化體制，在村民小組一級實行村民自治體制。（2）弱化鄉鎮體制。持這種觀點者認為，鄉鎮政權建設應該遵循轉型期以來中國農村政治發展的歷史邏輯，即“隨著國家對農村經濟依賴性的減弱和農村市場經濟的發展，以及傳統的權力文化向現代權利文化的轉變，國家的行政權力將逐漸退出農村的政治領域，農村社會將最終完成從身份到契約的過渡，實現從傳統的專制家族社會向現代民主的個體社會的轉型”[9]。其政策性主張是撤鄉并鎮，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現國家行政權力體制上移，達到鄉鎮社區自治。事實上，近幾年來，在一些市場經濟較發達的地區，開始實行鄉鎮規模調整，有的地方有1/3的鄉鎮被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫無疑問，現代國家是不可能放棄也不應該放棄對農村社會的管制。因為，如果沒有國家強制性的影響，傳統農業是不可能走向現代農業的。而且更為重要的是，沒有農村的發展，國家的穩定和發展都缺乏基礎。問題只是，在市場化進程中，應該建立什么樣的管理模式，才能實現農村社會現代化這一目標。在現實的農村政治中，鄉鎮權力體系往往表現出很強的自我擴張慣性。這是由行政支配主導型和缺少約束制衡的體制特點所決定，其最為根本的原因是利益的驅動。從目前農村社會的基本情況來看，國家對農村社會的管制能力并不完全取決于行政性的“命令—服從”模式如何有效，而應該主要建立一種“法制—遵守”模式。也就是說，國家應該通過一種法制方式，將國家在農村社會的利益和國家對農村社會發展的主要目標，通過強制性的法律預期確定下來。在這種“法制—遵守”模式中，應該將農村社區事務、國家目標進行適當的區分。對于諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制；對于農村經濟的管理，根據市場化的進程，應該從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節。而對于農村社區性事務，應在國家授權性的法律權威下，實現廣泛的自治，在村一級實行村民自治，在鄉鎮一級實行社區自治。

二

村級治理體制處于結構性轉型之中，村民自治正在改變農村政治的性質和運作路徑，農村民主建設有了一定的發展。但由于存在各種權力邊界不清等深層次的沖突，農村政治制度化建設落后于現實需求，極大地影響了村民自治體制的績效和發展空間。

目前，中國村級治理體制正在實現以村民自治為核心內容的結構性轉型。這種轉變是與農村經濟改革的歷史進程相聯系的。如果說，1980年開始實行的家庭聯產承包責任制，實際上是在堅持土地的集體所有制基礎上通過對土地經營制度的改革，改變了農民與集體經濟組織之間的關系；那么，從1984年開始進行的農村第二步改革，通過改農產品統購統銷制度為合同制，取消生豬、蛋品派購，實行市場價格，則在改變國家與農民之間的關系。自此之后，市場成為了配置農村社會資源的主要形式之一。農村社會一定程度的市場化最直接和最重要的社會后果，就是促使社會流動增加，并使中國農村社會的分層結構發生變化，即農民職業分化和經濟差距的擴大，從而改變了原來的剛性的城鄉二元結構，并在此基礎上形成了新的利益關系。但是，這種因市場化取向而產生的社會分化，又受到了土地集體所有制的制約和影響。正是在這種多樣化的制度性沖擊和約束下，決定和形成了目前農村社會利益主體的分化及主體之間的復雜關系，特別是各主體獲取利益的手段和方式。具體來說，一方面，由于市場化取向的沖擊和土地集體所有制的制約，形成了農村社會不同的利益主體和錯綜復雜的利益關系；另一方面，由于社會利益主體的分化，特別是“農民階級的大分化，瓦解了中國社會非民主、非法制的社會根基”[11]，中國農村社會正在進行以經濟上的不平等取代政治上的不平等的過程。然而，“分化本身并不足以導致現代化。發展是分化（既有社會的分工）和整合（在一個新的基礎上將分化的結構聯系起來）互相作用的過程”[12]，為了達到這一整合，國家需要向農村社會輸入新的政治制度規則，這就是村民自治體制的逐漸建立。村民自治是農村基礎人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務。其目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農村基層社會的有效治理[13]。這一體制形成和發展的過程，大體分為兩個階段。第一階段是1982年至1988年，全國各地普遍廢除了政社合一的體制，在鄉鎮以下建立了村委會。盡管還沒有實行村干部的民主選舉，但村級組織建設開始規范，村級干部也在精簡。第二階段是1988年以后，隨著《村組法》的實施，從建立鄉政府和村委員進入到了村民自治階段。在這個階段，主要開展了民主選舉、村務公開、建章立制等自治活動，并在全國建立了一批示范縣。到目前為此，全國（除臺灣和港奧外）基本上都實行了村民自治體制，并普遍進行四至五屆村委會選舉，共有9萬多個村民委員、38萬名村委會干部由村民直接選舉產生。各地還在不同程度開展了“村務公開”和“建章立制”等活動。農村民主建設有了一定的發展。

