科學謀劃“十四五”水利發展若干思考

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黨的十八大以來，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”理念逐步成為全黨全社會的共識。2014年3月，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路；2020年3月29日至4月1日，在浙江考察期間，要求浙江堅持以“八八戰略”為統領，干在實處、走在前列、勇立潮頭，努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口。以水利高質量發展支撐好、服務好浙江經濟社會發展戰略及“大灣區、大花園、大通道、大都市區”四大建設，是新時期浙江水利的歷史使命。浙江水利要成為我國治水思路的堅定踐行者，要成為浙江“重要窗口”建設的排頭兵，要成為展示我國以人民為中心、以生態文明為指引、彰顯中國特色社會主義制度優越性的治水樣板。圍繞著這一目標定位，通過深入學習調研，建議在“十四五”規劃思路報告編制階段，從以下幾個重點領域進一步謀劃浙江水利新發展。

一、堅持生態文明理念，系統謀劃

“十四五”時期浙江水利新發展謀劃“十四五”規劃，應立足浙江實際，以更寬闊視野、更高標準和要求在水災害、水資源、水生態、水環境、水管理、水科學、水文化等方面提出系統科學的解決方案。浙江省“七山一水兩分田”，總面積10.55萬km2。降水充沛但多以暴雨形式出現，流域源短流急，大部分沿海和河谷平原土地高程均低于洪水位、潮水位2m以上。在水利保障不足情況下，洪澇旱急轉，洪水來臨時泛濫成災，洪水過后又極易發生干旱缺水，曾一度嚴重制約浙江發展。面對不利的自然條件，浙江人民改造自然、除害興利，建起4300多座水庫和2萬多km堤防，徹底改變了浙江經濟社會發展的自然條件。目前浙江5850多萬人民群眾生命財產安全、近2400萬畝（1畝=1/15hm2，下同）耕地及其他行業用水安全得到有力保障，生態環境實現較好保護，2019年浙江GDP達6萬多億元，水利在其中作出了歷史性貢獻，發揮了關鍵性作用。70多年來浙江治水之路，就是一條不斷尋求人與自然和諧相處的生態文明之路。但我們仍然應該清醒地看到浙江水利的“短板”。“十四五”期間，在長三角一體化等國家戰略和浙江“四大建設”戰略推動下，浙江經濟社會發展將始終行駛在快車道上，水利基礎設施能力和管理水平必須同步跟上經濟社會發展步伐，并力求有所超前。浙江人口密度高、經濟總量大，且集中在沿江沿海的特點，需要更高標準的防洪防潮排澇設施保障人民群眾生命財產安全，保障改革開放發展成果免受自然災害威脅；需要發揮水資源優勢，提高城鄉供水、工農業用水的品質和韌性，支撐經濟社會發展。保護好水資源、維系好水生態、修復好水環境，讓水利的生態紅利成為“綠水青山就是金山銀山”的重要轉換通道，是“十四五”時期浙江水利興利除害惠民的重要任務和歷史使命。此外，還應抓住大數據應用機遇期，整體提升水利智慧化水平。在生態文明思想指引下，踐行治水思路和水利改革發展總基調，浙江水利應在第一方陣中領先一步，在傳統和新興領域力求突破，承擔起展示中國特色社會主義制度優越性的治水窗口的重要使命。

二、守住洪澇安全底線，建設更高標準防御體系

水利的首要任務是保障人民群眾生命財產安全，體現以人民為中心的執政理念。浙江由于特殊的自然地理條件和生產力布局特點，絕大多數的人口和社會財富都離不開防洪工程的保護。經過長期不懈努力，目前全省各大中城市、各流域、各平原沿江兩岸防洪標準接近或達到國家標準，經受了多次錢塘江洪水、臺風、梅雨考驗，但在防御過程中仍然壓力重重。臺風過境小流域洪災仍有人員傷亡；流域性洪水防御涉險過關，安全余度堪憂；“城市看海”現象沒有消除，城市內澇隨周邊水情變化有加劇趨勢；沿海海塘抵御風暴潮能力明顯不足。總體上看，當前浙江防洪排澇御潮能力與經濟社會發展要求有較大的差距，省委省政府已將其列為“短板”。在“重要窗口”建設中必須迎頭補上，按照“國際一流、國內領先”的定位，全面提升抵御自然災害的綜合能力。1.建設高標準“海塘安瀾工程”沿錢塘江兩岸按300年一遇、浙東沿海按照50年一遇~200年一遇，考慮風暴潮“三碰頭”的標準設防。提標加固建設中留足沉降空間，確保建成后防御標準不降低，形成防御閉合圈。建設中融合生態海岸帶建設，在保證海塘安全前提下，增加親水空間，開辟濱海綠地，開展綠道、休閑驛站等設施建設，綜合生態修復、交通、文化旅游、農業開發、鄉村振興基礎設施等功能，為全國和世界展示高標準生態海塘的浙江樣板。2.建設平原排澇“高速水路”城市與沿海平原是浙江人口和經濟總量最為集聚的區域，但由于地勢低洼，澇水排放不暢已成為當前防洪排澇的突出問題。“菲特”臺風后，浙江省通過深入研究實踐，提出建設“高速水路”，即充分利用現有排水河道規模，結合圩區等建設，通過泵閘聯合調度形式，重構平原、城市排水格局，實現澇水快排入江入海。目前姚江流域“二通道”已基本形成“高速水路”的功能，“十四五”期間將投資近千億元，在杭嘉湖、蕭紹、寧波、溫黃、溫瑞等平原全面推開建設，徹底破解城市和平原排澇的難題。3.持續推進流域系統治理以流域為單元，按照上攔、中擋、下排的總體布局，加快上游水庫規劃建設，加固加高沿江堤防體系，研究推進分洪隧洞等，擴大洪水出路。總體上，每個流域和保護區都達到國家規定的設防標準，并為防御超標準洪水留出空間，制訂應對預案，確保標準內洪水不成災、大中洪水能應對、特大洪水不出大問題。4.動態及時消除工程隱患一批工程隨著使用年限增加設計壽命逐步逼近，“十四五”和今后一段時期內應持續高度重視水庫、堤防、泵閘等工程隱患排查和除險加固，把實現水利工程健康狀況實時在線監測、及時診斷預警作為水利“新基建”重點領域，必要時可結合功能調整，拆除重建，確保水利工程功能不減退。

