農村土地家庭聯產承包的優化論文

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（一）《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》產生的背景

就農村建設來講，2006年顯然是一個劃時代的轉折點，在這一年里，中央一號文件明確提出了建設社會主義新農村的任務與新農村概念。自2004年一號文件重新關注農業起，2006年新農村建設的提出明顯對各地地方政府激勵最大,許多振奮人心的政策與消息因此而不斷涌現，但就農村土地制度來講，似乎讓人有些著急----三十年土地經營權（使用權）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度多少讓農村基層黨員、干部有些無所適從。

當前，農村土地零散的被村民各自經營（尤其是山區、丘陵等地況復雜農村，為公平起見，土地資源是先按遠近、肥瘦、背水與否等分類后，再按各家庭人頭每類分成若干小塊），顯然這種小個體經營方式完全不能適應國家大力推廣農機應用、農技應用、一村一品等規?；洜I政策。因為土地被零散分割極大地增加了農業規?；洜I過程中的成本，阻礙了農業科技應用的大發展，阻礙了農產品市場化進程，并最終阻礙中國農業的國際競爭力的提升。

我們先來探討一下我國農村土地制度的變遷。我國農村土地制度的變遷大致可分為四個階段，即階段、農業合作化階段、階段、家庭聯產承包責任制階段。我國農村1950年進行了，依據“耕者有其田”，農民無償獲得了土地所有權和使用權等完整產權，實現了農民和土地的直接結合，此舉極大地調動了農民的生產積極性，農村生產得到了迅速發展。1953～1957年這一階段我國農村土地制度經歷了“互助組－初級合作社－高級合作社”的演變過程。土地等生產資料由農民私有改變為集體所有，集中勞動，共同經營，統一分配，影響了農民的積極性。1958～1978年在“左”的思想支配下，實行“政社合一”，土地等生產資料完全集中于和國家手中，這實際上是平均主義、大鍋飯。公有制發展到了極端，農民不僅失去了包括土地在內的所有生產資料，而且也失去了自主勞動的權利，“干多干少一個樣，干與不干一個樣”。這項制度嚴重打擊了農民的生產積極性，損害了農民的利益，造成了這一時期勞動生產率低下，農民普遍貧困。十一屆三中全會后，農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，土地仍歸集體所有，但經營使用權承包給了農民，實現了土地所有權與使用權的分離?！敖蛔銍业?留足集體的,剩下全是自己的”，這大大調動了農民的積極性，農業生產得到了迅速發展。之后，土地承包政策又在“維持集體所有，均地承包、家庭經營”的前提下經過了不斷的完善，此項制度沿用至今。

中央當前的政策主要體現在三十年土地經營承包權（使用權）的迅速鎖定與簽證化，以及配套的土地糾紛直訴制度。這體現了中央決策機構對農村土地延續實施“家庭聯產承包責任制”的決心，并從形式上、時限上給予了充足的保證，同時也體現了中央穩定民心、推崇民主管理以及對腐敗問題與基礎干部管理的間接控制策略。在決策之前，顯然中央（包括民間學者及有關人士）對土地制度如何改革是有過長時間的論證的，盡管“家庭聯產承包責任制”從一開始就暴露了它的不足，并在一些方面愈來愈嚴重，但權衡利弊之下，包括筆者在內，大多數人仍然支持在一定時期內繼續實施“家庭聯產承包責任制”。只是筆者認為該制度在現行框架下可以有一個大的優化。

《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》正是該優化想法的表達,在第一版的時候因只提出概念性分析,原定名為《論鄉村土地資源分配----關于分代式家庭集中承包制度的設想》,此次第二版修訂，已經將該制度直接寫成了法律條文建議稿。制度的優化原則是希望兼顧到制度的社會效應(有利于社會和諧與國力增強)、經濟效應(有利于土地資源的科學合理利用與增加收益)及環境效應（有利于環境優化）；優化的直接目標是“利于農村土地規?；洜I進程”；優化的前提是確?！凹彝ヂ摦a承包責任制”不變；優化過程是通過自中央至地方的立法過程，來改變分配與被分配的對象（即以家庭的每一代人為土地資源經營使用權益分配對象而不是個人，并保證每一家庭或聯合家庭最終承包的是一個集中的片區而不是零散的許多小塊土地），并且明確土地承租人對土地經營使用權可以合法轉讓（即轉租）。該制度將使農村土地能相對集中并大大減少因生喪嫁娶帶來的調整需要。