但是，村民自治在實踐中普遍存在深層次的體制性沖突：（1）農村基層黨組織與村委會在權力關系上的沖突。農村基層黨組織作為國家實現對農村社會一體化整合的工具，在村級正式組織中處于領導核心位置。可村委會作為村民自治組織，是以國家法律的授權為依據、以全體村民的民主選舉為基礎的，在法律上并不具有服從村黨組織的義務。兩者權力來源和職權不同的客觀存在，必然影響到農村政治的統一性。而為了解決這些沖突，有些地方在鄉鎮黨政的支持下，采用控制選舉、用黨支部會議代替村民會議、以黨組織替代村委會行使職權等所謂一元化領導和一體化運作的方式來控制農民自治組織。其結果是改變了村民自治的民主性。（2）國家行政權力與村民的自治權力之間的沖突。從國家立法上來看，村民自治否定了公社體制時國家政權與農村組織特別是鄉政府與村委會之間的行政隸屬關系，將過去那種領導與被領導關系轉變成為國家政權對基層自治組織的指導關系。這種相互關系的變化，最主要表現在，村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產生；農村權力的基礎已由上級授權而改變成了村民授權。這種改變必然影響到國家行政權力對村委會的管轄權限及行為習慣等問題，也必然影響到鄉鎮政權的權威。鄉鎮政權為了維護自己的施政能力，一方面通過強化對村級黨組織的領導，并通過建立村級黨組織來控制村民自治組織；另一方面則是實行“村財鄉管”等措施來肢解村民自治組織的職權。（3）村委會的自治權與農民的經營自主權之間的沖突。根據《村組法》的規定，村委會不僅管理著村集體的土地和財產，還具有支持和組織全村發展經濟的責任和義務，并需承擔本村生產的服務和協調工作。因此，人們按照時期的習慣思維，將村委會視為集體經濟組織。有些地方就借發展集體經濟為名，將村委會職能擴大，不斷強化村委會的經濟功能，使之向經濟組織方向發展，并以此來剝奪農民的經營自主權。

這些問題，實際上是有關國家權力與村莊自治權、社區組織與村民個人權利的邊界問題。政治組織理論認為，任何權力邊界模糊，也就意味著權利和義務關系的不確定性。這樣，就會產生組織的不經濟性和個人權利的不可預期性。組織的不經濟性，不僅包括其運轉成本，而且還包括其機會成本的增加，特別是因不必要的職能產生的代價。在一定意義上來說，這種代價就是由于其職能的無限度擴大而自身成本投入又明顯不足或過剩所導致的與目標的實現沒有內在必要聯系的某種損失。為了克服這種不經濟性，就必須有效而合理地確定村級組織的權力邊界，明確其職能范圍。目前最為現實的選擇應該是：（1）真正落實村民自治組織的自治性，建立真正意義上的權力契約關系。村民自治作為國家在家庭聯產承包責任制后，實行的一種農村政治安排，是在中國自上而下的權威體制內生成的這種“自治制度”，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關村級織織的性質、結構和職權這些方面都不是村民自主選擇的結果，而只能是在國家法律權威下形成的制度性安排。也就是說，在國家主義的權威導向下，要求廣大村民這些“自治主體”完全按照國家的法律規定，建立符合基層政府意志的“自治組織”，因此，在村委會的設置和權力及村黨支部的領導地位等方面，并不存在實際意義的約定和更改。要克服這些問題，就必須大力提倡法制權威下的契約精神，將鄉鎮黨政、村基層黨組織和村民自治組織真正作為法律上平等的政治主體，并促使其相關規則的制度化，以此來強化村民自治組織職權的剛性。（2）限制村民自治組織的經濟功能，通過建立獨立的經濟合作組織，為農民走向市場提供組織性服務[14]。村民自治解決的是村莊內部的秩序及村莊與國家體制之間的秩序，并沒有解決也不可能解決村民與社會，特別是村民與市場的關系。村莊內部的秩序，表明的是社區組織所必需的結構環境，是社區存在的根據和發展的基礎，是政治學意義上的秩序，是有關與控制與正義相關的問題；市場秩序是經濟學意義上的秩序，是有關交易賴以實現的市場倫理與信用關系問題。市場經濟的發展，在一定意義上肯定了國家之外社會的存在。但是，處于市場經濟背景下的農村社區并是一個完整意義上的社會，村民進入社會需要許多中間的渠道。村治體制不能夠也不必要為村民提供市場化的組織，根本性出路是通過制度創新來滿足農業市場化的組織性需要。從目前中國農村社會政治狀況和各種組織資源來看，最為現實和有效的市場化組織，就是以平等主體為基礎的、通過契約的方式建立的具有明確的權利和義務關系及合理退出機制的會員合作制組織[15]。

