國土糧食安全管理論文

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1、引言

1998年長江流域發(fā)生的特大洪水，是本世紀(jì)繼1931年和1954年后，長江發(fā)生的第三次相似規(guī)模的流域性大洪水。這場洪水是天災(zāi)；但是，長江流域生態(tài)環(huán)境惡化對(duì)加重災(zāi)情起了幫兇的作用；而人類活動(dòng)在其中則扮演了雙重的角色，既有擠占河湖、毀林開荒，加劇水患的一面，也有興修水利、搶險(xiǎn)救災(zāi)，抑制水患的一面。

今年，長江中上游（包括鄱陽湖水系與洞庭湖水系）地區(qū)大范圍降水較常年同期偏多5成以上，江西、湖南、湖北部分地區(qū)偏多1倍以上。降雨范圍之廣、強(qiáng)度之大、持續(xù)時(shí)間之長、形成洪峰之多，是1954年以來最嚴(yán)重的一次。由于長時(shí)間高水位洪水浸泡，千里長堤險(xiǎn)象環(huán)生，加大了嚴(yán)防死守的風(fēng)險(xiǎn)，全國人民為之憂心忡忡。防洪標(biāo)準(zhǔn)較低的支流，洪水泛濫，江洲民垸大量潰決，共有5600km2土地受淹，數(shù)百萬人家園毀于一旦，數(shù)千群眾和抗洪軍民付出了生命的代價(jià)。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口、資產(chǎn)密度的提高，以及交通、電力、通訊、商貿(mào)、金融等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，水災(zāi)損失急劇增長、影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了受災(zāi)的區(qū)域。整個(gè)夏季，中華大地上，數(shù)億人口不能保持正常的生活和生產(chǎn)秩序。

據(jù)估計(jì)，今年長江流域中、上游超額洪水的水量約為1954年特大洪水的一半；但是，今年淹沒面積不到1954年的1/5左右，因潰堤而分滯的洪水水量不到1954年的1/10。如果說，1954年是以潰堤、分洪淹沒30000km2土地為代價(jià)，換得保衛(wèi)荊江大堤和武漢市的抗洪勝利的話，那么，1998年則是依靠多年興修的水庫、加固的堤防、建立的洪水監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)與百萬軍民的嚴(yán)防死守，最大限度利用了河湖水面來調(diào)蓄、輸送超額洪水，盡力減少了淹沒的范圍，也避免了分洪的損失和后患。

長江的防洪能力是按1954年實(shí)際洪水設(shè)防的。今年干流在洪峰流量被有效控制的前提下，水位連創(chuàng)新高，引起舉國上下的震動(dòng)。就長江流域而言，與1954年相比，生態(tài)環(huán)境確實(shí)發(fā)生了很大的變化。森林面積銳減，水土流失加劇、河湖淤塞擠占、分蓄洪區(qū)啟用困難，無疑對(duì)今年加重水災(zāi)的影響起到了推波助瀾的作用。大水之后，群情激奮，全社會(huì)水患意識(shí)、環(huán)保意識(shí)極大加強(qiáng)，治山治水呼聲空前高漲。國務(wù)院迅速出臺(tái)32字方針，在治國安邦的大業(yè)中，前所未有地加大了調(diào)整人與自然關(guān)系的力度。

洪水與水土流失都是恒古就有的自然現(xiàn)象，但是洪災(zāi)損失急劇上升與水土流失面積急速擴(kuò)張，則是近代人口增長、糧食需求加大和流域中大規(guī)模開發(fā)活動(dòng)的產(chǎn)物。今年災(zāi)情最重、嚴(yán)防死守壓力最大的地區(qū)，歷史上大多都是起天然調(diào)蓄洪水作用的湖區(qū)與河灘地。對(duì)于我國這樣一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國來說，洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)利用，有緩解人口與糧食需求壓力的積極作用。這些地區(qū)的發(fā)展，在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，已經(jīng)占有了重要的地位。如湖南的洞庭湖區(qū)，受堤防保護(hù)的面積有1.02萬km2,人口1008萬（其中蓄洪區(qū)與一般圩垸有270萬人）,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值約占湖南全省的1/3。這就必然提出了如何提高其安全保障標(biāo)準(zhǔn)的問題。從長遠(yuǎn)看，如何為21世紀(jì)16億人口創(chuàng)造有安全保障的國土環(huán)境，如何削弱重大水旱災(zāi)害對(duì)我國糧食安全的威脅，是值得深刻研討的問題。中國的發(fā)展，要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)是必然的，關(guān)鍵是處理好開發(fā)、保護(hù)與治理之間的適度關(guān)系，堅(jiān)決制止惡性的循環(huán)。只開發(fā)不治理，或只治理不開發(fā)，都解決不了中國的問題。

