我國慈善事業發展研究論文

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論文關鍵詞：慈善事業；政府職能；法律制度；公益文化

論文摘要：本文針對我國慈善事業發展嚴重滯后于需求的現狀，結合東西方文化和制度差異，深入剖析法律制度、公益文化等環境因素對慈善事業發展的影響和制約，并通過轉變政府觀念、健全法律制度、培育公益文化市場等途徑尋求突破。

改革開放后，我國的慈善事業從無到有、發展迅速。十六屆四中全會提出了要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”，十六屆五中全會又發出了“完善社會救助體系，支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動。”的號召，對慈善事業在我國社會保障體系建設中的地位給予了充分肯定。“十七大”的勝利召開，進一步加快了創建和諧社會的步伐，謀求城鄉之間、地區之間、社會成員之間的全面協調發展、共享改革成果已成為各階層的共識和政府工作的重中之重。經濟的快速發展為慈善事業提供了巨大的潛在資金來源，通過輿論宣傳引導，公眾的公益價值觀念進一步加強，慈善活動和志愿服務日趨活躍，參與慈善捐贈的公民和法人不斷增加。因此發展公益慈善事業的政治經濟基礎和法律、道德文化環境都在逐步完善。但與美國等西方國家相比，我國的慈善事業發展仍嚴重滯后于現實需求，存在著總體規模小、法律體系不完善、公益文化土壤貧瘠等諸多問題。本文以慈善基金為主體，結合東西方文化和制度差異，深入剖析政治體制、法律制度、道德文化等環境因素對慈善事業發展的影響和制約，并試圖尋求突破。

一、我國公益慈善事業發展中存在的主要問題

（一）宏觀層面看，慈善事業發展規模嚴重滯后于現實需求

經濟的快速發展加大了社會成員間的收入分配差距，弱勢群體的客觀存在呼喚公益慈善事業的發展。但從總體上看，我國的慈善基金會數量少、規模小、資金來源匱乏、作用有限。目前我國共有各類公益基金會近千個，資產總額超過100億元，年募集資金50多億元。另據民政部的調查資料顯示，近半數全國性基金會的資產規模在1000萬元以下，資產規模超過了1億元的基金會所占比例不到15％；地方性基金會資產更加貧乏，近40％的尚未達到210萬元的最低資金標準。與西方國家之間存在巨大差距：以美國為例，僅一個蓋茨基金會資產總額就超過千億美元，而美國的企業和個人每年通過各類基金會進行的公益慈善捐贈更高達6700億美元，占GDP的9%。但與超過20萬億人民幣的GDP相比，我國公益慈善基金占比不到0.1%，這與經濟總量全球第四的泱泱大國地位不相匹配，也有愧于中華民族幾千年來扶危濟困、樂善好施的傳統美德。

（二）微觀層面看，在慈善基金的運行監管中存在問題

目前在我國的公益慈善基金（尤其是公募基金）的運行監管中存在著以下現象：一是背離慈善基金的公益性本質和捐贈人意志，違規運用資金，置慈善基金以高風險狀態，并使得大量的公益慈善項目得不到資金支持；二是慈善基金會內部組織規范缺失、外部監督主體弱化，導致基金組織高層管理者權力過于集中且缺乏必要監督；三是財務管理混亂，會計信息缺乏透明度，造成基金會內部管理的無計劃、高成本和低效益。盡管從全球范圍看，在慈善基金運營監管中存在問題并非個別現象，以美國為例，每年因慈善組織的無效管理和運營導致的資金浪費高達數百億美元。

二、我國公益慈善事業發展中的環境制約因素分析

（一）政府觀念和職能定位偏差

中國政府曾建立了一套舉世矚目的社會福利制度，但事實證明由政府解決所有的問題是不可能也是不必要的。改革開放后，中國經歷了從計劃經濟向市場經濟的巨大轉變，很多領域政府讓位于市場，實現了政府和市場的雙重調節。但我們發現，即使只在公共產品和服務領域，政府仍然有些力不從心。以社會保障制度的最后一道安全防線——社會救助體系建設為例，從橫向看，各項措施尚未覆蓋全社會的弱勢群體，從縱深看，個別措施即使達到了廣度的要求，保障力度也非常有限。如“低保”制度，很多省市盡管已實現了“應保盡保”的目標，但救助標準過低，無疑于杯水車薪、聊勝于無。而從近年來的財稅體制改革分析，繼2005年的個人所得稅改革和2006年取消農業稅后，2008年又將實行企業所得稅和增值稅的重大改革，這些順應時代潮流和國際慣例的舉措無疑是惠民利民的，但對財政的減收效應也不容忽視。必須承認，對于一個處于轉型期的人口大國，公共支出的有限性和公用公益事業需求不斷增長之間的矛盾將長期存在。