三、優化水資源配置，以水資源的高效韌性利用支撐經濟社會高質量發展

浙江水資源總量豐沛，但年際間、區域間分布極不均勻。省內無大江大河，各流域集雨面積小，水資源利用需依賴本地水庫調蓄；同時省內水資源稟賦與耕地、人口和生產力布局不相匹配，需通過引配水工程實現跨區調度。目前浙江省水庫總數較多，人均庫容量較大，一般年份用水有充分保證，但如遭遇連續干旱年份，仍可能出現長時段嚴重缺水。節水優先，以節約謀發展，是破解有限水資源與經濟社會永續發展矛盾的必然選擇。讓節水成為一種習慣，應從注重節水宣傳開始，提高豐水地區群眾對節水重要性的認識。在生態文明建設背景下，應壓減經濟社會發展不合理用水需求，從而最大程度留予大自然，同步實現減污。浙江率先出臺《浙江省水資源管理條例》《浙江省節約用水管理辦法》等法規，以行政手段、經濟杠桿推動水資源節約保護。以最嚴格水資源管理制度為抓手，通過節水型城市、節水型社會等載體創建，由點及面帶動全社會節約用水。2018年，浙江省用水效率僅次于北京、天津、山東等北方節水標桿，萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量分別比全國平均值低54%、48%；與2013年相比，人口和GDP分別增長了4.3%和53.6%，但用水總量略有下降，為經濟社會的持續發展留出了空間。尤其近7年經過“五水共治”中“抓節水”工作的有力推進，全社會節水意識和行動自覺大幅度增強。正在修訂的《浙江省水資源管理條例》將進一步強化水資源剛性約束，在城市新區和產業園區率先推行分質供水和非常規水利用，做到“優水優用、循環利用、梯級利用”。按照浙江省水資源戰略布局，持續推進水資源保障百億工程和千島湖配水、寧波市水庫群聯網聯調等區域水資源聯網工程，水利工程年供水能力280億m3，其中跨區域（流域）水資源調配能力50億m3，除嘉興外，縣級及以上城市生活用水基本實現以水庫為主水源。在全國率先啟動并率先完成“千萬農民飲用水工程”，從根本上解決了農村居民喝水困難的問題，2018年開展農村飲水安全達標提標建設，基本實現城鄉供水“同網同質”；目前全省灌區水利用系數達到0.6以上，有效灌溉面積2160萬畝，節水灌溉面積占有效灌溉面積77.5%，為農業生產和糧食安全提供了重要保障。浙江省水資源保障的基本框架已經形成，“十四五”期間將進一步優化水資源配置，著力提高水資源保障的“韌性”。一是水源互濟。按照“遠水也能及時解渴”的逆向思維，研究構建“互聯互通、多源共濟”的水資源配置網，改變單點定供的局面，發揮太湖、新安江、緊水灘-灘坑、湖南鎮等大型湖庫調蓄能力，確立其“大水缸”的樞紐地位和輻射范圍。二是通道建設。謀劃建設“南水北調、西水東引”的骨干配水通道，連通“大水缸”與大灣區、大都市區的重要節點，配套推進區域水資源聯網聯調工程建設，形成“省域大循環、區域自循環”的水資源優化配置格局。“十四五”期間，在建成環杭州灣北冀千島湖供水至嘉興的基礎上，謀劃建設串起杭州、紹興、寧波、舟山四座城市，連接大江東、濱海、前灣三個新區，以錢塘江為主水源、供水至舟山的“環杭州灣南冀供水一體化”工程，支撐大灣區、大都市區建設；同時研究金衢麗供水一體化，為金義都市圈的發展引入錢塘江上中游的優質水源。三是全省成網。在區域供水漸次成網的基礎上，進一步謀劃聯通全省的大水網，全面增強浙江水資源保障的“韌性”。