2、長江不可能變成第二條黃河，但是問題更為嚴(yán)峻

98大洪水期間，從新聞傳媒中經(jīng)常聽到這樣的告戒，長江正在變成第二條黃河。長江流域的森林覆蓋率，唐宋以前約為60%以上，到20世紀(jì)80年代已降到20%以下。全流域水土流失面積從新中國成立后的36萬km2增加到57.3萬km2。然而，事實(shí)上，長江不可能成為第二條黃河，但是問題更為嚴(yán)峻。

黃河流經(jīng)中游的黃土高原之后，含沙量才陡然增加，河水平均含沙量約為35kg/m3，一般支流達(dá)300～500kg/m3。平均每年10多億噸的輸沙量，相對(duì)43萬km2的水土流失區(qū)而言，平均一年不到2mm深，相對(duì)數(shù)百米厚的黃土層，可說微乎其微。但是長江則不同。長江中下游泥沙主要來自上游，宜昌站懸移質(zhì)泥沙多年平均年輸沙量為5.3億噸,含沙量為1.20kg/m3,水沙關(guān)系較為穩(wěn)定,有觀測資料以來,至今沒有發(fā)現(xiàn)明顯的增減趨勢，見表一。

表1宜昌站、寸灘站流量、含沙量變化

時(shí)期（年）寸灘宜昌

逕流量（×108m3）輸沙量（×108t）含沙量（kg/m3）逕流量（×108m3）輸沙量（×108t）含沙量（kg/m3）

1950-195935705.261.4744305.201.17

1960-196936904.811.3045405.491.21

1970-197932603.771.1641504.751.14

1980-198435004.761.3644405.491.24

1984-198935004.601.3143905.231.19

1990-199542084.421.05

引自:韓其為,長江中游1998年洪水位超過歷史最高值原因分析,1998年

但是,隨著人口的增加,長江上游海拔高程在500～2000m之間的第二階梯,如秦巴山地、四川盆地和鄂黔山地,已經(jīng)成為人類活動(dòng)頻繁的區(qū)域。長江流域中度以上流失面積35萬km2,四川省占70%。其中人口密度達(dá)到400～500人/km2的嘉陵江、沱江地區(qū),水土流失面積占土地面積達(dá)到50～60%。這類地區(qū)土層瘠薄，一般只有數(shù)厘米至數(shù)十厘米,一旦水土流失,就將導(dǎo)致土地“石化”的惡果。

因此,強(qiáng)調(diào)長江不可能變成第二條黃河,是因?yàn)樗鼪]有那么多的土可以流失;但是問題更為嚴(yán)峻,因?yàn)闊o加保護(hù)、治理措施的開發(fā)活動(dòng),使得群眾連基本的生產(chǎn)和生存的條件都可能徹底喪失。

山地一旦石化,再要恢復(fù)原來的植被狀態(tài),將是十分困難的事情。日本琵琶湖邊有一座著名的石山,歷史上曾經(jīng)是古樹參天。后來皇宮從奈良遷到京都,大興土木,山上樹木砍伐一空,水土流失后,留下光禿禿的石山。明治維新之后,決定恢復(fù)該山舊貌,政府設(shè)立了專職的治山機(jī)構(gòu)，將光石坡開鑿成階梯狀，鋪上稻草，壓上上層階梯開鑿的碎石，人為促進(jìn)巖石的風(fēng)化。整個(gè)京都地區(qū)的中小學(xué)生,畢業(yè)時(shí)都要求去那座山上，在石臺(tái)階上鑿坑、灌土、種上一棵樹,掛上有個(gè)人姓名的牌子,這一活動(dòng)已持續(xù)了百余年,至今未能全部恢復(fù)，已治理區(qū)與未治理區(qū)形成極大的反差。

