我國政治改革相關問題研究論文

導語：我國政治改革相關問題研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：中國改革開放已逾20年，與持續深化、成效顯著的經濟改革和經濟發展相比，政治改革顯得步履維艱，嚴重滯后。因此，加大政治改革的力度，已成為新世紀中國面臨的一項重大而緊迫的任務，特別是要改革和完善人民代表大會制度，理順黨政關系，推進黨內民主建設。

關鍵詞：政治改革中國新世紀

南京師范大學特聘教授、公共管理系主任、行政管理研究所所長，南京210097

中國啟動改革開放的歷史航程已逾20年，作為改革總體戰略的兩大主體工程之一的政治體制改革取得了前所未有的成就，但勿庸諱言，成就的背后存在著日愈尖銳的矛盾和問題，特別是與持續進行的經濟改革及其輝煌成就相比，政治改革無論是從廣度、深度還是力度、速度上都要大為遜色，政治改革嚴重滯后于經濟改革已成為不爭的事實，這一狀況不僅直接制約了經濟改革向縱深發展，而且也在一定程度上引發和加劇了腐敗行為，[①]政權合法性下降、社會不穩定等一系列社會政治問題。面向21世紀的中國經濟社會的持續穩定和發展亟需政治體制改革在實踐中有突破性進展，為此，首先必須解放思想，直面現實，在寬松的氣氛下對政治改革面臨的重大問題進行認真、深入的討論，在理論創新的基礎上，為政治改革提供有效的方法論指導，正是抱著這一宗旨，本文擬對政治改革中亟待解決的若干重大理論和實踐問題進行冷靜審視和梳理，希望能在開拓人們的研究視野和解決問題的思路上盡菲薄之力。

一、關于人民民主專政的國體

從政治學學理上看，政治體制改革涉及的只是作為國體實現形式的政體范疇，而與國體本身無涉，從我國的實際來看，憲法規定我國國體是“工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政”，顯然，這一國體體現了我國政權的階級性質，政治改革不是要改變而是要鞏固這一國體。按照一種似乎早已成為定論的看法，我國的國體問題早已解決，因而也就沒有研究或討論的必要，但若不是人云亦云，而是冷靜的思考一下現實，涉及到國體的問題并非沒有，而且有的還趨于嚴重。

其一，“工人階級領導”問題。我國政權性質決定了工人階級是領導階級（共產黨是工人階級的先鋒隊），而工人階級中的主體自然是實行全民所有制的企事業單位的工人和知識分子，[②]但這種以前不可置疑的“公理”現在受到了國有企業大面積虧損、工人大量失業（盡管我們委婉地將之表達為下崗）的嚴峻挑戰。作為國家領導階級，其中相當一部分若連基本的生活保障都沒有，很難自圓其說。

其二，作為工人階級主要同盟軍的農民階級，近二十年成為改革開放的首先得益者，他們在家庭聯產承包責任制的制度性激勵下，產生了空前高漲的勞動熱情，其中有一部分率先富裕起來，實現了農民千百年來致富的夢想。但從總體上看，農民仍是中國社會最貧窮的階級，改革初期農業生產的邊際效益由于種種原因而呈遞減趨勢，人們無法把那些深受“三亂”之苦以及在城市里居無定所、從事繁重體力勞動的所謂“農民工”與政權最可依靠的同盟軍的形象劃上等號。

其三，在作為工人階級先鋒的中國共產黨隊伍中，個體、私營企業主所占的比例隨著市場經濟的發展不斷擴大，其中一部分是原來黨員后來轉為個體私營企業主，另一部分則是個體私營主后來入黨的，對于后者中組部曾發文明令禁止，但由于眾所周知的原因，私營企業主入黨的現象非但沒有遏止，反而不斷攀升，其絕對量與寵大的黨員隊伍相比雖微不足道，但其擁有的經濟實力使得他們在黨內的影響遠非普通黨員可以相比，他們與那些先入黨后成為個體私營業主的黨員匯合成一種異質于無產階級的力量。

上述三方面的現象是客觀存在的，它們因然還不能說從根本上改變了我國人民民主專政國體的性質，但至少對現有的理論和制度模式構成了前所未有的挑戰，或者說既定的理論（如我國政治學關于國體或國家階級本質的理論）對這些現象缺乏足夠的解釋力，現有的制度框架對這些現象也缺乏包容力。這就需要我們在理論上開拓創新，實踐中勇于探索。本文這里僅對上述現象進行客觀描述，提出問題，旨在引起人們的注意和重視。