（二）制度設計的缺陷

1.相關法律制度的缺失。截止目前，我國尚未形成一套完整的推進公益慈善事業發展的法律體系。2004年出臺的《基金會管理條例》對公益基金會的設立變更、組織機構、財產管理和使用、監督管理與法律責任等做出了制度性規定，但有關捐贈行為的稅收優惠非常籠統；對非公募基金的發展、慈善投資及稅收優惠等方面的規定則是空白。從相關法律看，目前的企業所得稅法規定，公益救濟性捐贈在企業年應納稅所得額3%以內部分準予扣除，個人所得稅法規定的這一比例也不過30%，過低的免稅比例嚴重抑制了捐贈者的積極性，也是造成我國慈善事業發展滯后的根本原因。而在美國等西方國家，企業和個人的公益慈善捐贈幾乎可全額免稅，慈善捐贈的稅收優惠正是這些國家慈善事業高度發達的制度保障。

2.公益慈善組織的用人和監管機制存在問題。我國很多有影響的公益基金會的負責人往往是政府任命的退位官員；又由于慈善活動的非盈利性，加之政府監督主體缺位，因此對基金會的高管層缺乏行之有效的考核評價指標和激勵約束機制，基金會運行既無壓力又無動力。因此，在慈善組織中頻頻出現問題也就不足為奇了。

（三）公益文化土壤的貧瘠

從國際經驗看，公益慈善事業的發展除了政府的制度安排和法律保證外，還離不開公益價值觀念的樹立、道德文化土壤的滋潤和培養。美國慈善事業的發達即深受其益：卡內基生前把自己的財富如數捐出，一分不留；比爾·蓋茨和他的基金會因對第三世界國家貧困人口的無私捐助而倍受贊譽，而2005年股神沃倫·巴菲特將其畢生賺取的大部分財富310億美元捐贈給蓋茨基金會更是在全球范圍內傳為美談。這些典型事例折射出美國人的財富觀和公益價值觀：任何私人財富實質上屬于全社會，富人只不過是以信托人的身份為公眾利益經營和打理財富的，不盡心管理是瀆職，據為己有或沽名釣譽更是犯罪。更值得推崇的是，美國每年高達6700多億美元的慈善捐贈，70%以上來自于普通公眾每月幾美元到幾百美元不等的小額捐款，這一事實既有力地否定了許多國人頭腦中根深蒂固的“慈善事業是富人的事，與己無關”的認識偏差，雄辯地證明了正是億萬升斗小民撐起了美國慈善事業的大旗，更深刻地反映了美國慈善文化廣泛的基礎和深厚的淵源。

反觀中國，改革開放以后，在物質逐漸發達的同時，不少人的精神家園卻漸趨荒蕪，中華民族幾千年來樂善好施的傳統美德似乎離人們越來越遠，與港澳臺地區和國外華人社區的踴躍捐贈形成鮮明對比的是，國內企業和個人的自愿性捐贈還非常不足。國內有影響的公募基金會資金多來源于海外：宋慶齡基金會70%的資金來源于海外華僑捐款，中華慈善總會的這一比例為50%。而以企業和個人名義命名的私募基金發展緩慢，偶有名人成立的私募基金會出現，便有媒體竭力吹捧，難免炒做之嫌，輿論更關注的似乎是名人本身，忽視甚至背離了慈善基金成立的初衷。

