農(nóng)村社會(huì)管理與新型農(nóng)村建設(shè)透析

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論文摘要：新時(shí)期，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已成為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。打破城鄉(xiāng)二元管理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)一體化管理體制已是時(shí)代的要求。因此，本文提出要以農(nóng)村社區(qū)重建為平臺(tái)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)管理，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活水平的提高、社會(huì)的和諧。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)管理；社區(qū)治理；社區(qū)建設(shè)

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理體制的變革

(一)新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型不斷加快

隨著改革開放及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐也不斷加快。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民的自由流動(dòng)性不斷加強(qiáng)，隨之，思想觀念、生活方式及就業(yè)方式等都發(fā)生了深刻的變化：多樣性、選擇性、獨(dú)立性不斷加強(qiáng)。農(nóng)民的思想更開放，生活也不再只是圍著自家?guī)桩€田地轉(zhuǎn)，外出務(wù)工、創(chuàng)立農(nóng)村企業(yè)的人急劇增多；衣食住行用也發(fā)生了很大變化：人們不再只是追求吃飽，還講究營(yíng)養(yǎng)均衡；農(nóng)民異質(zhì)性的加強(qiáng)也使其對(duì)利益、公共產(chǎn)品及服務(wù)等需求趨于多元化。農(nóng)民希望有更多的賺錢渠道，更好的水利、村級(jí)公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，更完善的社會(huì)保障制度；農(nóng)民的主體意識(shí)民主權(quán)利意識(shí)也日益增強(qiáng)，日益要求多渠道的暢通的利益表達(dá)機(jī)制。大家不僅追求經(jīng)濟(jì)利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，官本位思想得到改變，越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)和參與農(nóng)村社會(huì)管理；農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生深刻變化，社會(huì)組織也由此不斷增多，如農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、文化性組織等。遷入城鎮(zhèn)的人增多，年輕的務(wù)工人員的大量流動(dòng)，使得農(nóng)村老齡化加劇等等。總之，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會(huì)中，農(nóng)民思想意識(shí)、生產(chǎn)方式以至于社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了多元化、多樣化的變化，這種深刻的社會(huì)變化必然要求得到農(nóng)村社會(huì)管理的相應(yīng)回應(yīng)。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制滯后于農(nóng)村社會(huì)的新變化

農(nóng)民思想、行為的不斷解放，主體、民主意識(shí)的不斷加強(qiáng)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化。也加快了社會(huì)權(quán)力緒構(gòu)的變化。村委會(huì)基層群眾自治組織的建立，體現(xiàn)了自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了自上而下的行政管理機(jī)制和自下而上的民主自治管理機(jī)制在農(nóng)村基層社會(huì)的交匯。以村民自治為核心，農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)管理民主化、制度化水平得到了提高，農(nóng)民可以以村委會(huì)為制度平臺(tái)，表達(dá)自己的利益訴求。但是，由于壓力型體制環(huán)境尚未改變，村民自治走向困境，以至于存在著農(nóng)民參與公共事務(wù)管理尚不普遍、參與渠道不夠暢通、農(nóng)民多元化利益訴求得不到充分滿足等問題。

首先，從政府治理角度看，在壓力型體制下，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國(guó)行政管理體制的最后一級(jí)，它不僅有管理、促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)，而且兼有上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)指標(biāo)。在實(shí)際工作中，由于稅改等一些原因，政府財(cái)權(quán)上移，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)大而權(quán)小，心有余而力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付上級(jí)繁多的任務(wù)指標(biāo)，就很容易忽視對(duì)本轄區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)，其為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)并不一定能真正滿足農(nóng)民多元化利益訴求的需求。

其次，從村民自治角度看，村民自治體制是中國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展史上的一大突破，也搞活了農(nóng)村社會(huì)管理。但是，由于村民委員會(huì)的成長(zhǎng)過程始終還是受制于政府：它的合法性是由政府政策法律規(guī)定，其組織運(yùn)行也往往受限于政府。雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，但在現(xiàn)實(shí)中并不如此，“鄉(xiāng)村關(guān)系”突出地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)很多時(shí)候都是隸屬的上下級(jí)關(guān)系。而《村民委員會(huì)組織法》也沒有明確規(guī)定村黨支部與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限范圍，致使村民自治制度這一農(nóng)民行使民主權(quán)利的重要制度平臺(tái)運(yùn)行出現(xiàn)一定的偏差，農(nóng)村社會(huì)資源得不到有效配置。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，村民的自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民急切要求建設(shè)更合理的社會(huì)管理體制。

二、建立新型農(nóng)村社會(huì)管理體制要求加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

(一)農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會(huì)治理的載體

農(nóng)村社區(qū)是相對(duì)于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會(huì)生活共同體。它是一個(gè)比自然村落、社隊(duì)村組體制更具有彈性的制度平臺(tái)。它圍繞如何形成新型社會(huì)生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認(rèn)同感。