二、關于人民代表大會制度的政體

憲法規定，我國政體是人民代表大會制度。這是我國一個“根本政治制度”，與西方議會制有本質不同，必須堅持和完善。人民代表大會制實行“議行合一”原則，即人民代表大會是國家權力機關，國家行政機關、審判機關、檢察機關，即常說的“一府兩院”則是它們執行機關，它們由人大產生，對人大負責，受人大監督。顯然，人大與一府兩院是一種單身的領導與被領導關系。這里有這樣幾個問題：其一，按照政治學基本原理，國體是指國家政權的階級實質，政體則是指政權的組織形式，即國體的實現形式，國體決定政體，政體對國體有反作用，一種國體可以有多種實現形式。在我國，人民代表大會制度只是一種政體，是實現人民民主專政的國體的一種形式，把它作為一種“根本的政治制度”只能堅持和完善，不能改革，這在學理上缺乏足夠的說服力。

其二，人大無疑是一種代議機構，人大制度與西方議會制度都屬于代議制度的范疇，那么人大制度與西方的議會制究竟有什么本質差別？如何理解我國人大已加入“世界議會聯盟”？有一種比較流行的說法，一院制與兩院制是人大制度與議會制的本質差別，中共也的確始終強調人大不能實行資產階級的兩院制，也就是把兩院制籠統地看作是體現資本主義國家階級本質的東西。如此又怎么解釋西方國家中的議會也有實行一院制的，如芬蘭；社會主義國家也有實行兩院制的。例如實行社會主義制度的前蘇聯就采取兩院制，作為國家最高權力機關的最高蘇維埃由聯邦蘇維埃和民族蘇維埃組成。前南斯拉夫的最高權力機關聯邦議會也由聯邦院和自治省院組成。

可見，一院制還是兩院制并不構成社會主義與資本主義政治制度的本質差別。進而言之，中國完全沒有必要視兩院制為洪水猛獸，根據中國現有的政治格局，進一步發揮作為參政黨的各派在人大中的作用則既有必要，又有可能。一個可行的辦法是將現有的政協納入人大體系中，作為兩院中的一院，這有利于加強派對執政黨以及國家行政和司法機關的監督和制約。同時，在遵循憲法對我國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的原則規定的前提下，將共產黨與各派關系的十六字方針，即“長期共存，相互監督，肝膽相照，榮辱與共”的方針上升為法律并加以具體化。其中最主要的是要規定相互監督的方式和程序。此外，要選拔派人士擔任正部長以至副總理，使他們能夠參加國務院全體會議和常務會議，參與國家決策，充分發揮派的政治監督功能。鑒于目前各派的性質、政治綱領、[③]政治意識和能力以及其在國家權力體系中的地位，可以完全排除各派與共產黨多黨競爭、輪流執政的可能。

其三，關于西方議會制與中國的人大制的差別，筆者認為主要有以下兩點：一是在議會和政府中，多黨競爭、輪流執政；二是在三權分立架構下，議會與行政和司法機關分權制約。

就第一點而言，僅從其現實可行性來看，中國目前無疑不具備這方面的條件，不可能推行西方的多黨制。一些激進的學者認為，多黨制可以制衡權力高度集中而產生的各種弊病，中國在現階段實行多黨制是實現中國政治現代化的必要選擇；中國之所以沒有在現階段向多黨制發展，完全是因為中國執政黨在意識形態上與黨派利益上排斥政治多元化。這種看法有失公允，西方的多黨制得以有效運行，是以一系列歷史、文化、經濟與社會條件為基礎的。不能脫離這一基礎來抽象地判斷多黨制的功能和意義。[④]現階段的中國是一個缺乏市民社會的自主性、沒有充分的經濟分化、沒有社會利益充分分化、沒有與這種經濟與社會結構分化有機聯系的寬容妥協的政治文化的社會，同時又是一個“人口奇多，地區差別極大，文化素質很低，封建根基極深，‘一盤散沙’的習慣仍在，宗派、山頭，幫會的積習尚存”[⑤]的東方大國，如果強行推行多黨制，“將是天下大亂，多年不已。從而嚴重阻礙經濟發展和各種建設。在缺乏嚴格的程序控制和強有力的行政效能的保障下，實行今天美國式的民主，很可能將蹈時的那種大民主實際是大破壞、大搗亂從而大失敗的覆轍。”[⑥]