三、突破環境因素制約，促進我國公益慈善事業的發展

（一）扭轉政府觀念偏差，重新定位政府職能

當前，在對政府權利和職能的理解上，“大社會，小政府”、“限制政府權利”等已成為全球范圍內的主流觀念并被許多國家政府身體力行，民間慈善機構等非政府組織和政府機構一起共同擔負起了公用和公益事業的責任。在美國等西方國家，政府和NGO、NPO的關系甚至被親切地定義為“伙伴關系”。這些成功經驗對我們不無啟發。

近年來，遵循“精簡高效”、“轉變職能”、“有所為有所不為”等原則，我國的政治體制改革取得了相當進展。但相對于美國等西方國家，無論是觀念和實踐上仍存在較大差距。為此，政府部門必須切實轉變觀念，對政府職能客觀定位，對政府能力合理估計，對政府權利適當限制，讓出部分公用和公益事業領域，按照權利和義務對等原則，既放權，又放錢，通過稅收優惠和其他制度安排鼓勵和引導慈善組織在收入分配領域的作用，以部分地減輕政府的負擔。至于如此操作是否使政府既失了權力又丟了面子，實屬無謂的擔心：一個負責的政府必然以經濟社會協調發展和提高全體社會成員的福祉為己任，而一個開明的政府在收入的支配問題上也應給予社會成員兩種選擇：或者將收入以稅收形式上繳政府，政府再以公共支出形式用于公用和公益事業；或者將收入捐贈給慈善組織形成慈善基金，由慈善組織將資金直接用于公益慈善事業，兩種手段實現同一目的，正所謂殊途同歸。

（二）完善法律法規體系，為慈善事業發展創造良好的法律環境

公益慈善事業的當務之急是大力推進慈善事業基本法的研究和制訂工作，形成完整的慈善事業法律體系；同時改革和完善公司法、企業所得稅法和個人所得稅法等法律法規中與慈善捐贈相關的條款，為發展慈善事業創造良好的法律環境。

1．通過慈善事業基本法的制訂明確公益慈善組織的法律地位、慈善事業的主管部門和監督機制、慈善捐贈的主體，明確捐贈人、受贈人和受益人的權利義務，建立健全慈善事業的準入、評估和監督機制，規范公益產權的界定、轉讓、投資與退出等行為；推進地方政府制定相關的法規和規章，形成促進慈善事業發展的多層次的法律框架體系。同時要完善執法程序、規范執法行為、加強執法監督、提高執法水平，規范和簡化社會團體、民辦非盈利組織和基金會的登記手續，提高辦事效率。2．盡快出臺與公益基金的慈善投資和扶貧貸款等行為相關的法律制度，通過免稅等措施鼓勵慈善基金探索資本運營和保值增值的新途徑，實現公益基金的可持續發展。從國內慈善投資的實踐看，公募基金中當推中國扶貧基金會的“貧困農戶小額信貸項目”，10多年來累計發放貸款超過3億元，先后使50多萬貧困人口從中受益。私募基金中，由著名經濟學家茅于軾先生于1992年發起、眾多知名學者參與的捐助山西呂梁山區臨縣龍水頭村的扶助基金，通過貸款形式幫助有困難的村民可謂有益的嘗試，但其發展歷程并非一帆風順，2000年時還被當地金融監管部門冠以“亂集資”、“非法私募基金”等名。這種扶貧救困的成功經驗能否以星星之火的燎原之勢逐步推廣，很大程度上取決于相關法律法規的完善。

3.改革目前的企業和個人所得稅法，一方面逐步提高公益救濟性捐贈的免稅比例，激發各類主體的捐贈積極性；另一方面盡快開征遺產稅和贈予稅，通過高稅率對富裕階層的資產轉移進行限制和堵截，引導其承擔更多的社會責任。這種與慈善捐贈有關的“胡蘿卜加大棒”的稅收制度對美國慈善事業發展的決定性作用早已有目共睹，在我國也曾有一典型事例來印證：2003年“非典”期間，疫情公告后一個月內，社會各界捐款僅7000多萬元，“非典”捐贈可全額免稅的新政策出臺后短短3天內，捐款即達到1.66億元。令人欣慰的是，即將于2008年1月1日出臺的新企業所得稅法將公益救濟性捐贈支出的免稅比例限額調高至當年利潤總額的12%，盡管與西方國家相比仍有較大差距，但畢竟是一種進步。這必將大大激發公眾的捐贈積極性，促進我國慈善事業的發展。