三

農民的公共參與意識正在加強，公共參與的主體和形式呈現多樣化，農村新的公共領域和公共權力組織正在形成。但是，農民非制度性參與、非法參與和宗族性參與的增加，在一定程度上影響著農村政治權力運作過程和社會秩序的穩定。

公共參與是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動[16]。在傳統農村社會，家庭才是法定的基本政治單元，廣大農民作為皇權下的“子民”，在村莊事務中，只有通過他們家族或宗族組織進入公共領域，其活動只不過是家庭或宗族組織行為的外化或代表，個人在社區事務中不具有獨立的政治身份。民國時期，雖然農民的“國民”身份得到了確認，但在嚴格的保甲體制中，農民作為“保丁”承擔更多的是對國家和社區的義務，而且是一種與社區“連坐”的強制性義務。新中國建立之后，在集體化時代的“集權式農村動員體制”下，農民成為了“社員”，社員對集體經濟組織在經濟和人身上的依附也就決定了其公共參與權利的有限性，法律規定的“社員”參與集體經濟組織決策和管理的一切“權利”是一種虛置的權利。只有在實行家庭聯產承包責任制和“鄉政村治”體制之后，農民成為了“村民”，獲得了經濟上的自由，并擁有了參與社區管理的民主權利。事實上，在國家大力推行村民自治過程中，特別是在近幾年進行的第四屆和第五屆村民選舉時，每屆選舉全國有六億、占總數90%的農民參加了村委會的民主選舉，表現出空前的政治參與熱情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事實上享有了村務的管理權。而當這些選舉權和管理權及其它合法權益受到侵犯時，有部分農民已能夠拿起法律武器，與各級黨政組織或干部對簿公堂。特別是部分農民通過組織或參加新型的經濟合作組織，在農村形成了新的公共領域和公共權力。這些都表明，我國農民的民主觀念和權利保護意識不斷加強，農民的公共參與已經到了新的發展階段。

但是，我國農民的公共參與還存在許多急需解決的問題：（1）公共參與主體的分化，形成了新的政治上“有權群體”。據調查，目前許多地方雖然進行了形式上的民主選舉，并沒有建立相應的民主管理體制，村務的管理權在事實上被大約11%的管理者和特權者掌握，大多數村民處于農村政治權力的邊緣。（2）農民非制度性參與大量存在，采取集體行動對抗基層黨政的事件增多。這其中的主要原因是農村社會的各種利益沖突和農村干部的行為失范。特別是近幾年來，農民的增收較為緩慢，而有關農民負擔卻日益增加，鄉鎮政權的財政收入以及鄉鎮干部的工資及福利補貼都直接依賴于農民的稅費，而村級組織在國家和鄉鎮收取上交提留任務時常“搭便車”的行為并有些過激手段和方式，這樣在不斷積累村民的不滿對抗情緒，一旦有動員性力量加入，就可能以非理性的、難以控制的方式發泄出來，農村社會就會處于動亂之中[17]。（3）農民非法參與有擴大的危險。近幾年來，農民通過賄賂、暴力威脅和恫嚇等手段影響鄉村干部決策或村委會選舉的事件時有發生。特別是有些地方，黑惡勢力侵入到村級政權，出現了惡人治村，地痞村霸氣焰囂張，擾亂了正常的生產和生活秩序，農民的財產和生命權益受到極大的侵害和威脅，民主和法制遭到了無情的踐踏。（4）村民通過家族組織參與農村公共事務的現象有所增加。在很長的歷史時期內，家族勢力作為農村社會的一種自在秩序，得到了國家政權的扶持，家族現象構成了中國社會的外觀形態。但自中國進行轉型期之后，穩定的家族勢力遭到了沖擊，特別是隨著農村社會的集體化和公社化的開展，宗族組織逐漸瓦解，家族勢力受到了前所未有的壓制。但隨著農村改革的深入，國家對農村政治的高壓式的控制有所減弱，家族勢力作為一種自成體系的具有完整文化內核的歷史悠久的秩序得到了一定程度的復興。宗族組織的復興并成為農村政治參與的主體，一方面為目前缺乏社區歸屬感的農民提供了精神上的依托和經濟上的保障，對社會秩序的穩定具有一定的意義；另一方面有些宗族組織通過操縱或暴力破壞村民選舉來控制農村基層組織，破壞了民主政治的基本原則。