就第二點而言，西方的議會只是三權分立與制衡框架中的一個環節，它沒有凌駕于行政和司法機構之上的權力，在這種體制下，各個國家機構各有各的取權，但彼此之間互相制約，人們很難說出到底哪一個部門掌握著最高權力。唯其如此，“政府的每個部門都將成為對其他部門行使專斷權力的制約，以及，因為只限于行使其自身的職能，政府各部門便無法對其他部門行使不當的控制或影響。因此，對政府行使管理人民的權力就有一種制約，因為一個部門要想行使程度不當的權力，這種企圖就必定會失敗。”[⑦]當然，這種分權制衡式的權力結構在西方各國又有若干具體實現形式。比如在美國，實行的是以三權分立為主要特征的總統制，國會可以立法，但它的法案必須由總統批準才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；總統掌握行政大權，但國會卻可以彈劾他，總統可以做出很多決定，但沒有國會批準撥給他錢，他很難有所作為；法院看起來似乎超然于立法與行政部門之上，但法官卻是由總統經參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。這就好像是一個“棒打雞，雞吃蟲，蟲蛀棒”的循環。與美國有所不同，英國與其他大多數西方國家實行的則是以政府即內閣向議會負責為顯著特征的內閣制，但在權力結構的實際運作方面，它跟美國一樣也是循環式的。西方國家這種分權制衡式的權力結構意味著每一個部門或者個人行使權力的時候，都受到其它部門的監督和制約，都要承擔相應的責任，因此不得不慎重行事。西方不同，在中國的人民代表大會制度下，不存在立法、司法和行政三權之間的權力制約關系，作為國家權力機關的人民代表大會是全權的、至上的、不可制衡的。在這一點上，中國的人大制與西方議會制的確差別明顯，兩者孰優孰劣，不能簡單地下結論，應作具體分析。從理論上或從憲法規范來看，中國的人大制度更能體現人民當家的民主原則，因為在這種制度下人民通過選舉產生并接受自己監督的人民代表大會來控制和支配行政和司法機構，以保證整個國家權力體現人民的意志，它既可以避免出現代議機構變成馬克思所抨擊的“清談館”，又可以防止行政權因不受人民掌握而蛻變成壓迫人民的異已力量。可見，從制度設計的初衷及其文本規范來看，人民代表大會制是一種高度民主的制度安排。

但從實際可行性來看，由于中國地域遼闊，人口特多，經濟文化水平比較落后，由選民監督人民代表并通過人民代表監督其政府權力，較之政府權力之間的相互監督，在操作上要困難得多。

在實踐中，一方面人大代表榮譽感有余而責任感不足，與人民特別是與其原選區和選舉單位選民選民缺乏經常、必要和主動的聯系。人大代表選舉缺乏必要的競爭機制，缺乏選民對被選舉者了解知情的有效措施，選民參與選舉的主動性、嚴肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現出對人大代表選舉的冷漠。人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉兩級人大實行直接選舉。選民對人大代表無法行使經常、有效的基督；另一方面人大作為國家權力機關的全權地位并沒有從一項憲法原則完全轉變為一種制度實踐，除立法權外，重大事項決定權、對一府兩院的監督權和重要人事任免權等憲法賦予人大的權力都沒有得到很好的落實，如人大對政府授權（即人大通過選舉產生政府）還存在著走過場、形式化現象，等等。而行政權對人大權的滲透、擠壓和超越卻時有發生。行政機關形式上居于人大之下實際上恰恰相反，[⑧]在中國應是不爭的事實。而加強人大的權力和地位也成為黨內黨外的共識，成為新世紀中國政治改革和政治發展的中心內容之一。

然而，更深層次的問題是，倘若人大真正具有了國家最高權力機關的地位，緊接而來的便是誰來監督人大的問題，不受制約必然產生腐敗，人大自然也不能例外，從法理上看，人民是人大權力的授予者或委托者，也是人大權力的監督者，但是，離散的、非組織化的人民又如何對人大實施強有力的監督呢？人類幾千年的政治實踐為我們提供了另外一處路徑選擇，即就是把權力分別授予幾個部門分別行使，并讓他們相互監督、相互制約，使得“每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機器。”[⑨]

正是基于現實和未來發展走向的考慮，筆者一方面認為，我們應從法律上、制度生的其它國家機關的監督權。包括加強人大的法律監督、工作監督和人事監督機制，建立或健全相應的組織機構。消除這些弊端是健全、完善人大制度的基礎性工作，也是當代中國政治體制改革和政治發展的中心內容之一。