因此,長江上游水土保持問題,實(shí)在是關(guān)系國土安全的大事情。1988年國務(wù)院批準(zhǔn)把長江上游列為國家水土保持重點(diǎn)防治區(qū),“八五”期間,上游重點(diǎn)區(qū)完成4.5萬km2,平均每年治理0.9萬km2，“九五”期間,計(jì)劃治理7.3萬km2。水利部近期已編制了《全國水土保持建設(shè)規(guī)劃》，明確了長江中上游水土流失治理的總體目標(biāo)。可以說，長江上游地區(qū)的水土流失的治理問題，已經(jīng)提到了議事日程之上。

總書記指出：大江大河中上游地區(qū)的水土保持和流域治理是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的根本措施，必須高度重視，做好規(guī)劃，堅(jiān)持不懈，長期奮斗。長江上游必須加強(qiáng)水土保持工作,是毫無爭議的。但是,如何治理、如何把握開發(fā)與治理的適度關(guān)系，則需要認(rèn)真研討。

長江流域中上游水土流失的成因主要在三個(gè)方面：?陡坡開荒。長江中上游現(xiàn)有坡耕地1.5億畝,占耕地總面積的42.8%,坡耕地的土壤流失量,占該地區(qū)土壤流失總量的60%;­森林過伐。據(jù)報(bào)道,每年因森林過度砍伐導(dǎo)致林地疏化、荒地化而新增加的土壤流失量已占到該地區(qū)土壤流失總量的8%～12%;?公路、鐵路、礦山等建設(shè)項(xiàng)目。每年因此而造成的水土流失面積約1200km2,由此流失土壤1.2億噸,占該地區(qū)土壤流失總量的8%。可見,解決當(dāng)?shù)厝罕姵燥垎栴}的陡坡開荒,占據(jù)矛盾的主導(dǎo)方面;而森林過伐與開發(fā)建設(shè)的影響也達(dá)到了不可忽視的量級(jí).

綜上所述，可以認(rèn)為：

(1)長江中上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要害是加大水土保持的力度。水土保持對(duì)于長江中上游山地群眾來說,是保護(hù)他們自己的生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。為了減輕中下游平原地區(qū)的防洪負(fù)擔(dān),需要中上游山區(qū)群眾作出犧牲,要中央政府（也就是全國人民）承擔(dān)全部代價(jià)，這種提法有片面性，對(duì)中央政府與地方干部群眾都可能產(chǎn)生誤導(dǎo)。

(2)封山植樹、退耕還林,是保護(hù)長江上游生態(tài)環(huán)境的重要措施,但是并不能等同于水土保持工作。要達(dá)到水土保持的目的，需要全面制定綜合性的措施。

(3)水土流失的治理要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律。水土保持不顧當(dāng)?shù)厝罕姷漠?dāng)前利益，不與治窮致富、振興山區(qū)經(jīng)濟(jì)的前景相結(jié)合，單靠行政命令規(guī)定減沙攔泥的數(shù)量與退耕還林的速度，結(jié)果必然事倍功半，過去已有這方面的沉重教訓(xùn)。

(4)我國的水土保持工作者長期以來已經(jīng)創(chuàng)造出了許多因地制宜，將治理、開發(fā)、利用相結(jié)合的好經(jīng)驗(yàn)，值得認(rèn)真總結(jié)推廣。

(5)抓好基本農(nóng)田建設(shè)，解決糧食問題，是推行水土保持的重要環(huán)節(jié)。基本農(nóng)田的單產(chǎn)一般為坡耕地的3倍，建好1畝基本農(nóng)田，可退3畝坡耕地。解決好群眾當(dāng)前的溫飽問題，是變惡性循環(huán)為良性循環(huán)的關(guān)鍵。但目前的實(shí)際情況是良田還在快速減少。

(6)對(duì)于森林過伐與開發(fā)建設(shè)加重水土流失的問題,關(guān)鍵是解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以言代法、以權(quán)壓法、知法犯法的問題。法制不是口號(hào)，而是一種社會(huì)運(yùn)作機(jī)制。不建立起健康的社會(huì)運(yùn)作機(jī)制，法律不過是一紙條文。

