人力資源社會保障行政決策法治化的思考

導語：人力資源社會保障行政決策法治化的思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》強調，推進行政決策科學化、民法化、法治化，實現行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，決策法定程序嚴格落實，決策質量顯著提高，決策效率切實保證，違法決策、不當決策、拖延決策明顯減少并得到及時糾正，行政決策公信力和執行力大幅提升。人力資源和社會保障（以下簡稱“人社”）部門作為宏觀調控的重要參與者、市場監督和社會管理的重要執行者、公共服務的重要提供者、社會公平正義的重要維護者，決策正確與否直接關乎發展大局、民生改善和社會穩定。本文立足當前人社行政決策的現實情況，提出改進思路和建議，以期為當前正在推進的全面深化法治人社建設提供有益參考。

關鍵詞：行政決策；法治化；人力資源社會保障

行政決策處在行政管理源頭位置，是行政執行的根本依據，是最重要的行政管理行為。推進法治人社建設，首先應規范人社行政決策，從源頭防范行政風險。

一、合理界定人社行政決策范圍

研究行政決策，首先要解決什么是行政決策，確定哪些事項屬于行政決策范圍，揭示行政決策的內涵。

1．行政決策的科學內涵

現代管理理論將管理活動劃分為決策、執行、監督三個環節，按照這一普遍原理，行政管理可以劃分為行政決策、行政執行和行政監督。這是基于行政權力運行的過程來配置行政權力、實施行政管理，也是提高行政效率、實施科學管理的必然要求。據此，行政決策是不同于行政執行、行政監督的一類行政管理活動，可區別于行政許可、行政處罰等行政執法行為和行政復議、行政訴訟等執法監督行為。黨的十八大報告要求，建立和健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。隨著行政理論的不斷發展，行政決策理論研究從管理學領域走向行政學領域，將行政決策定義為國家行政機關工作人員在處理國家行政事務時，為了達到預定的目標，根據一定的情況和條件，運用科學的理論和方法，系統地分析主客觀條件，在掌握大量的有關信息的基礎上，對所要解決的問題或處理的事務做出決定的過程。①行政決策的范圍被擴大，不僅包涵了制定規劃計劃、出臺改革方案等涉及到不特定群體的抽象行政行為，也包涵了作出重大執法決定、處置重大國有資產等具體行政行為。

2．確定行政決策范圍的依據

行政決策作為行政機關的一種行政行為，決策權源于法定的行政權力，因此，行政決策具有有限性，不得超越法律、法規、規章的范圍。新一屆政府提出了“法無授權不可為、法定職責必須為”的法治理念，并推行權力清單、責任清單和負面清單制度，將行政機關法定的權力和責任以清單的形式進行分類細化。應該說，權力清單和責任清單為確定行政決策的范圍打下了好的基礎。但由于行政權力和責任的抽象性、清理標準的模糊性以及清理工作的有限性，難以將法律法規中的所有權力和責任內容一一用清單的形式進行類型化，所以，確定行政決策范圍不能生搬硬套權力清單和責任清單，而要把依法行政、有限行政的要求貫徹到界定決策事項中，做到該管就管、該放就放。決策超出其權限，屬于超越職權；決策權限不被正確行使，就有可能是濫用職權。無論是超越權限，還是濫用職權，都違反了決策權限。比如，人力資源社會保障協會章程的制定和修改、協會會長和秘書長人選的任免等事項應由社會中介組織自行決定，不屬于人社行政決策的范圍。又如，近年來，人社部牽頭開展職業資格專項清理，報請國務院分五批取消272項職業資格，并將職業資格分類為準入類和水平評價類。職業資格清理完成后，取消的職業資格不得再實施許可和認定，水平評價類的職業資格應由學會或協會進行評價。如果人社部門“手”伸得過長，就會發生違法行政行為。