另一方面，筆者也贊同在堅持全國人民代表大會作為國家最高權力機關的地位不可動搖的前提下，明確全國人大常委會與其他國家機關之間的監督制約關系，變立法權對行政權和司法權的單向制約為立法權與行政權和司法權的互相制約與平衡。[⑩]從中國的現實來看，這不失為一種比較明智的選擇。這樣做并不是照抄照搬西方“三權分立”制度。因為西方三權分立機制運作前提是多黨競爭輪流執政，換言之，西方的多黨制賦予了“三權分立”以特有內涵和實質意義。因此，即使我國完全采用了人大與一府兩院的分權制約體制，但在既定的政黨政治框架下，也不能重現西方意義上的三權鼎立與制衡。道理很清楚，由于各級各類國家機構的權力最后統一于同級黨組織，權力結構自下而上是單向直線型，[11]在各國家機構之間就難以產生真正的權力監督制約關系。從而也就大可不必擔心有政治上“西化”危險。三、關于黨政關系[12]問題

在當代中國政治體系中，作為執政黨的中國共產黨處于中樞地位，它對政治體系的其他組成部分，包括國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關等，乃至對整個國家的政治生活實行政治領導。加上新中國建立以后的大部分時間實行“黨政不分”，“以黨代政”的管理體制，中國共產黨組織本身事實上已權成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織。特別是在“”期間，政府機關由革命委員會取代，革命委員會是黨政高度合一的機構，一般各省、市、縣的黨委第一書記同時兼任革委會主任；第二書記、第三書記或書記兼任革委會副主任。[13]這種黨政一元化的體制，使得國家政治生活中需要加以處理的諸多關系，都不可避免地匯集到黨政關系這條主線上來。因此，在當代中國，不論處理任何一種比較重要的政治關系，還是進行一項重要的政治改革，都會遇到如何處理執政黨與國家機構關系（黨政關系）的問題。必須充分認識“黨政關系”在當代中國政治關系體系中的地位，充分認識正確處理“黨政關系”對推進新世紀中國政治改革和政治發展的重大意義。

中共十一屆三中全會以后，中共中央對這種黨政不分、以黨代政的高度集權的舊體制的弊端有了比較清醒的認識，在這方面鄧小平有過許多非常深刻的論述，[14]他還多次明確把實現黨政分開作為政治體制改革的關鍵、突破口或首要步驟。鄧小平這一思想后來被寫入中共黨的十三大報告：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。黨對國家事務進行政治領導的基本方式是：使黨的主張經過法定程序變為國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。”[15]十三大以后，為實現黨的領導方式的轉變，各級黨委撤消了與同級政府部門對口重疊的職能部門，大量日常性、事務性和行政性的工作開始由行政部門和業務部門承擔。

但是，從20世紀80年代末開始，中共在處理黨政關系上又作了新的調整，在官方文件和理論宣傳中，不再明確提出“黨政分開”，甚至回避黨政關系的字眼。相應地國內出現了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方更是發生了黨委書記兼任人大主任之類的現象并漸成蔓延之勢。那么如何看待從黨政分開到黨政合一這一逆轉現象呢？

首先，從世界范圍看，現代政治在某種意義上講就是“政黨政治”，而在“政黨政治”的條件下，“黨”和“政”是無法分開的。黨政關系各模式之間的差別，都是在肯定這種聯系的基礎上形成的。中國的“黨”和“政”，更不可能絕對“分開”，而只能在尋求如何建立一種更合理的關系。

其次，從中共的組織結構看，它與政府具有同構性。中共是一個組織健全、結構嚴密的國家化的科層組織，這一點迥然不同于美國的和共和黨那樣的“選舉黨”。此外，西方的執政黨與政府是完全“重疊”的，即執政黨只能通過議會和政府施政，并不存在執政黨組織與政府機構雙軌并存。而在中國，從中央到地方各級黨組織與同級政府系統具有相似的結構，二者表現出顯著的同構性，如黨的政法委員會與政府的司法機關之間，黨的紀檢與政府的監察部門，黨委的組織部與政府的勞動人事部門之間，黨委的宣傳部與政府的文化部門、廣播電影電視部門和新聞出版部門之間，黨委的教育衛生工作委員會與政府的教育、科學、衛生、體育等部門之間都存在機構并列、重疊與職能交錯的問題。