3、當(dāng)各行各業(yè)都為商品過剩擔(dān)憂的時(shí)候，卻發(fā)現(xiàn)我們?nèi)鄙俚氖前踩?/p>

98大洪水，暴露出一個(gè)極大的問題，即我們的國土是否安全。國土安全不僅指國民賴以繁衍生息的國土資源是否安全，而且也指國土環(huán)境對(duì)其國民的生命財(cái)產(chǎn)是否構(gòu)成毀滅性的威脅。國土安全度的高低是衡量一個(gè)國家綜合實(shí)力的重要指標(biāo),體現(xiàn)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)實(shí)力、管理水平和法制程度。

國土安全的威脅主要來自三個(gè)方面。一是外敵入侵，燒殺擄掠；二是內(nèi)亂爆發(fā)，生靈涂炭；三是大規(guī)模的自然災(zāi)害。

1998年的大洪水，造成數(shù)以百萬計(jì)的群眾無家可歸，造成數(shù)以千億計(jì)的資產(chǎn)損失，造成了數(shù)以萬計(jì)的人員傷亡。從中央到地方，正常的工作和生產(chǎn)秩序全被打亂。在持續(xù)數(shù)月的時(shí)間里，黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)們多次從百忙的工作中脫身出來，親臨南北兩大抗洪前線指導(dǎo)抗洪斗爭；數(shù)十萬軍隊(duì)、武警和數(shù)百萬沿江群眾，以血肉之軀筑起了抗洪的長城；全國人民心系災(zāi)區(qū)，全力支援，同時(shí)也擔(dān)心受怕。可以說，98抗洪的規(guī)模與影響，已經(jīng)相當(dāng)于一場人民戰(zhàn)爭,或者說,這就是一場和平時(shí)期的戰(zhàn)爭。

98大洪水的嚴(yán)峻局勢啟示我們，在現(xiàn)代社會(huì)中，洪水風(fēng)險(xiǎn)的影響，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了受災(zāi)區(qū)域本身。我國特有的地理和氣候條件決定了特大洪水總會(huì)再來。因此，時(shí)刻不要忘記，在洪水高風(fēng)險(xiǎn)中謀生存、求發(fā)展是我國的基本國情。在巨大的人口與糧食需求的壓力之下，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的約束之下,我國不可能完全放棄洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)和利用。過去由于投入不足，欠帳太多，某些地區(qū)水利建設(shè)新增的防洪能力，甚至難以抵消自然環(huán)境演變以及人類活動(dòng)的不利影響。

日本就其國土環(huán)境而言，也是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)很大的國家。在占其國土總面積10%的受洪水威脅的區(qū)域中，集中了全國50%的人口和70%的資產(chǎn)。這一組數(shù)據(jù)與我國幾乎完全一致，而其人口密度更是我國的兩倍。日本人對(duì)于洪泛區(qū)土地，也是寸土必爭、寸土必保。為了在脆弱的生態(tài)環(huán)境下給國民創(chuàng)造安全的生存與發(fā)展的條件，日本設(shè)立了國土保全事業(yè)，包括“治山事業(yè)、治水事業(yè)、砂防事業(yè)（水土保持）、海岸事業(yè)、急傾斜地崩壞對(duì)策事業(yè)（滑坡與崩崖）、下水道事業(yè)、農(nóng)地防災(zāi)事業(yè)、地盤沉下對(duì)策事業(yè)”等，實(shí)施國家長期有計(jì)劃按比例推進(jìn)的方針。從60年代以來，國土保全事業(yè)投資每年占國家一般公共事業(yè)投資預(yù)算的比例一直保持在20～25%之間，其中治水事業(yè)費(fèi)始終占據(jù)主導(dǎo)地位，比例在60%左右。日本是以高投入為其國民創(chuàng)造出了相對(duì)安全的國土環(huán)境。

改革開放20年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力正在發(fā)生著根本性的變化。人民群眾基本生活的物質(zhì)需求已經(jīng)有了保障，對(duì)安全的需求正在大大提高。國家已經(jīng)有足夠的實(shí)力來加大基本建設(shè)的投資，而且也只有加大基本建設(shè)的投資，才能夠進(jìn)一步拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是基本建設(shè)的投入比例需要重新評(píng)價(jià)。從表2中可以看出,我國水利的投入明顯不足。當(dāng)我們擔(dān)心電賣不出去、路沒有車跑、電話沒人裝、新樓沒人買的時(shí)候,卻發(fā)現(xiàn)我們?nèi)鄙俚氖前踩?/p>

表21991年～1997年國家基本建設(shè)投資情況

水利能源交通郵電城市建設(shè)

