國土空間規劃審查意見范文

導語：如何才能寫好一篇國土空間規劃審查意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

浙江省自然資源廳關于

加強近期國土空間規劃實施管理的通知

 

各市、縣（市）自然資源主管部門：

根據《自然資源部辦公廳關于加強國土空間規劃監督管理的通知》（自然資辦發〔2020〕27號）和《自然資源部關于做好近期國土空間規劃有關工作的通知》（自然資發〔2020〕183號）要求，為確保全省近期（至新的國土空間規劃批準生效前）國土空間規劃各項工作平穩有序推進，現就有關事項通知如下：

一、加快推進城鎮開發邊界劃訂

各地要以原土地利用總體規劃、城市總體規劃、縣（市）域總體規劃等空間性規劃為基礎，結合國土空間規劃階段性成果，以市區、縣（市）域為單元，統籌劃定“三條控制線”，編制城鎮開發邊界劃訂方案，并于2021年3月底前提交經設區市政府同意的城鎮開發邊界劃訂方案，方案經批準后納入國土空間規劃“一張圖”實施監督系統，作為近期用地審批、規劃許可的依據。城鎮開發邊界劃訂工作的指導意見另行下發。

二、加強近期國土空間規劃空間額度管理

在國家預支我省近期建設用地規模中，省級預留一定規模，優先保障“十四五”省級以上交通、水利等重大基礎設施、軍事、搶險救災等建設項目，其余部分分解下達至各地，重點保障地方近期重大基礎設施、公共服務設施等建設項目需要。各地要按照“守住底線、規模核銷、動態優化、省級統籌”的原則，進一步完善規劃額度管理，在項目用地報批前期工作基本到位后，由當地自然資源主管部門在省國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統中核撥使用。2021年規劃額度管理具體指導意見另行下發。

鼓勵地方通過批而未用清理、低效建設用地再開發、鄉村全域土地綜合整治與生態修復等手段，盤活存量土地資源。城鄉建設用地增減掛鉤產生的節余指標，可安排在城鎮開發邊界內使用。

三、嚴格國土空間規劃實施監管

嚴格邊界管控。在新的國土空間規劃批準生效前，新增城鎮建設用地應布局在城鎮開發邊界內，交通、能源、水利等單獨選址項目和鄉村等非城鎮建設用地可選址于城鎮開發邊界外，并列入城鎮開發邊界劃訂方案擬實施的近期重大工程清單，符合規劃額度管理有關要求。近期建設項目不得占用生態保護紅線和永久基本農田，確需占用的，按現行規定嚴格執行。市、縣自然資源主管部門在報批建設用地時，應當對規劃符合性進行實質性審查，近期審批的建設用地，應全部納入國土空間總體規劃成果。

做好詳細規劃管理。詳細規劃（包括村莊規劃）應符合總體規劃的強制性內容，合法的詳細規劃可繼續執行，并在符合“三條控制線”等規劃管控要求的前提下，作為規劃許可的依據。未取得規劃許可，不得實施新建、改建、擴建工程。不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規劃許可。在國土空間總體規劃批準實施前，各地應嚴格控制詳細規劃新編和修編，并充分做好與國土空間總體規劃方案的銜接，并確保上位規劃強制性內容的落實。

實行規劃全周期管理。加快建設國土空間規劃實施監督信息系統，完善國土空間規劃“一張圖”，強化規劃實施監督的依據和支撐。建立規劃編制、審批、修改和實施監督全程留痕制度，規范數據歸集、使用、更新，確保數據上下貫通、圖數一致、規劃管理行為全過程可回溯、可查詢。

加強干部隊伍建設。各地要嚴格規劃重點崗位人員管理，加強規劃編制和實施管理工作人員業務技能培訓，提升干部隊伍工作能力和水平。實行規劃審查參編單位專家回避制度，開展第三方獨立技術審查。對違規編制、審批、修改規劃，違規發放或變更規劃許可，不按規定開展規劃核實，插手干預規劃實施監督管理等行為的單位或個人，一經發現，必須依法依紀嚴肅處理。

 

 

 

浙江省自然資源廳       

2021年3月1日        

 

 

 

 

 

 

浙江省自然資源廳辦公室         2021年3月1日印發

 

篇2

1.1規劃環評的實施具有法律強制性《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）明確規定“一地三域”綜合性規劃是個專項規劃，需要開展環境影響評價，包括了我國大部分與經濟發展、資源開發利用有關的規劃。2009年，國務院公布了《規劃環境影響評價條例》，進一步細化了對規劃環評的審查程序、技術內容、法律責任等方面的要求，體現了規劃環評的實施具體法律的強制性。

1.2規劃環評強調預防為主規劃環評是環境保護參與綜合決策的有效切入點?！董h評法》明確要求，在規劃編制過程總，對擬實施的規劃可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，從源頭預防環境污染和生態破壞，是環境管理參與規劃決策的重要途徑。規劃環評的實施從決策層面提前介入，協調經濟發展與環境保護之間的關系，讓規劃更好的符合國家的環境政策和行動計劃。