這種結構上的同構性必然帶來職能上的交叉與重合，由此產生權責不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見的。要避免這種情況，首先就必須改變現行黨組織的科層結構，這不僅將使大批黨的領導干部放棄現有的許多權力，產生不可避免的利益沖突和改革阻力，而且將可能對傳統的政治體制提出挑戰。這是黨政職能分開提出多年卻始終未能落實的結構性根源。轉再次，從1989年前后特定的歷史背景看，眾所周知，當時國際上發生了“蘇東劇變”，國內也出現了“六四”政治風波，這在黨內黨外和國內國外都產生了強烈震撼，迫使中共領導人以更加審慎的態度對待政治改革，并對原有的改革方案進行適當調整，淡化甚至停止黨政分開的做法就是這種調整的重要一環。也就是說，“蘇東劇變”和“六四”風波延緩了中國政治改革的正常進程，也直接造成了中共十三大報告確立的黨政分開的思路沒有得到最終有效的貫徹，實際上基本被放棄了。

然而，新世紀之初的今天，國際國內形勢已發生了很大變化，特別是社會主義市場經濟體制已初步建立，由經濟改革的深入引發的加快政治改革的呼聲日漸高漲，而政治改革是無法繞開黨政關系的。當然，理順黨政分開是一個異常復雜、難度很大的問題，但這并不能成為回避這一問題的理由。眾所周知，黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權力過分集中、權力不受制約，由此產生重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴重后果，任其發展下去，出現“亡黨亡國”的危險，并非危言聳聽。對此，鄧小平20多年前在《黨和國家領導制度改革》一文中所作的透徹分析，仍可作為中國政治改革的“新世紀警言”。實際上，中共第三代領導人對這種體制的弊端并非沒有清醒的認識，只是出于穩定的考慮，不再強調黨政分開，而是從轉變黨治理國家的方式（即從以黨治國轉變為依法治國）入手來理順黨政關系。例如1995年1月21日講話中指出我們黨的領導主要是政治、思想、組織領導。而政治領導的主要方式就是：使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。黨的十五大更以黨內最高領導機關的形式鄭重確認了依法治國的方略。[16]盡管中共十五大并沒有完全解決依法治國與黨的領導之間的關系問題，[17]但它畢竟標志著中共第一次正式提出治理國家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。[18]由于“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，[19]同時人大又是憲法和法律的制定者，依法治國就必然要求“保證人民代表大會及其常委會依法履行國家權力機關的職能”，[20]也就要求黨的領導從行政性的領導轉變為一種制度化的政治領導，即要在憲法與法律的范圍內，充分尊重和利用現存的制度安排和合法程序，積極主動地履行制定施政綱領、提名和推選國家機關候選人、動員選舉和投票、組織政府、實施政綱、把黨的意志變為國家意志等綜合政治功能，[21]從而將依法治國與黨的領導統一而不是對立起來。從現階段的情況看，中共各級領導機關和主要負責人應把工作的重點，由直接領導“一府兩院”的具體工作，轉向著重通過國家權力機關間接領導和全面監督“一府兩院”的各項工作。這樣的調整是現實可行的，在這一工作摸索出一定的經驗以后，應不失時機地探討進一步調整黨政關、實行黨政分開的其它途徑。

談到黨政關系還要涉及一個重大而敏感的問題，就是如何處理黨對人大的領導與人大對黨的監督這兩者的關系。就前者而言，中共作為唯一的執政黨，對作為國家機關的人大行使政治上的領導權[22]是不容置疑的；就后者而言，問題就不那么簡單了。憲法并沒有明確規定“人大監督黨”的條款，但由中共黨章中的規定“黨要在憲法和法律范圍內活動”以及憲法第2條的相關規定可以間接推導出人大擁有監督黨的權力。從法理上看，人大對黨的監督權是人民主權這一最高憲政原則[23]的體現；從監督內容上看，主要是人大對黨組織的行為是否違反憲法和法律的監督；從監督方式看，各級黨委應向同級人大及其常委會定期進行工作報告，請人大及其常委會提出批評、建議；[24]從監督程序上看，黨應該及時把自己提出政策的理由、內容向人民代表大會及其常委會報告，取得人大的理解和支持。黨組織應在人大討論、投票以前提前六個月或數個月將推薦的領導干部名單交給人大，并通過新聞媒體向整個社會公布，有意見者可向人大常委會反映，人大常委會進行一些必要的調查落實。在傾聽社會各界的反映后，人大再進行討論表決。[25]從理論上說，黨對人大的領導與人大對黨的監督應該是相契合、相協調的，兩者可以統一到中共“領導和支持人民掌握管理國家的權力”這一原則上來，但在實際政治生活中，往往會出現重視一方面而輕視另一方面的失衡現象。當然，多數情況是在強調黨對人大的領導的同時，自覺不自覺地忽視了人大對黨的監督。這也是導致人大對“一府兩院”監督乏力的深層次的根源。因此，新世紀中國政治改革的一項重要內容，就是通過修憲明確規定黨的職權范圍和活動程序，或通過制定政黨法，尤其執政黨法，對各政黨的組成、登記、機構設置、成員發展、活動范圍、經費來源、遵循原則、權利義務、制裁取締以及政治協商和民主監督的程序、原則、保障辦法等各個方面，均作出明確規定，為政黨特別是執政黨制定具體的、明細的、在實體與程序上既有權利賦予又有義務約束，還有可訴的責任追究機制的法律，從而使“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這條原則具有可操作性四、關于黨內民主問題