如何解決現階段農民公共參與存在的問題，目前的政策性取向較為復雜。總的來說，對于非法參與這類直接危害社會秩序穩定和發展的行為，都持否定態度，認為必須進行堅決有力的打擊。事實上，對于黑惡勢力對農村基層政權的侵入，已引起了各級黨政的高度重視。許多地方黨政在結合國家打黑除惡的專項斗爭，運用專政機器對那些由村痞地霸控制的村進行了集中打擊和整治，取得了顯著效果。而對如何看待農民制度性參與的發展趨勢、解決農民非制度參與及宗族性參與等問題的分歧意見較大。其中主要有兩種觀點：（1）擴大村民的制度性參與，規范村民的非制度性參與，限制宗族性參與，將村民自治的直接民主往鄉鎮甚至縣市推廣。其理由是，村民自治實際上就是村民對村級社區事務的全面參與，其成功經驗證明了中國農民能夠管理好自己的事務。村民自治所形成的民主可以通過制度傳遞的方式不斷向上層遞進，“村民自治的發展必然會推進鄉鎮民主制度的建設”，其“經驗必然會向上引伸，發展到鄉鎮”[18]，即應該按照村民自治所提供公共參與的經驗，進行縣、市長的直接競爭性選舉[19]，這種傳遞最終影響到國家民主。而對于農民的非制度參與要進行具體的分析，特別要從農民的利益表達和保護方面來進行規范。為了讓農民能夠表達和保護自身的利益，需要在國家正式組織之外建立農民的政治組織，應該建立農民利益集團，[20]其中恢復政治性農民協會組織是一種合理的選擇[21]。而對于宗族性參與要給予一定的空間，引導其往利益集團方向發展。（2）在嚴格限制村民的非制度參與和宗族性參與的同時，盡量減少村民的制度性公共參與。其理由是，村民的非制度參與具有目的和手段不可控性，經常會造成社會秩序的混亂；宗族性參與則具有強勢群體利用我國農村目前還不成熟的“形式上的民主”來剝奪少數的弱勢群體的民主權利，因此這兩者都必須予以嚴格限制。而對于村民的制度性參與，不僅不能擴大，而應該盡量減少。這不僅因為，現在許多農民并不具有民主參與政治生活的素質，也沒有形成民主參與政治生活的習慣，多數農民并沒有明確的、自覺的民主意識，沒有把民主參與當做是自己的權利和義務。他們的參與僅僅是為維護自己的經濟利益而進行的手段性參與，而不是目標性參與，因此他們對農村干部還不能形成有力的民主監督，不能有意識地影響農村、農業政策的制定和監督政策的執行[22]。而且還在于，任何公共參與都是需要成本的，如果在農村社會增加公共領域和公共事務，以求增加村民的公共參與，其成本基本上都需要由村民負擔，而為了從農民手中爭奪維護公共權力的費用，又需要擴充公共權力機構，這樣形成的是一種惡性循環。因此，在目前農村經濟不能提供更多經濟剩余的情況下，還是盡量減少公共領域和公共事務，減少村民的公共參與，以節約公共權力的運作成本。

公共參與從來都是評價政治現代化的重要標準。但并不是所有的公共參與都能促進社會現代化的歷史進程。因而，現代國家，一方面開放政治領域，通過公共參與來解決社會發展問題，滿足民主政治的基本需求；另一方面又在公共參與的形式和程度上加以適當的限制，以確保社會秩序處于穩態。特別在有關農民的公共參與問題，因考慮農村社會的利益資源和權威結構等特性和農民的整體素質，一般將農民的社區性公共參與和國家層面的政治參與區分開來。對于農民社區性公共參與的范圍和程度，以農村社區公共產品的需求和供給為根據；對于國家層面的政治參與，則賦予農民以公民權，按照國家民主政治的發展需要，來確定農民政治參與的深度和廣度。因而，隨著我國農村市場化進程的發展和鄉鎮體制改革的深入，鄉鎮將在組織形式和職能方面由國家基層政權組織向社區自治組織轉變，農村社區性事務的范圍將有所擴大，而國家政治層面將往縣級政權提升。而為了農村社會秩序的穩定，強化法律權威來規范人們的行為就成為必然。這樣也就決定了我國農村社會公共參與的發展基本趨勢：（1）農民的社區性參與將會有增加，而國家層面的政治性參與將有所減少；（2）非制度性參與將受到限制和規范，但使其制度化成為政治性的農民利益組織的努力不會實現，有可能的選擇是建立新的農民合作經濟組織來主張和保護農民的權益；（3）各種非法參與、宗族性組織參與因其復雜的社會根源將繼續存在，但會受到不同程度的打擊和抑制。

參考文獻

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[19]崔之元：《“混合憲法”與中國政治的三層分析》，載《戰略與管理》1998年第3期。

[20]參見高友謙：《建立農民利益集團——突破徘徊的一種政治選擇》，載《農村經濟與社會》1989年第4期。

[21]鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，載《戰略與管理》2000年4期。

[22]程同順：《當代中國農村政治發展研究》，天津人民出版社2000年版，第67頁。