4.盡快制訂促進私募基金會發展的法律法規，鼓勵更多的企業和個人以自己的名義成立私募基金會，發揮私募基金會在公益慈善事業中的主體作用。

（三）公益文化市場的培育

在慈善事業的發展過程中，法律制度和公益文化相輔相成、缺一不可：完善的法律體系為公益文化市場的發展提供示范引導和制度約束，而公益文化的健康發展和深入人心則通過提高公眾對法律法規的認同度來改善法律執行的效率和效力。需要指出的是，盡管法律和文化同屬上層建筑，但相對于法律制度的建立與完善，公益文化市場的培育有更長的路要走。法律來自外在，道德源于內心。法律是國家意志的集中表現，可由政府在短期內強制推行，但公益文化涉及公眾的道德覺悟、價值觀念、思維方式和行為習慣等諸多因素，具有多樣性和復雜性，只能積極引導和培育。

1.政府應責無旁貸地積極引導和廣泛宣傳，從創建和諧社會的戰略高度，將慈善文化建設納入社會主義思想道德教育和精神文明建設的部署和規劃中來。

2.要特別強調大眾傳媒在輿論導向上的重要作用。報刊雜志、電視廣播應通過開辟專欄或其他喜聞樂見的形式，大力宣傳扶貧濟困、誠信友愛、樂善好施、奉獻社會和他人的良好風尚，介紹國內外慈善活動中的典型人物和事件，所謂春風化雨，潤物無聲，引導公眾樹立正確的財富觀、價值觀和公益觀，自覺加入公益事業中來。在眾多媒體的實踐中，央視二套的“春暖2007”就特別值得推崇。

3.大力發展志愿服務組織（義工組織），培養公眾的社會責任感，弘揚關愛他人、奉獻社會的良好社會風氣。通過完善志愿服務活動的法律法規和政策，推廣和普及志愿者登記、培訓、時間積累、績效評估和表彰制度，引導更多的主體參與志愿服務；推動志愿服務領域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、殘疾人員、下崗失業人員、外來務工人員及城鄉低收入家庭為重點服務對象，以社會救助、優撫助殘、環境保護、法律援助等為重點服務領域，促進志愿服務活動的經常性和制度化。

（四）引導和培育慈善組織的健康發展

1.按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針，大力培育城鄉各類慈善組織，鼓勵企事業單位和個人參與慈善活動，促進民間慈善組織的發展。在慈善組織成立和發展過程中，民政等政府相關職能部門應在啟動資金、辦公場地、人員配備、項目開展等方給予必要支持。

2.改革公募慈善組織的用人制度，完善人力資源管理。通過用人制度改革將具備強烈責任心和正確的公益價值觀、具有扎實的專業知識和豐富實踐經驗的人才充實到公募基金會的管理層中來；并通過國際合作與交流，借鑒國外和港澳臺地區發展慈善事業的經驗；通過在職培訓等形式提高慈善組織工作人員的整體素質。

3.加強自律和他律，完善監督制衡機制，規范慈善組織的管理和運營，提高慈善組織的公信力。通過法律制度的完善，強化登記機關、業務主管部門、國家審計部門、社會中介機構和社會公眾等的多重外部監管機制，通過慈善組織內部組織機構的規范、規章制度的完善等措施，對慈善組織管理者制定必要的、切實可行的考核評價指標和激勵約束機制，逐步改變目前的監督主體弱化甚至虛置的狀況，提高慈善組織公信力，促進其持續健康發展。

慈善事業是對政府公共支出不足的有益補充，對經濟社會的協調發展無疑起到安全網和減振器的作用。為促進慈善事業的發展，政府的觀念和行為最為關鍵：一方面要徹底轉變“全能政府”觀念，讓出部分公用事業領域給慈善組織，從稅收優惠等方面提供制度保障，另一方面從道德層面對公益文化的發展積極引導，并輔助于志愿服務組織建設及慈善組織監管體制的完善等措施。我們有理由相信，隨著政治、經濟、政策法律、公益文化等環境的改善，我國慈善事業的春天即將來臨。

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