中國特殊的黨政關系模式決定了中國共產黨內民主建設在整個國家民主建設和政治改革中處于特殊重要的地位，甚至從根本上決定著中國政治改革和民主政治的發展進程，而中共的先進性和黨員構成的精英化[26]特點，也決定了黨內民主應該比國家民主發展更快、更高、更充分、更完善。因此由黨內民主來帶動和推進國家民主和政治改革，是一條合乎國情、切實可行的路徑。但從現階段的實際情況看，黨內民主并沒有發揮推動國家民主的應有功能，特別是黨內民主制度建設的嚴重滯后，制約新世紀中國政治改革與民主政治建設。

首先，黨內選舉制度流于形式。黨內選舉制度是黨內民主制度的基礎，改革開放以來，黨內選舉制度雖有所突破，如從舉手表決改為投票選舉，在一定范圍內實行差額選舉等。但黨內選舉仍存在嚴重缺陷。

1、選舉中的長官意志。按照黨章規定“黨的各級領導機關，除它們派出的代表機關和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產生。”這就是說，各級領導機關和領導人都是不同層次和不同范圍的黨員選舉產生的。但在實際運行中，人選實際上早由上級部門或個別領導圈定，投票只是一個形式。這是黨內選舉存在的主要問題。

2、對差額選舉限制多，實際上多為等額選舉。中共從1987年起就開始推行了對中共中央委員的差額選舉，改變了以往數十年一成不變的等額選舉方式。中共十三屆中央委員會用差額選舉的辦法選出，結果若干中央提名的候選人，包括個別重要干部，未能順利當選中央委員。在1997年的十五大上，仍有一些黨的重要官員在中央委員會的選舉中被“差”掉。中共中央在選舉方式上的這一變化，的確是中國民主政治發展的一個實質性的突破，應當給予充分的肯定。但是目前黨內差額選舉的比例很小，且只限于對中央委員的選舉之中，而且還是在“預選”中，[27]對于各級黨的主要領導機構和主要領導成員的選舉通常仍然使用等額的方式，這是黨內民主無法落到實處的一個重要因素。

3、黨的基層組織任期模糊，常常超過黨章的規定。有時基層組織任期已滿，但經常以找不到合適的人選為藉口，隨意推遲選舉。有些基層組織在換屆時，明明有條件進行民主選舉，卻偏偏要由上級黨委任命產生親折領導人，連投票選舉的形式都可置之不顧。[28]

其次，黨代會權力流失。按照黨章規定，黨的全國代表大會是黨的最高權力機關，由它產生中央委員會，中央委員會產生政治局，政治局常委和總書記（1982年前稱“主席”）

。但實際上正好相反，一般是總書記和政治局常委會領導政治局的工作，政治局及其常委會又領導中央委員會的工作，而中央委員會的實際作用又遠遠超過黨的全國代表大會

，形成一個權力不斷向上集中、向下輻射的科層制的金字塔結構。究其原因，從歷史上看，中共是在極其險惡的斗爭環境中按照列寧的建黨模式建構其組織體系，強調調度集中和高度統一在當時是唯一的選擇。建國以后，由于極“左”指導思想長期在黨內占統治地位，因而未能及時從革命黨向執政黨的根本轉變，黨內高度集權的一元化體制被沿襲下來，并在不斷升級的“以階級斗爭為綱”的政治運動中逐漸被強化。

從操作技術上看，全國黨代會通常5年召開一次，中央全會一般一年召開一次，它們顯然絕大部分時間都處于閉會狀態，又如何能履行職責，自然就由中央政治局及其常委會主政。再從人數上看，全國黨代會代表多達一二千人，中央委員會人數也在一二百人左右，加上候補委員多達300人左右，且分散了就全國各地，各自從事自己的本職工作，因此日常工作難以開展。而政治局委員一般在20人左右，常委更是屈指可數的幾人，而且一般都在北京，便于及時高效地工作。于是中央政治局及其黨委會便成為中共事實上的領導中樞。久而久之就容易模糊甚至顛倒黨內的授權關系。