（二）農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則

第一章總則

第一條為確保農村土地資源公平分配并合理流轉，并符合農村產業化發展需要，特制定本細則。

第二條本《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》適合于全國各地行政村用來分配土地資源及對其使用權與轉租權的管理。

第三條以行政村為單位的所有村土地資源，除村民宅基地及礦產資源外，其所有權歸集體所有，村委負責通過組織村民代表大會或全民會議實現該集體所有權的支配。

第四條本制度所論及的土地資源權益是指土地的承包(無償使用)權、承租(有償使用)權、轉租(有償轉讓使用)權及其產生的收益，還要注意的是本文論及的農村土地資源不包括被公認為的村民宅基地（私有）及礦產資源（國有）。

第五條本制度所論及的土地權益統一以三十年為一固定調整周期，而權益實際享受年限是長期的。

第六條以行政村為單位的所有農村土地資源中的承包片區間道路、橋梁、山林或其它原始植被，包括其它未被開墾的土地資源歸村集體所有，其權益直接歸村委支配。除此以外的待分配土地資源應考慮保留約5%直接歸村委，其收益由村委依第一條用于村內公共基礎設施的投資與管理開銷。

第七條家庭或聯合家庭承包區域間及村與外界通路由當地基層政府根據國家及當地經濟發展需要確定寬窄與建設水準，由村委負責確保實際狀況符合該標準，但全體村民負有配合出勞力的義務與權利。

第二章農村土地資源分配與調整規則

第八條平均地權應以家庭中的一代人為單位，即一對夫妻分一份土地；有贍養父母雙親的增加一份土地，贍養單親的增加0.5份土地（贍養多親的，超出數不計）；無論有無生育兒女及生育兒女多少統一增加一份土地，但兒女已全部分家或已遷出戶口的無權增加兒女那份土地。第四代（夫妻生育的兒女結婚后的兒女）統一不計入分配對象。即任一兩性家庭只可能分得2、2.5或3個單位的土地。

第九條三十歲內未婚娶統一按兒女計算，三十歲以上未婚娶統一按單親家庭計算（若其為獨生子女，其父母將喪失子女的那份土地承包權）,單親家庭將按一代人的份額獲得一份土地,單身家庭沒有下一代兒女土地分配權，除非其已合法領養有子女，則與自生子女一樣享有同等土地分配權，但當領養關系解除，原權益由村委收歸集體所有。單親家庭有贍養老人的按上兩性家庭同樣分配。即單親家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3個單位的土地。

第十條當事人父母已雙亡但爺爺和（或）奶奶有在的，按父母在計，即可分得3個單位的土地；若父母爺爺和奶奶均不在人世，則無論當事人兄弟姐妹多寡以及結婚與否，均只分得2個單位的土地。

第十一條夫妻撫養之長輩間有死亡者，第二年起向村委退回該死亡者的半份土地承包權或上交本村半份土地的過去三年的平均純收益（即純利潤，其由村委領導核算并事先公布）的1/3（另2/3相當于租種酬勞由自己持有）；而夫妻間有死亡或離異者，包括其子女死亡或遷移、婚嫁等各種因素都不影響夫妻對自身土地及下代土地的三十年權益（自結婚登記日起計算）。夫妻全部死亡，且無兒女者，土地權益當年歸其最近親屬，自第二年起由村委收歸集體。

第十二條離異男子，若無撫養子女，則喪失子女的那份1個單位的土地承包權，再婚時，該份土地使用權將重新獲得。離異男子，若有撫養子女則無論再婚與否，原土地份額均保持不變。

第十三條離異女子，若無撫養子女，則恢復出嫁前權利；若有撫養子女，則作為新增單親家庭由定居村委重新分配1個單位的土地。若之后出嫁，則自出嫁的第二年起應向村委退回該份土地承包權。公務員之家

第十四條對于智障或殘疾等民事行為能力不足的人士仍按上述條款分得土地，但其權益由其監護人收受并管理。

第十五條原農村戶口,現戶口已轉為非農戶口,且在過去三年內過半時間居住在異地的,無以上所述土地分配權,若過去三年內過半時間仍居住在原戶口所在地的,應通知其遷回戶口并給予同等土地分配權,若對方不同意遷回戶口則視為非本地居民,不予土地資源分配權(異地戶口但長期居住在本地的類同本條款)。