累計(jì)完成投資(億元)115013910.58879947524398.18

投入年均增長速度21%32.29%47.4%65.5%33.5%

占全社會(huì)投資比例1%12.4%7.85%4.2%3.9%

引自:中國水利報(bào)1998年9月12日第二版

這一狀況充分說明，我們必須將治山治水提高到國土安全建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)，象重視國防建設(shè)一樣來重視國土安全建設(shè)，為我國21世紀(jì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造更為有利的國土安全條件。

這里特別需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：?國土安全建設(shè)事業(yè)是綜合性的事業(yè)，不是政府哪一個(gè)部門的事業(yè)，是需要協(xié)調(diào)各部門力量來辦好的事業(yè)；­國土安全建設(shè)事業(yè)，是長期而艱巨的事業(yè)，決非一錘子買賣可以砸成。如果缺乏深入的研究和統(tǒng)籌的規(guī)劃，今后又無法保障投入的持續(xù)，再強(qiáng)硬的行政手段也難以達(dá)到長治久安的目標(biāo)。因此，以立法形式建立穩(wěn)定的投入機(jī)制，在事關(guān)國土安全的各項(xiàng)事業(yè)中，確定合理的投入比例，對(duì)于將國土安全建設(shè)引向正軌，致關(guān)重要。否則，規(guī)劃一個(gè)賽一個(gè)宏偉，目的無非是為了向中央多要點(diǎn)錢。如果規(guī)劃本身的科學(xué)性都沒有保證，還如何保障它的實(shí)施效果呢？

4、全方位加強(qiáng)糧食安全保障體系的建設(shè)

1998年，我國長江、嫩江和松花江流域發(fā)生特大洪水。數(shù)百萬軍民嚴(yán)防死守，取得了抗洪斗爭的偉大勝利。但是由于支流堤防與江洲民垸的潰決，仍有數(shù)千平方公里農(nóng)業(yè)地區(qū)被洪水吞沒，數(shù)百萬農(nóng)民田園盡毀，災(zāi)后面臨恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園的沉重負(fù)擔(dān)。受江河長時(shí)間高水位頂托的影響，部分農(nóng)田澇災(zāi)也相當(dāng)嚴(yán)重。由于大量勞力上堤，人心不定，無力顧及田間管理，沿江未受淹地區(qū)農(nóng)業(yè)也受到不同程度影響。雖然據(jù)有關(guān)部門估計(jì)，今年水災(zāi)對(duì)糧食總產(chǎn)量影響不大，全局看可以豐欠相補(bǔ)，但實(shí)際的后果，恐怕要待若干年之后，才能真正體現(xiàn)出來。這種中期的影響甚至可能大于短期的影響，理由如下：

(1)過去50年中，在人口增長的巨大壓力下,我們做到了糧食增長的速度超過人口增長的速度，人均擁有糧食由饑餓線上掙扎的250kg上升到了滿足溫飽的400kg。但是，當(dāng)我們慶幸用世界上7%的土地養(yǎng)活了20%的人口時(shí)，并未說明其中也有與水爭地、與山爭地的貢獻(xiàn)。

(2)98大水之后，輿論紛紛譴責(zé)圍湖造田、毀林開荒，“退田還湖”、“退耕還林”已成大勢所趨；加上城鎮(zhèn)擴(kuò)張、公路鐵路基本建設(shè)等必然繼續(xù)侵占大量良田。因此，98大洪水之后的若干年間,耕地面積減少的速度將呈加快的趨勢。

(3)以98大洪水為契機(jī)，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的速度將加快。長期以來形成的以自然村為特征的平衡態(tài)將受到更猛烈的沖擊。短期內(nèi)要占用大量的勞力和投資，在外來資金的支撐下，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)收獲的依賴性下降等,對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)近期內(nèi)可能帶來不利的影響。