社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們黨從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會(huì)全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)民主、富強(qiáng)、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的時(shí)代要求。由于一些原因，特別是長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，城鄉(xiāng)資源得不到有效整合，城鄉(xiāng)差距日益增大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展滯后，社會(huì)矛盾突出，不和諧現(xiàn)象El益增多。而中國(guó)乃一個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)，農(nóng)民是否安居樂業(yè)、農(nóng)業(yè)是否健康發(fā)展、農(nóng)村是否安定祥和會(huì)影響到我國(guó)整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。打破城鄉(xiāng)二元化管理體制，建設(shè)農(nóng)村和城市社區(qū)一體化管理體制，有利于城鄉(xiāng)資源的整合。也有利于以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，促進(jìn)各種資源向農(nóng)村傾斜，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為構(gòu)建和諧農(nóng)村開辟道路、創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。中共十六屆六中全會(huì)也明確提出“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”的目標(biāo)和任務(wù)。黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)。黨中央一號(hào)文件又明確提出要協(xié)調(diào)推進(jìn)五個(gè)方面的建設(shè)，即農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和農(nóng)村基層的黨組織建設(shè)。可見，黨和政府對(duì)農(nóng)村建設(shè)的高度重視。如何促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收人，如何推進(jìn)農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村面臨的重要課題。

而農(nóng)村社區(qū)重建為此提供了有效途徑。我們可以通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)體制，為農(nóng)民提供更合理有效的民主表達(dá)、民主參與的制度平臺(tái)，提高農(nóng)民組織化程度，充分發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，同時(shí)，形成社會(huì)各界關(guān)心、支持農(nóng)村建設(shè)的有效的外部機(jī)制，從而促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。可以說，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求、基礎(chǔ)工程和推進(jìn)平臺(tái)。

(二)農(nóng)村社區(qū)是建設(shè)農(nóng)村社會(huì)管理體制的平臺(tái)

總的來說，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期處于行政化管理體制當(dāng)中。“一生產(chǎn)大隊(duì)一生產(chǎn)隊(duì)”形式的行政化農(nóng)村三級(jí)管理體制因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的改革而瓦解。

從1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》的頒布到如今，村民自治在農(nóng)民實(shí)踐和國(guó)家法律制度共同推進(jìn)下不斷成長(zhǎng)，農(nóng)村基層社會(huì)管理體制也從“正社合一”的行政化管理體制發(fā)展到以村民自治為核心的半行政化管理體制。

從這個(gè)發(fā)展過程我們應(yīng)該看到，以作為基層群眾自治組織的村委會(huì)為組織平臺(tái)，農(nóng)民的主體地位得到了加強(qiáng)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理民主化程度得到了提高。當(dāng)今中國(guó)的農(nóng)村治理呈現(xiàn)出了一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)：中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層黨組織、政府和村民組織，從當(dāng)今突出的“兩委矛盾”(通常是指村黨委支部委員會(huì)和村委會(huì)之間因權(quán)力的分配和使用產(chǎn)生的矛盾)和“鄉(xiāng)村關(guān)系”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的關(guān)系)所反映出的現(xiàn)實(shí)情況來看，雖然存在著村委會(huì)過度自治化的情況，但絕大多數(shù)村委會(huì)是處于附屬行政化的傾向地位。可以說，村民自治走到了一個(gè)瓶頸時(shí)期。如何打破農(nóng)村社會(huì)的這種治理困境，如何讓農(nóng)村民主政治再次泛發(fā)出生機(jī)，如何才能優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)管理，農(nóng)村社區(qū)治理為此提供了一條可行性途徑。通過重建農(nóng)村社區(qū)，進(jìn)行組織重構(gòu)，走一條多元主體組織化、制度化參與農(nóng)村社區(qū)管理的道路，從而激發(fā)農(nóng)民主體意識(shí)，提高農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，形成一種利于農(nóng)村發(fā)展、國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制。

三、建立新型農(nóng)村社會(huì)管理體制要求建立多元合作治理體制

政治家把民間組織獨(dú)立從事的公共管理，以及民間組織與政府部門合作進(jìn)行的公共管理活動(dòng)稱作治理。治理理論認(rèn)為，對(duì)公共事務(wù)的管理需要有不同合法性來源的權(quán)威組織相互認(rèn)同、相互合作，協(xié)商管理。俞可平認(rèn)為，治理是各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。可見，治理的實(shí)質(zhì)在于建立市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。而治理的最終目標(biāo)是善治，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸的還政于民的過程。¨治理理論對(duì)新興農(nóng)村社區(qū)治理體制建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，其重要價(jià)值在于主張打破單中心的政府治理模式，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社區(qū)框架下的多中心治理機(jī)制，指導(dǎo)建設(shè)多元主體相互認(rèn)同合作的治理模式。