第十六條片區劃分后，除上述調整規則外，原則上三十年內不得重新進行新的劃分，若存在國家征用土地，其補償費用應全部歸原承包主。

第十七條家庭內部若因分家而需調整的，屬家庭內務，不屬本制度調整范圍。

第三章農村土地資源分配方法

第十八條在實際分配之前應首先計算每一家庭待分配份額，鼓勵兩個及兩個以上親密家庭獲得的片區連成一片，以利合作經營。

第十九條選一個標準單元，然后將待分土地資源按待分配份額分割為若干片區，分割時應在原有面積上比照標準單元乘以肥瘦、遠近、水源方便性、積水田與旱地、家禽與家畜干擾系數。片區中水源（例如池塘、堰）應作為特殊的必須土地資源盡量分配到任一家庭，但應根據實際可產生利益情況確定系數。

第二十條上條款中所述系數應通過各家庭代表參與討論及民主集中制原則在將待分土地資源分割為對等片區時同步確定。亦即預定片區理論面積乘以相應系數后最終確定片區邊界線。

第二十一條在劃分片區邊界線時應充分考慮分水嶺與通風、向陽的合理性。

第二十二條同等份額的家庭再在理論面積相等但實際不一定相等的片區中通過抽簽方式確定自己的那份承包片區。

第二十三條片區中水源（例如池塘、堰）權益應劃歸主要取水片區承包主，但周邊片區承包主需要取水時應公平對待。

第四章農村土地資源的經營使用權與轉租權

第二十四條承包片區土地的承包主有權在種植、養殖業內自由經營（但無權拋荒），亦有權自由、有償轉讓其土地使用權，還可繼續承租集體土地資源或其它村民轉租的土地資源。

第二十五條承包或承租片區土地連續三年拋荒的，村委有權無條件將該土地資源收歸集體所有。

第二十六條承包或承租片區土地資源的當事人無權將土地用作商用建筑，自用臨時建筑（例如看守棚或小房等）應經過村委的批準，自用長期建筑不僅應經村委批準而且須經上級主管機關批準。未經批準而擅自搭建者將無條件被拆除并處以相應罰金，造成無法挽回之損失者應追究其刑事責任。

第二十七條村委有權將收回或未分配的土地參考當地市場平均價格有償出租給村民或村民以外的經營者,但應考慮符合本村長期發展的需要。

第二十八條村委應引導村民成立合作組織，并適當考慮招商引資來實現本村一村一品的規劃與盡可能就地加工或深加工。

第二十九條農村集體土地轉為建設用地的依各省農村集體建設用地使用權流轉管理辦法執行。

第三十條農村集體土地轉為宅基地的依各省農村宅基地管理辦法執行。

第五章附則

第三十一條本細則由國務院依《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》制定，其修訂解釋權歸國務院。

第三十二條本細則自X年X月X日起由各省人民政府組織各級地方政府及基層村委實施。

（三）《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》實施效應分析

《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》是基于中國人向來以家庭為核心單位的傳統（以家庭為核心單位的文化現象現在正被歐美人士所看重），它是以一代人為一個單位而不是象當前政策以自然人個體來均分土地資源。這意味著均分后的穩定性大大加強，無須象現在三年兩頭一小調整,五年或十年一大調整（中央現雖硬性規定土地經營權三十年不變，但如何解決人口變動帶來的調配需求，如果沒有政策支援，恐怕仍然會造成社會又一不穩定因素），而且同時有以下許多社會、經濟、環境效應：

該制度的設計在平分地權時已給予老人與殘疾人平等地位充分兼顧了孝及仁的傳統倫理，更巧妙的是“一對夫妻，無論有無生育兒女及生育兒女多少，統一增加一份土地”的規定，不動身色地但絕對有效地支持了萬難的農村計劃生育，也給那些少生或未生的夫妻以公平。可以說這些規定更強化了個體的家庭與社會責任。

而對大齡而未婚嫁或離異的子女有了更符合時宜的規定，其并沒有拘泥于表面的個體平等，而是更深層次地考慮了個體更深層次的單身與單親自由，它同時亦間接支持了農村計劃生育。