第三，家長制盛行。早在1962年，就曾說過：“黨委的領導，是集體領導，不是第一書記個人獨斷。在黨委會內只應當實行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關系是少數服從多數。”把那種“一個人說了就算數”的第一書記稱為“霸王”，認為他們連封建時代的某些帝王還不如。[29]黨章明確規定：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定”。從政治學的學理上看，中共的集體領導制度(黨委制)屬于典型的委員會制，其特征是：第一，委員會的成員權力平等，一人一票，每票等值；第二，一切重大問題均由委員會集體討論并按照少數服從多數原則共同作出決定；第三，委員會負責人有權召集或主持會議以及主持日常工作，但無權單獨決定重大問題；第四，因此委員會所有成員對委員會作出的最后決定都負有共同責任。[30]然而，這一集體領導制度在實踐中常常受到扭曲，各級黨的主要領導人凌駕于組織之上發號施令、獨斷專行的家長制現象時有發生。特別是1957年以后，隨著個人崇拜的日愈嚴重，他擁有了凌駕于全黨之上的不受制約的權力，致使黨的集體領導變成個人領導，使黨的民主集中制度變成沒有民主的集中制，變成了個人高度集權的家長制。這實際上成了發動而又得不到及時制止的主要根源之一。正是基于對其危害性的深刻體認，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長制作風，就根本說不上什么黨內民主，作么社會主義民主”。[31]中共十一屆三中全會以后，這種家長制現象有所改觀，但各級黨的領導人權力過分集中、不受制約因而以家長自居的現象仍未從根本上改變，家長式的人物在黨內絕非另類，這導致權力對黨的嚴重腐蝕以及削弱黨與其基本群眾(廣大普通黨員)的政治聯系，降低了黨在人民群眾中的影響和號召力。

第四，黨內監督機制不健全。在中國共產黨一黨執政的條件下，對權力監督首先是對中共監督，從可行性的角度看，加強黨內監督是必要的，也是可行的。但權力過分集中的黨的領導體制則削弱黨內監督功能。具體地說，中共黨內專司監督職能的機構是各級黨的紀律檢查委員會，它成立于1978年，當是二方面想解決權力過分集中于個人或少數人手里而不受制約的問題，另一方面是建立在中共老一輩革命家個人品質的基礎上的。這就決定了我國初始的黨內監督體系，之它的誕生到組織構成以至于投入實際運作，都必須賴于從中央到地方、由上級到下級的勢能作用，借助于人的自覺程度特別是黨的領導層的自我約束來實現的。雖然黨的十二大確立了紀檢機構由黨的代表大會產生的方式，但紀委并不是向產生它的代表大會負責，而是向同級黨委負責。因為地方各級紀檢機關的人員編制、各項經費、干部任免等都歸同級黨委（黨組）管理。從某種意義上講，紀委對同級黨委的監督，是下級對上級的監督，在實踐中，很難對同級黨委，尤其是對大權在握的黨內第一把手實行真正的監督。盡管按規定，上級紀委可以監督下級黨委負責人，事情往往是“看得著、管不著；管得著，看不著”，只要不發生重大問題，仍處于“虛監”狀態。

針對上述問題，應從以下幾方面入手來推進新世紀黨內民主建設，進而帶動國家民主和政治改革的發展。

首先，健全黨內選舉制度，[32]包括：1、逐步擴大差額選舉制，例如，逐漸增加中央委員會選舉差額的比例，并把差額選舉運用到正式選舉之中，在條件成熟時，把差額選舉的方式擴大到對中央政治局委員乃至政治局常委的選舉之中，待中央的差額選舉形成比較良好的秩序和規范以后，可以把此辦法推廣到一些省和直轄市黨委的選舉當中，然后再逐步推廣到市、縣和基層。[33]2、改革和完善候選人提名制度，主要是適當規定自下而上提名的比例，實行有特定比例的自下而上和自上而下相結合的提名制度。3、制定競選規則、辦法和程序，建立黨內競選制度。黨的領導干部也實行類似公民選舉一樣的黨內民主競選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機制。