3．人社行政決策事項“類型化”構想

由于行政決策內涵的復雜性，法規規章和規范性文件對行政決策事項采取了列舉的方式。《湖南省人力資源和社會保障廳重大事項行政決策規則》（湘人社發〔2012〕70號）規定了“審議決定貫徹落實人力資源和社會保障部、省委和省政府重要指示、決定的實施意見和措施”等七項內容。這是從行政決策的公共性、宏觀性、指導性等屬性來界定行政決策范圍。《湖南省人力資源和社會保障廳重大事項社會穩定風險評估暫行辦法》（湘人社發〔2015〕24號）規定重大事項的范圍主要包括就業創業和職業能力建設政策的制定與調整等八項，這是從就業、社會保障、人才隊伍建設、人事制度改革、工資收入分配、勞動關系等六大業務板塊界定行政決策范圍。兩種分類方法都預留了“其他事項”這一兜底性條款，解決了無法窮盡列舉行政決策事項的困境，但其模糊性和不確定性給適用者留下了較大的自由裁量空間。從操作性的角度考慮，建議立足人社工作職責，從各大業務板塊出發，依照法律法規的規定，參照權力清單和責任清單，探索建立人社行政決策事項目錄，并根據法律法規的修訂適時調整，為人社行政決策法治化奠定基礎。

二、嚴格規范人社行政決策程序

“正義不僅應當得到實現，而且應該以人們能夠看得見的方式加以實現”，這就是程序的價值。行政決策作為一種重要的行政行為，同樣必須以程序的公正保障結果的公正。

1．堅持公眾參與

行政決策行使的是公權力，其突出特點是公共性，可以說，公共利益是一切行政決策正當性的基礎和來源。因此，在整個行政決策過程中，充分保障公眾的知情權、參與權、監督權，完善公眾參與機制，強化公眾參與的主動性，豐富公眾參與的形式，對于促進行政決策的法治化有著重要意義。人社工作是服務“人”的工作，每一項行政決策都涉及到“人”的利益，必須發揮群眾在決策中的主體作用。注重意見征集的廣泛性，充分與管理服務對象、行政相對人溝通；主動聽取人大代表、政協委員、人民團體、社會組織的意見。拓展群眾參與決策途徑，把調查研究延伸到最基層，充分吸收其意見，反映大多數人的意愿。注重豐富聽取意見的形式，充分發揮電子郵件、政民互動平臺等新興媒體的作用，鼓勵群眾通過信函、傳真、電子郵件等形式提出建議，形成與社會公眾的良性互動，使決策的過程真正成為集中民智、反映民情、體現民意的過程。完善重大決策聽證制度，明確聽證的范圍和程序，遵循公平、公開、公正和便民的原則；聽證過程應當接受社會監督，除涉及國家秘密、商業機密或個人隱私外，聽證會一律公開舉行；聽證意見應及時反饋，并公布意見采納情況，聽證報告應當作為行政決策的重要依據。

2．堅持專家論證

完善專家咨詢論證制度，對專業性、技術性較強的決策事項開展專家論證。完善政府購買服務機制，通過委托高等院校、科學院所、學會協會開展咨詢論證，購買社會服務，為重大行政決策提供借鑒參考。探索設立重大行政決策專家咨詢委員會，建立專家信息庫，由人社部門面向社會聘請科研、法律、社會管理等方面的專家、學者，并按專業分類，實行動態管理。根據人社行政決策需要，組織咨詢專家圍繞勞動就業、社會保障、人才開發等方面決策開展戰略研究和對策研討，對重大行政決策方案草案進行全面論證，提出相應對策意見和建議。具體包括必要性和可行性研究、經濟社會效益研究、重大行政決策的執行條件研究、對公共政策體系的影響研究等，為重大決策提供科學的咨詢論證意見。嚴格規范專家咨詢論證程序，專家選擇要注重專業性、代表性、均衡性，咨詢論證前要向專家提供與決策相關的各類背景材料和政策文件；組織咨詢論證后，要對咨詢專家的論證意見進行歸類整理，形成專家咨詢論證報告，作為行政決策的重要依據。在行政決策時，應對咨詢專家提出的合理意見予以采納，擬不予采納的，應當及時與咨詢專家溝通協商；不予采納的，應當說明理由，并向社會公布咨詢專家的論證意見及采納情況。