(4)我國長江、黃河、海河、淮河4條江河共有主要蓄滯洪區(qū)98處，總滯洪面積3.45萬平方公里。區(qū)內(nèi)有耕地2944萬畝,相當(dāng)于一個(gè)浙江省,比福建省的耕地還多1100萬畝，區(qū)內(nèi)生活著2000萬農(nóng)民。該類區(qū)域已經(jīng)成為我國重要糧食與經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)區(qū)。今后仍然存在承擔(dān)分蓄大江大河超標(biāo)準(zhǔn)洪水的巨大風(fēng)險(xiǎn)，但是缺乏必要的安全保障設(shè)施與損失補(bǔ)償措施。如果因?yàn)?8抗洪的勝利,而忽視分蓄洪區(qū)的安全建設(shè),則是短視的行為。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，我國人均糧食如果低于250kg，將有大量人口饑餓死亡；在250～300kg之間，需要勒緊褲帶過日子；在300～350kg之間，剛夠解決溫飽問題；在350～400kg之間，也只是略微寬松一點(diǎn)的溫飽狀況。

今后在16億人口的情況下，如果人均擁有糧食要維持在400kg的水平上，則糧食產(chǎn)量必須穩(wěn)定地增長到6.4億噸;如果在目前產(chǎn)量上徘徊不前,則人均擁有糧食將降低到300kg,這種情況下,即使洪澇災(zāi)害僅造成5%的農(nóng)業(yè)損失,我們也將重新陷入饑餓的狀態(tài)。因此，在21世紀(jì)16億人口高峰到來時(shí)，如果遭遇歷史上曾出現(xiàn)過的連續(xù)特大洪澇災(zāi)害，將會(huì)造成何種后果，社會(huì)能否承受其沖擊，都是應(yīng)當(dāng)及早研究并有所防范的重大社會(huì)問題。

農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是關(guān)系到未來國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。到下個(gè)世紀(jì)，隨著16億人口高峰的到來，隨著城市化的進(jìn)程，人口壓力進(jìn)一步增大、良田面積進(jìn)一步被擠占，都是必然的趨勢，社會(huì)安定對(duì)糧食安全保障的要求必將進(jìn)一步提高。如何保持糧食的持續(xù)增長并有效限定糧食產(chǎn)量波動(dòng)的幅度,將是我國面臨的巨大難題。同時(shí),洪澇災(zāi)害造成的人畜傷亡、房屋破壞與資產(chǎn)損失等也是農(nóng)村發(fā)展的重大障礙。全方位加強(qiáng)我國農(nóng)業(yè)地區(qū)防洪安全保障體系的建設(shè),對(duì)于在21世紀(jì)中16億人口的情況下，確保糧食的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、農(nóng)村生活條件的改善、農(nóng)民生活水平的提高與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展,具有重要的意義。

水利歷來是農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈。我國糧食產(chǎn)量能從50年代初的1.2億噸增長到4.8億噸,人均糧食從250公斤增加到350公斤以上，除了社會(huì)制度與技術(shù)手段的進(jìn)步之外,水利建設(shè)的發(fā)展對(duì)改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“靠天吃飯”的現(xiàn)象發(fā)揮了巨大的保障作用。但是，今天，傳統(tǒng)的提高農(nóng)村防洪除澇能力的手段已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)。

我國農(nóng)村防洪除澇能力的現(xiàn)狀，既是我國人民世代不懈在洪澇風(fēng)險(xiǎn)中求生存求發(fā)展的結(jié)果，又受到現(xiàn)代大規(guī)模開發(fā)建設(shè)與環(huán)境演變的影響。在下一世紀(jì)，我國農(nóng)村面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)將呈增長態(tài)勢。?在我國城市化的高速進(jìn)程中，隨著城市面積的擴(kuò)張與防洪排澇能力的增強(qiáng)，洪澇風(fēng)險(xiǎn)將向周邊農(nóng)村轉(zhuǎn)移；­隨著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，同等洪澇情況下，損失將增長；?生態(tài)環(huán)境向不利方向變化，如大規(guī)模開發(fā)建設(shè)中水土流失加劇,河湖淤塞,或河道干涸萎縮，行洪蓄洪能力下降等，必將導(dǎo)致洪澇發(fā)生幾率與危害性的增長；ˉ進(jìn)一步通過加高堤防、增設(shè)泵站來提高農(nóng)村防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代治水中要求確保流域固有的蓄滯洪功能、減緩河道洪峰流量與水位不斷增長的趨向已經(jīng)構(gòu)成了矛盾。上述矛盾的積累與激化表明，今后我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，無論是擴(kuò)大耕地面積，還是提高糧食單產(chǎn)，都面臨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增長的威脅；同時(shí)，傳統(tǒng)有效的一些減災(zāi)手段已經(jīng)顯露出難以為繼的局限性。在下一世紀(jì)中，在人口、糧食增長再上新臺(tái)階與洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增長的雙重壓力下，如何為農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)與農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供其必須的、更為有效而可靠的防洪安全保障體系是亟待研究的重大課題。