其次，加強黨代會和中央委員會的作用。應切實落實黨章規定，使黨代會真正成為黨的最高權力機關，充分發揮黨代會和由它產生的中央委員會的基礎性作用，為此，除了上面談到的強化黨代會和中央委員會的選舉功能外，還可以考慮恢復1956年八大規定的黨代會年會制和常任制，減少代表的人數，設置一定數量的專職代表，使黨代表的工作夠經常化；適當增加中央全會召開的次數；設置黨代會的專門委員會，等等。再次，健全黨內集體領導制度，鏟除家長制。在黨內改變一人說了算、聽不得批評意見的封建家長制，徹底廢除領導職務終身制[34]和個人指定繼任者的制度，實行干部工作易地輪換制。黨內的委員會和黨員代表大會真正行使其一人一票的民主權利，“重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記人有一票的權利，不能由第一書記說了算。”[35]

最后，強化黨內監督。由各級黨代表大會選舉產生的各級紀委向同級黨代表大會負責并報告工作，與同級黨委具有平等的地位，其成員不宜相互兼任，以形成紀檢機構和同級黨委的張力。同時，在紀委系統實行垂直領導，即地方各級紀委的人事任免、人員編制、經費均由中央或上級紀檢機關垂直領導。從而在體制內最大限度地發揮紀檢系統作為黨內監督機構的權力制約作用。

注釋：

[①]

從近年來最高人民檢察院向全國人民代表在奉所作的工作報告列舉的有關腐敗案件的數字，就可對腐敗現象嚴重性的惡化窺見一斑。1991年最高的人檢察院的工作報告談到，上一年檢察系統立案偵查的貪污受賄案件中，5萬元月能上能下的重大案件1113件。單案受賄額最高的是人民幣150多萬元，港幣2萬元；貪污數額最高的是人民幣500多萬元，美元70多萬元。1995年最高人民檢察院的工作報告中，10萬元以上的重大案件就達到1448件，挪用公款萬元以上的545件。單案受賄額最高的為人民幣217萬元，港幣212萬元；貪污數額最高的為港幣1300萬元，美元80萬元；挪用公款案件中，50萬元以上的重大案件為人民幣4000萬元。1999年最高人民檢察院的報告中列舉道，上一年立案偵查的貪污、賄賂、挪用公款案件中，50萬元以上的重大案件為1773件。從這些數據可以看出，不僅腐敗案件的數量不斷增長，而且腐敗行為的違法犯罪金額也是呈直線上升之勢。90年代中期以來，高數額的腐敗案件迅速增加，如1996年違法犯罪金額在100萬元以上的貪污賄賂案是1990年的9倍多，挪用公款50萬元以上的案件是1994年的1.6倍。高數額案件的增長也使得重大案件的數額底線大幅度提高。由過去的5萬元上升為10萬元甚至50萬元。如今，違法金額為數萬元的僅國一般案件。

[②]

按照鄧小平的說法，知識分子是工人階級的一部分。相對于視知識分子為“臭老九”的極左指導思想和政治，這種提法無疑是一個巨大的歷史進步。盡管它們未能充分體現知識分子的特殊價值。

[③]中國各派黨綱中都明確規定自覺擁護中國共產黨的領導。因此，中國的完全不同于西方意義上的在野黨。

[④]蕭功秦：《后全能體制與21世紀中國政治發展》，《戰略與管理》2000年第6期。

[⑤]李澤厚：《世紀新夢》，安徽文藝出版社會性998年版，第157頁。

[⑥]李澤厚：《世紀新夢》，安徽文藝出版社會性998年版，第181頁。

[⑦]M．J．C．維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯書店，1997年版，第16-17頁。

[⑧]

按憲法規定領導和監督政府的人大其領導人在中國政治權力中樞（中共中央政治局）所處的位置基本要低于政府。從歷史上看，全國人大除第一屆（1954-1959）委員會由當時的黨內第二號人物劉少奇擔任，第五屆（1978-1983）委員會由中共資深領導擔任外，通常的情況是人大委員長排在國務院總理之后（不過節998年九收購價大常委會委員長由黨的第二號領導李鵬擔任，這被看作是人大地位有所提高的一種信號）。從地方上看，各級人民政府的首長一般都是同級黨委的二把手，而人大主席僅列席常委會（黨委書記兼人大主任的例外）。

[⑨]M．J．C．維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯書店，1997年版，第12-13頁。

[⑩]參見張惠敏、李申：《健全我國人大監督制約制度的框架設計》，《上海社會科學院學術季刊》，1998年第4期。

[11]參見拙文《政治的基本問題與中國政治體制改革》，《文史哲》2000年第5期。