3．堅持風險評估

人社政策涉及面廣，政策延續性強，平衡各方利益的難度大，特別是隨著人社領域全面深化改革的推進，面臨的社會穩定風險將不斷加劇。企業軍轉干部、企業退休高工、國有企業改革改制職工安置等歷史遺留問題難以解決，企業經營困難引發的拖欠工資、規模裁員、中斷社保等勞動關系矛盾更加突出。如我國部分地區通過降低企業社會保險繳費基數減輕企業負擔，卻因而使勞動者的社會保險權益受損，極易引發集體勞動爭議。因此，必須加強社會穩定風險評估工作，實行關口前移，從政策制定、項目審定等決策環節對可能引發影響社會穩定的問題進行先期預測、先期研判和先期應對，實現早發現、早處理，從源頭上化解和減少矛盾。人社部2012年制定了《重大決策社會穩定風險評估實施辦法（實行）》，為開展風險評估工作提供了基本遵循辦法。在實踐中，要結合工作實際，創造性地落實文件要求，把握好評估范圍、評估主體、評估內容、評估程序、評估結果運用等關鍵點，對可能發生的影響社會穩定的因素進行科學預測，科學開展合法性、合理性、可行性、可控性評估，并制定應對策略和預案，防范、降低和消除社會穩定風險。

4．堅持法審把關

嚴格落實《人力資源社會保障部關于全面推進人力資源社會保障部門法治建設的指導意見》（人社部發〔2015〕62號）關于“健全重大行政決策機制”中“三個不得”的要求，即對關系人社事業發展全局、涉及面廣、與民生相關的重大行政決策事項，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交決策討論；對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響的規范性文件，未經公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得施行；沒有法律法規的依據，規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規定，不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項。落實這一規定，是行政決策依法進行的根本保障，要解決好誰來審、審什么、如何審、怎么用等問題。第一，關于“誰來審”的問題。人社部門內設的法制機構是法律參謀、服務的機構，牽頭負責重大決策合法性審核；同時，還要建立以法制機構工作人員為主、聘請專家和律師參加的法律顧問隊伍，為重大行政決策提供法律咨詢服務。第二，關于“審什么”的問題。重大決策合法性審查應從決策主體、決策過程、決策內容等多個角度進行，審查決策主體是否符合法律規定、是否符合法定權限，決策過程是否遵守法定程序，決策內容是否符合法律、法規、規章的規定，是否與現行規定協調、銜接，等等，切實把好法律關。第三，關于“如何審”的問題。要把合法性審查貫穿于決策全過程。法制機構與決策承辦單位一并參加決策前期調研論證階段，全面了解情況。決策初步方案形成后，開展對初步方案開展書面審查，組織法律顧問進行合法性論證，提出合法或違法、部分合法或違法的意見、理由、依據，以及處理意見和建議。法制機構負責人列席重大行政決策會議，在決策時提出合法性意見建議。第四，關于“怎么用”的問題。要把合法性審查意見作為重大決策的重要依據。對屬于人社部門法定職權、決策程序已依法履行、決策內容符合有關法律法規規定的，建議可以決策；對不屬于法定職權的，建議不決策或是提請有權機關授權后再決策；對程序不符合規定的，建議補正程序后再決策；對決策內容部分違法的，建議先修改后決策，切實把黨的十八屆四中全會的要求落實到位。

5．堅持集體討論

集體討論把行政首長負責制與民主集中制有機結合起來，能有效防止行政決策中行政首長獨斷專行，是實現決策民主化的關鍵一環。在決策時，應遵循承辦單位作起草說明、法制機構作合法性審查說明、其他成員發表意見、分管領導發表意見、行政首長決定的程序，這一程序設計使討論更加充分，有效制約行政首長決策權力。對討論意見分歧較大時，可探索試行實名票決制度，在廣泛進行討論的基礎上，由決策參與者實名票決，再由行政首長根據票決結果最后定奪。同時，指定專人負責會議記錄，將會議參加人員的意見作如實、全面的記錄，存檔備案，根據會議決定形成會議紀要。