國外在農(nóng)村防洪減災(zāi)體系建設(shè)方面，目前主要的趨向是：?建立與流域防洪規(guī)劃總體目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的防洪除澇工程體系，適當(dāng)提高防洪除澇標(biāo)準(zhǔn)；­建立洪澇災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警系統(tǒng)；?加強(qiáng)防洪除澇工程體系的建設(shè)、管理和優(yōu)化調(diào)度，在不增加流域整體防洪負(fù)擔(dān)的前提下，使其能夠發(fā)揮最佳效益；ˉ全面加強(qiáng)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理，綜合應(yīng)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段提高農(nóng)業(yè)系統(tǒng)承受自然災(zāi)害的能力、抑制人為加重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的趨向；°建立災(zāi)害應(yīng)急管理體制，減輕災(zāi)害損失，增強(qiáng)恢復(fù)重建的能力；±從生態(tài)環(huán)境的改善、作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與作物耐澇性的提高等方面，增強(qiáng)對(duì)洪澇的適應(yīng)能力。

因此，從我國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，為了維持農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，保證糧食因?yàn)?zāi)減產(chǎn)的幅度被控制在可承受的幅度之內(nèi)，全面加強(qiáng)農(nóng)村防洪除澇安全保障體系的建設(shè)十分重要。一方面要適當(dāng)提高農(nóng)村防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，另一方面改善傳統(tǒng)的治理技術(shù)與管理模式，將工程措施與非工程措施、防災(zāi)措施與減災(zāi)措施緊密結(jié)合起來。例如，合理規(guī)劃布局農(nóng)村防洪除澇工程體系，建立洪澇災(zāi)害監(jiān)測和洪水預(yù)警、預(yù)報(bào)系統(tǒng)；建立防洪除澇工程系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)度的決策支持系統(tǒng)；以及圩區(qū)分蓄洪區(qū)的綜合開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展模式等。遙感等空間技術(shù)以及水情自動(dòng)監(jiān)控技術(shù)等的發(fā)展，在現(xiàn)代化的農(nóng)村防洪除澇安全保障系統(tǒng)的建設(shè)中，將會(huì)產(chǎn)生巨大的作用。通過加強(qiáng)非工程措施，充分發(fā)揮工程效益，必將顯著提高農(nóng)村防洪除澇系統(tǒng)的抗災(zāi)能力與農(nóng)村自身承受災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。

5、結(jié)語

治山治水治湖，是伴隨著社會(huì)發(fā)展的永恒的事業(yè)，不存在“根治”與“一勞永逸”的可能性。就大山大江大湖的治理而言，即使是階段性的目標(biāo)，也需要幾代人付出不懈的努力。因此，我們特別需要強(qiáng)調(diào)：

(1)認(rèn)真區(qū)分大災(zāi)之后對(duì)災(zāi)區(qū)的應(yīng)急措施與治山治水長遠(yuǎn)措施的差異;

(2)對(duì)國土環(huán)境的演變規(guī)律有客觀清醒的認(rèn)識(shí)，將保障國土安全提到重要的議事日程；

(3)認(rèn)真處理好開發(fā)與治理的關(guān)系，為了生存與發(fā)展，全方位建設(shè)好國土安全保障體系；

(4)認(rèn)真制定好長遠(yuǎn)的治理規(guī)劃，因地制宜提出可行的措施,不要搞一刀切；

(5)切實(shí)加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)的研究，保證科技的投入，以保證開發(fā)與治理規(guī)劃的合理性；

(6)大力加強(qiáng)法制的建設(shè)。大災(zāi)之后必有大治的重大舉措,特別是涉及全局性、長遠(yuǎn)性的舉措,有必要交全國人大討論,將行政措施法規(guī)化,以保證治理規(guī)劃能夠持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，不會(huì)因人而立，因人而廢。

(7)警惕農(nóng)業(yè)發(fā)展的中、長期的不利因素,以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線,全面加強(qiáng)現(xiàn)代化防洪除澇安全保障體系的建設(shè).

參考文獻(xiàn)

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