該制度還考慮到近些年來農轉非的實際情況，對實際居住地及個人自愿的考慮實質是照顧戶口已轉非但實際生活來源仍靠農業的部分人士。

該制度還考慮到人員變遷帶來的土地調配需求，并提出了土地可以不收回，可以有償再承租的觀念，如能公正執行，則做到三十年為周期進行土地均分都不是難事了。

在土地資源實際分割方面，該制度提出的集中式設想，為農機、農技的應用、規模經營打下了堅實基礎，這將為經濟的發展與環境優化提供了巨大的機遇，同時亦可保證土地轉租更合理的收益及或國家征用土地的適當交易成本。

該制度的設想亦尊重了土地經營使用權的自由轉讓。這有利于精英分子進一步形成規模經營，拉動農村市場經濟的發展。

而從均分方法上講，該制度提出了片區概念與加權系數，并強調了分配前的民主討論與分配時的自由搏弈，可以說完全能保證公平分配。

該制度的設想還考慮到土地的實際利用，有效限制了拋荒及將土地轉作非農用途。

該制度的設計延續了農村土地資源的集體所有權的肯定，同時進一步保證了村民對土地的長期經營使用權與規模化進程的相適配。

（四）《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》可行性分析分代式家庭聯產承包集中土地的設想并不復雜亦無需較高的文化素質要求，最關鍵的方面是當前農村規?；洜I與市場化進程的需要，因此在實施的必要性上是毫無疑問的，但在具體實施的策略上還是有需要注意的一些地方。

首先國家應從宣傳造勢方面下足工夫，其一，新事物經過反復討論會更成熟；其二，討論多了就不再是新東西了，將有利于執行。

其次在決定實施時，國家應從政策上下達強制執行要求，同時發動民主監督機制（這一點現情已足夠）。

而在農村本地，應確保的物質基礎是道路的寬度與通暢，另外在組織上必須有足夠的時間動員，務必保證全部家庭代表的參與。

片區邊界的劃分應考慮進出通路并最終經過實地量測后作出永久性標記。

制度中的有關系數安排是基于了簡單數學的認識，但除此以外并不會比完全分散分配土地資源復雜。因此在耐心之下不存在技術性問題。

倒是制度實施的實際受影響者村委與村民的確是存在一些不確定性因素，其一是村組織影響力與八十年代初比大下降；其二農村溝通渠道嚴重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它們對制度的理解力是相當有限的而且往往不能當家作主；其四是當前省級及以下政府清兼形象受到極大挑戰，老百姓對新生事物接受可能需要時間。說白了該制度能否順利實施，在民心取向上會有較大影響。

因此在制度實施前民心的疏導是非常重要的策略，各地在正式實施前，除應配合中央大力宣傳外，不妨特別注意典范的事先樹立，即通過實例讓村民感受到分代式承包集中土地的優點，讓村民自覺擁護新制度的實施。其二，在制度實施前的解釋過程中，應切實注意向村委解釋，將保障集體土地資源中有合適的一部分不分配，以便由村委掌控用來維持村委的正常管理開銷與建設公共基礎設施，這將大大緩改目前村委無利益來源，無話語權的窘境。

如果可以，村委當前若控制有山林、魚塘等不妨通過招商開發養殖項目，讓最不產生利益的土地產生較大收益，則集中土地經營的好處則可見一斑。制度的實施將會是順流而下，皆大歡喜。

（五）《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》論證請求

農村土地制度是關系著農村發展的國計民生的大事，所以我象關心自己的生存一樣關心著，雖然沒有很深的學術背景，但有的是熱情與思考。

本《農村分代式家庭聯產承包集中土地實施細則》是筆者向國務院提出的建議稿，寫作的目的是希望尋找渠道，讓來自民間的對農村土地資源管理可能更適合的想法得到國家相關機構的關注，如果通過論證，該制度能得以試行，則農村進一步大發展預計將會更快到來。

當然，該制度的設計僅本人一人調研與思考（期間有與極少數民間志士交流）的結果，不足之處在所難免，謹希望所有關心農村發展的讀者不吝賜教，共同發展與完善本細則，以期待其盡早被應用于現實。

[參考文獻]

《中華人民共和國土地管理法》(現行)

《中華人民共和國土地管理法實施條例》(現行)

《湖北省集體所有建設用地使用權流轉管理試行辦法》(現行)

《河北省農村宅基地管理辦法》(現行)