三、加強人社行政決策跟蹤反饋

人社行政決策作出后，要加強對行政決策執行情況的跟蹤、調查與反饋，對決策質量的檢查與評估，及時調整和完善有關決策。

1．完善決策評估機制

在評估主體的確定上，既可由實施決策的人社行政部門開展評估，也可委托第三方獨立開展評估。評估的內容應當盡量力求全面，突出效應、效果、效益評估，將政治效益、經濟效益、社會效益的評估有機結合，并根據決策目標，合理確定評估的重點，具體應包括決策的實施結果是否符合決策制定目的、決策實施的成本與效益分析、決策帶來的負面影響、群眾對決策的接受程度、決策實施的近期效益和長遠影響、決策實施過程中的主要經驗教訓等。在評估方式選擇上，一方面，通過專項檢查、勞動保障監察等途徑，發現決策制定或執行中存在的問題；另一方面，通過分析信訪、行政復議、行政訴訟案件中反映的政策制定或執行的問題，對行政決策的適當性、可行性進行跟蹤反饋；同時，要完善公眾評價機制，通過問卷調查、走訪座談等方式進行民意測驗，確保獲得的信息客觀、真實。

2．及時糾正決策偏差

在全面掌握決策實施的第一手資料后，要在此基礎上綜合運用對比分析法、系統分析法、成本效益分析法等多種方法對原始資料和數據進行統計和分析，對決策的制定與實施進行總體的評價，對決策效率、決策效益做出定性與定量的說明，提出建議，得出綜合性評估結論，形成客觀的評估報告，提交決策者審定。強化決策評估結果的運用，對決策實施中發現的苗頭性傾向性問題及時采取有效措施予以糾正，調整決策方案；對決策實施中群眾認同較低、群眾理解存在偏差的，要加大決策方案的宣傳解釋，正確引導輿論，爭取群眾的理解和支持，減小決策實施的阻力。同時，要把決策評估結果作為完善法律法規、細化配套政策的重要依據，為下一步決策打好基礎。

3．依法追究決策責任

嚴格實施決策責任追究制度，推進行政問責的制度化、規范化。第一，明確責任劃分。按照“誰決策、誰負責”的原則，明確決策責任人及其承擔的相應責任，其中決策承辦人負直接責任、行政首長負主要領導責任、其他參與決策的領導成員承擔相應領導責任；經專家咨詢論證的，專家對咨詢論證的結果負責；經合法性審查的，法制機構對合法性審查報告負責。第二，量化追責標準。根據情節輕重、損害后果和影響大小，對決策過錯進行細分，并根據過錯的等級確定追責的層級，完善錯責相當的追責機制。如對于情節輕微、造成損害后果較小的行政決策過錯，一般只追究直接責任者責任；對于情節較重、造成損害后果較大的行政決策過錯，則應追究直接責任、主要領導責任和重要領導責任。因決策失誤給公民、法人或者其他組織造成損失的，人社行政部門應依法承擔行政賠償責任，并在履行賠償義務后，按照國家賠償法的有關規定，向有關行政決策過錯責任人追償部分或者全部賠償費用。第三，固化責任時效。黨的十八屆四中全會指出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。重大行政決策責任終身追究，同時責任倒查，是有效防止“拍腦袋決策、拍胸脯決策，決策錯了之后拍屁股走人”的治本之策。要落實這一制度，必須細化操作規定，把終身責任制和倒查制均明確為法定的義務和制度。目前，我國在司法領域建立了案件終身負責制、工程建設領域建立了項目質量終身責任制，并取得了積極成效。可將上述經驗推廣到人社行政決策領域，建立健全重大決策檔案制度，把決策的每一道程序、每一個環節詳細記錄，每個參與決策者在決策過程中發揮的影響和起到的作用詳細記錄，使重大決策責任的倒查和認定有跡可循、有據可查。

作者:劉文華 劉貞科 單位:湖南省人力資源和社會保障廳