四、建設全域幸福河湖，打通“綠水青山就是金山銀山”水利轉換通道

近年浙江在治水實踐中涌現出眾多“網紅”地，從側面反映出河湖生態治理的生命力和社會認同度。水利既是協調人與自然災害、人與資源利用不可或缺的基礎設施，同時也是生態環境的“調節器”，更應承擔起保護生態、改善環境的時代使命。1.將生態環境保護擺在突出重要的位置，建設全域。“幸福河湖”近10年水利工程建設和中小河流系統治理中，浙江省充分尊重自然，保護好一草一木，留足生態流量，并與人民群眾迫切期望的休閑娛樂等設施融合建設，治水治進了人民群眾的心里。按照總書記建設“幸福河”的指示精神，“十四五”期間浙江將開展全域“幸福河湖”建設，實現“防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化”，進一步提升浙江河湖系統治理的總體水平，展現江南水鄉最炫麗的綠色風貌。2.均衡水資源時空分布，將生態環境保護作為水利重要功能和任務。杭州市繼西湖和城區河道生態配水實施后，在西溪濕地建設之初就明確了錢塘江引水補充濕地的措施，事實證明對西湖、西溪、城區的生態環境保護與改善起到至關重要的作用。近10年，全省各地“五水共治”實踐中，在全力治污水的同時實施平原河網和城區河道的生態配水，對改善水環境、鞏固治水成果同樣起到關鍵性作用。利用水利工程對生態敏感區、人口產業集聚區實施生態環境配水，并非“引水沖污”，而是將生態環境的維系與改善納入水資源配置的需求領域，作為水資源配置的新命題，順應了人民群眾的需求與呼聲，符合生態文明的總體思路。“十四五”期間，浙江將在平原水系聯通循環、城市及重要湖泊生態配水等方面繼續探索，為全國提供可借鑒經驗。3.打通“綠水青山就是金山銀山”水利轉換通道浙江是“兩山”理念的重要萌發地，水是“詩畫浙江”的靈魂，河湖水域是最具標志性、最基礎的生態本底。既要保護好，更要讓其產生經濟效益，釋放出生態紅利。近年依托治水帶來的環境變化，如仙居永安溪、開化馬金溪、麗水古堰畫鄉等地廣大群眾已獲得實惠。治水為民，既要保護人民群眾的生命財產安全及用水基本需求，還應為人民群眾提供“兩山”轉換的水利通道，這也是“十四五”規劃中水利應重點考量的內容。在工程建設中融合群眾的各種需求；在河湖岸線、水利工程空間管控中不搞“一刀切”，在保障工程安全和對生態環境“零影響”的前提下因地制宜、精準施策；在水價形成機制上包含生態保護的轉移支付渠道……

五、數字賦能，以改革激活發展動力，全面提升浙江水管理現代化水平

浙江是數字強省，水利是大數據應用的傳統領域。“十四五”期間要在大數據應用和智慧水利上有大發展，加強水文基礎設施建設，完善反應敏捷的“神經元”；構建水利防汛調度、水資源管理、河湖生態監控、水利政務等智能平臺，做強“神經中樞”，為日常管理和應急決策提供現代化的“智治”樣板。浙江是改革開放的先行地。浙江水利充分發揮基層首創精神，在全國率先推行河長制、水行政審批“最多跑一次”、水利工程標準化管理等改革，多項改革試點在浙江落地開花，成為全國水利改革標兵。“十四五”時期，圍繞省委省政府模范踐行中國特色社會主義制度、高水平推進省域治理現代化的奮斗目標，謀劃更多有影響的水利改革舉措，進一步發揮科技第一生產力作用，進一步依靠群眾力量，增強水利發展動力和治理效能。1.河湖空間管控。深化河長制，創新民間河長參與方式，鼓勵和引導村級河長、網格員、沿岸企事業單位和居（村）民等廣泛參與治水護水監督工作，把問題解決在基層、解決在源頭。探索河湖岸線用途嚴格管控和適度開發利用，研究劃分河湖岸線主體功能，確定開局、準入標準、管控要求，激發市場主體活力和創新動力，完善推動“兩山”轉化的制度體系。2.水利工程管理。加快推進水利工程產權化、物業化、數字化“三化”管理改革。一要加強工程資產管理，推行德清、開化等小型農田水利工程產權制度改革試點經驗，完善產權確權和配套的市場機制，實現資產權屬、管護責任和經營收益的統一，激發產權主體管好用好水利工程的主動性和積極性。二要加快推行物業化管理，提高水利工程專業化管理水平。三要把水利工程運行管理作為水利“新基建”重點領域，數字賦能，實現水利工程長期實時在線的安全監測和運行監管。3.水利投融資改革。長期以來浙江水利投資維持在較高增速，拓展水利投融資渠道刻不容緩。研究水利資源的資產化運作，喚醒水利資源和資產，變資產為資本，提高水利“造血”能力，吸引更多優質社會資本參與水利建設管理。

作者:朱法君 單位:浙江省水利發展規劃研究中心