1.3公眾參與具有法律保障《環評法》明確鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價。要求專項規劃的編制機關應在規劃草案報送審批前，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見并認真考慮這些意見，在報送審查的環境影響報告書中附具對意見采納與否的說明。此后頒布的《規劃環境影響條例》進一步提高了有關單位、專家和公眾的參與權利，將公眾參與貫穿規劃環評的審查和跟蹤評價等主要過程。

2我國規劃環評制度存在的不足

2.1地方政府重視程度不夠一方面從目前經濟發展程度來看，我國仍處于一個高速發展時期，各個地方政府均把發展放在第一位，從戰略角度仍是把經濟發展放在重要位置，因此對環境保護總體上重視程度不夠，雖然這幾年嚴峻的環境形勢和中央的嚴格要求下有所轉變，但是還是不夠，當發展與環保有所沖突，仍以發展為主。另一方面地方部分政府官員環保意識較差，認為環保也就是履行個手續，未理解規劃環評的真正內涵，重視程度低，導致規劃環評的執行率不高。

2.2政府部門之間缺乏協調機制相關的規劃編制在不同的部門組織實施，比如，城鎮規劃屬于城鄉建設管理部門、土地利用規劃屬于國土部門、經濟發展規劃屬于發改委或經信委，職權分割把不同環境要素置于不同部門管理，甚至同一環境要素置于多個部門管理，缺乏相應的協調機制，規劃內容上的重疊甚至相互矛盾，規劃支持數據和信息的不可傳遞，都給規劃環評的開展造成很多困惑和不便。

2.3環保部門執法權力缺乏保障①環保行政手段仍有欠缺。盡管《環境行政處罰辦法》明確，對連續違法限期不改的企業，可以進行多次或加倍處罰。但環保監察機構缺少查封、扣押企、事業單位和其他生產經營者違法排放污染物的設施、設備等必要的強制手段，難以形成強大的震懾效果，所有在環境影響評價的執行上難以百分百做到規劃環評。②環保執法受地方政府制約。環保執法管理模式不是直管而是由各省、市（區）、縣政府設置機構管理，所以環境監察執法受到地方政府制約，難以最大化發揮其日常監察執法的作用，環評制度的執行缺乏環境執法的護航難以有效執行。

2.4規劃環評制度存在缺陷《環評法》對規劃環評只作了原則規定，具體的程序、內容、責任不明確，影響了規劃環評工作的開展。規劃環評制度在頂層設計上未能與中央其他部委建立有效的制度，未將規劃環評設置成前置條件。在基層實施過程中，規劃環評也未進入決策鏈的末端進行，也就無法體現規劃環評作為戰略環評的重要地位。在公眾參與機制方面仍不夠完善，當前社會公眾參與環境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但是其參與途徑和監督仍不健全。

3落實規劃環評制度促進綠色經濟發展的建議

3.1強化規劃環評在經濟發展中的重要作用①強化規劃環評在綠色經濟發展中的決策作用。從頂層設計上綜合考慮空間布局、產業布局、產業結構、清潔能源利用、資源循環利用等與生態文明建設相關的內容，建立綠色、循環、低碳發展等相關的評價內容和指標，從源頭引導經濟向綠色、循環、低碳發展。②將規劃環評作為綠色經濟發展的重要抓手。我國的經濟發展經歷了從粗放式到集約化、精細化的發展過程，造成的環境污染問題也較為嚴重，應將規劃環評作為行政審批前置條件。

3.2完善規劃環評技術體系規劃環評活動的本質不是一項純粹的科學性或技術性研究，而是一種規范性的實踐活動。因此在內容上應進行拓展，應重點分析區域的資源環境承載力，將污染減排與資源承載力、環境容量掛鉤，根據資源承載力、環境容量設定環境準入條件，優化產業結構、規模，并牢固樹立生態保護紅線的觀念，在生態環境保護問題上，所有規劃、決策的執行絕不越雷池一步，用生態保護紅線優化空間格局、引導產業合理布局。在評價指標的選取上，應在以環境要素質量預測與評價為主的基礎上，關注資源承載力、環境容量，從規模與效率、結構與布局等角度，強化與綠色循環、低碳發展相關的“生態型”指標的設計與評價。