(一)分清職責(zé)，培育多元治理主體

1．明確黨與政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的指導(dǎo)地位。“在發(fā)展中國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的重要任務(wù)之一，就是對(duì)人口多數(shù)的農(nóng)民的吸納。誰能吸納農(nóng)民，誰就能擁有國(guó)家穩(wěn)定的基礎(chǔ)和國(guó)家發(fā)展的動(dòng)力。”可是，傳統(tǒng)單一主體的社會(huì)管理已力不從心，我們必須明確黨和政府的任務(wù)在于指導(dǎo)各方面的發(fā)展，在于充分培育、調(diào)動(dòng)、發(fā)揮好個(gè)人和社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，以努力追求三者之間的良性互動(dòng)。黨的十七大報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”在農(nóng)村社區(qū)治理中，監(jiān)督和保障職能才應(yīng)是社區(qū)黨支部的主要職責(zé)依據(jù)村民自治的有關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)黨支部應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督村民自治的各項(xiàng)工作是否符合法律規(guī)范，保障村民自治依法推進(jìn)的職能。

行政部門獨(dú)立承擔(dān)的相應(yīng)的行政性事務(wù)不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給村委會(huì)。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在理順自身職能的前提下，將少數(shù)必須的政府部門如稅收部門、公安部門、計(jì)生部門等下沉到社區(qū)，與村委會(huì)建立合作機(jī)制，而不是簡(jiǎn)單地將這些事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)組織。黨和政府職能的轉(zhuǎn)變需要從各個(gè)層面上去努力，在層級(jí)行政體制下，不僅需要國(guó)家法律法規(guī)的支持，更需要黨員、政府干部隊(duì)伍自身在體制內(nèi)的努力和大膽創(chuàng)新。

2．以村委會(huì)、居民委員會(huì)為核心推進(jìn)社區(qū)自治。1987年，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》頒布，村民自治作為一項(xiàng)制度被國(guó)家以法律形式確立，它規(guī)定，村民委員會(huì)屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，在黨和政府的指導(dǎo)下自主管理農(nóng)村公共事務(wù)。長(zhǎng)期以來，村委會(huì)在推進(jìn)民主自治上發(fā)揮了重大作用，但行政傾向讓村委會(huì)作用的發(fā)揮受限，村委會(huì)必須從與政府部門、黨組織的“糾纏不清”的關(guān)系中擺脫出來，主要負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。不斷自我優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督制度，使之適應(yīng)本社區(qū)的實(shí)際。

3．培育各種農(nóng)村社區(qū)組織。現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)，政府并不是國(guó)家惟一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公共的認(rèn)可，就可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。以治理與善治理為指導(dǎo)，有必要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)非政府組織的培育。要提高農(nóng)民的組織化程度，以組織為依據(jù)，才能更好地整合農(nóng)民多樣的利益訴求，才能更好地實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)。所以，促進(jìn)農(nóng)民政治組織、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會(huì)組織等的成立和發(fā)展具有重要意義。在新時(shí)期，我們不僅應(yīng)重視組織的成立，更應(yīng)不斷完善組織的功能、運(yùn)行方式，從而使農(nóng)民利益表達(dá)得到更好的保障、政治參與渠道更暢通。

(二)推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理制度化參與

本文認(rèn)為，一種良好的社區(qū)管理體制必須明確權(quán)力主體職權(quán)和責(zé)任范圍，理順?biāo)麄冎g的關(guān)系，使其各司其職、各盡其責(zé)。組織重構(gòu)，也在于各組織之間相互認(rèn)同、合作協(xié)商機(jī)制的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織制度化參與管理公共事務(wù)。

1．建立健全社區(qū)內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度。比如，社區(qū)自治章程、社區(qū)黨組織議事制度、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)制度、社區(qū)居民代表大會(huì)制度、社區(qū)居民公約、社區(qū)各類專項(xiàng)工作制度等，從制度上保證社區(qū)管理工作的有序開展，規(guī)范社區(qū)居民的行為。

2．構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制。政府要通過“社區(qū)外政府立法機(jī)構(gòu)”強(qiáng)制性輸人法律、法規(guī)和政策，以及“社區(qū)外政府指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的強(qiáng)有力指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，逐步建立社區(qū)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、村企、村民之間的民主協(xié)商機(jī)制，合作治理社區(qū)公共事務(wù)，有效滿足村民需求，從而構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機(jī)制。

3．信息公開，完善監(jiān)督機(jī)制。在社區(qū)公開欄上定期公開社區(qū)相關(guān)信息，組織成立專門的監(jiān)督委員會(huì)，采取設(shè)立黨員干部監(jiān)督意見箱等具體措施來完善社區(qū)監(jiān)督機(jī)制，形成各部門、組織、居民共同參與社區(qū)建設(shè)的局面。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)歷史過程，也是一個(gè)各方面協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的過程。一個(gè)好的管理體制機(jī)制，也需要有一個(gè)好的機(jī)制運(yùn)行環(huán)境，需要有經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治文化建設(shè)等的支持。只有各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為新農(nóng)村建設(shè)、社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。