篇3

始終把規劃編制作為城建工作的重中之重，集中領導、集中資金、集中技術力量，多渠道、全方位推進了總規修編、專業規劃、部分詳規和村鎮規劃的編制工作，為科學指導城鎮建設奠定了基礎。一是完成了縣城總體規劃編制和審批工作。委托深圳城市空間規劃設計有限公司為設計單位，按照30年不落后的要求，重新完成縣城總體規劃修編工作，規劃面積10平方公里，規劃期末人口10萬人。二是全面完成了縣城控規編制。著力推進“四大片區”建設，在完成對城東、城南、城北板塊控規編制的基礎上，啟動了城西控規編制工作，增強規劃編制面積3平方公里，實現了近期建設地段控規全覆蓋。三是推進了城區重點地段、重點部位修規和城市設計。聘請市城鄉規劃設計研究院開展了近期建設規劃、城市設計的編制工作，并已通過成果評審。初步成果并已經過四輪方案匯報，現正在根據反饋意見進行優化完善。四是完善了各類專業規劃。編制了城區排水專項規劃、綠地系統規劃和環衛專項規劃，并制定下發了《縣城市綠線管理辦法》，確保各項各類規劃的配套銜接。各類規劃的編制完成，進一步優化了城市空間布局，突出了城市個性，引領城鄉建設與管理步入了科學規范的發展軌道。

二、創新機制體制，規劃管理規范有序

倡導并爭取多方支持，在規劃決策、實施、監督和管理等各方面完善落實了一系列針對性措施。一是進一步調整充實縣城市規劃委員會，使之具有較高的專業性和廣泛的代表性，并不斷強化其對城市規劃的決策管理職能，使提高城市規劃科學民主的領導決策水平在體制上得到了有效保障。二是認真按照《省城市規劃行政審批程序》的要求，在規劃方案審批上，形成了縣城建局規劃審批小組初審、縣分管領導審核、縣主要領導審批、重要規劃和較大公建項目上報縣規劃委員會審批或人大會議審定等嚴格規范的審批運行程序，進一步提高了審批質量。三是落實了規劃審批公開公示制度。在各項重要規劃的報審審批之前，均采取會議討論、電視媒體、征求意見函等多種形式對社會和公眾進行公開或廣泛征求意見。對重要建設工程，均在施工現場的醒目位置設立了規劃公示牌，便于廣大群眾監督，確保了規劃審批落實的嚴肅性。四是進一步加大了規劃執法力度，完善落實了縣城規劃區規劃執行分片巡查責任制、相關部門聯合聯動糾查制和規劃管理“一書兩證”制，使規劃監督相關部門人人有責，做到早發現、早查糾，有效打擊和遏止了違規違章建設行為。五是健全綜合配套竣工驗收制度。在規劃設計條件中明確項目需配建道路、綠地、景觀、排水、管線、環衛、附屬用房等相關設施，并對照清單在竣工驗收時一并納入總體驗收范圍，消除了以往有新房無新貌的不良現象。六是協同國土等有關部門共同推進縣城規劃區征地拆遷體制和政策的改革完善，著力解決涉及征地拆遷的重點、難點、熱點問題，助推規劃和建設市場監管走向法制化、規范化、常態化的軌道。

三、實施項目推動，城鎮建設快速推進

按照縣委、縣政府的部署安排，帶領全局上下主抓或參與組織實施了50多項城市建設重點工程，有力地推動了城鎮建設步伐不斷加快。一是加速拓展城區框架。一方面，大力實施路網建設，拉抻城區框架擴張。分別啟動實施了贛豐線繞城公路改造、至公路改造、東環城路建設、城西大道改造，建成后可望帶動城區框架在現有基礎上擴增1/3；另一方面，大力推動城北新區建設，促進建成區組團式穩健發展。先后動工興建了城北大道改造、職業中專新校區、城北防洪堤一二期工程、蘿卜巷辦公區建設等工程項目，圍合后新增建成區面積達到0.5平方公里。二是著力打造城市節點亮點。啟動實施了百里竹廊景觀帶、橫水江“一江兩岸”改造、中城河改造、章源大道改造等一批城市節點亮點項目，提升了城市建設品味。三是逐步完善基礎設施。按照“統一規劃、分步實施、適度超前、統籌兼顧”的原則，啟動完成了縣城污水處理設施、縣城垃圾無害化處理設施、北門農貿市場搬遷、多功能文化藝術中心、人民醫院整體搬遷、縣城管道天然氣建設等一批城市基礎設施設施建設項目，不斷增強了城市的承載能力，促進了城市功能完善。四是大力推進村鎮建設。圍繞“五新一好”的工作目標，著力推進以村鎮規劃落實、圩鎮和村莊整治為主要內容的新農村建設。關田、揚眉、長龍、鉛廠、過埠等一批中心鎮得到全面改造提升，有效提高了城鎮承載力、吸納力、牽動力和輻射力，進一步促進加快了城鄉一體化發展步伐。

四、堅持依法行政，行業管理日益規范

嚴格貫徹落實《建筑法》、《招投標法》和《建設工程質量管理條例》等法律法規，通過強化報建管理，提高服務質量，加大對招標投標、質量監督、安全生產等各個環節的監管，著力規范建設市場主體各方行為，確保了建筑市場進一步向規范有序化軌道發展。一是穩步推進了建筑市場管理工作。全面創新管理思路，完善促進機制，更新監管理念，推動行業素質上檔升級。推進了專家評標制、招標制，完善建設工程標后管理各項制度，加強了招投標監管和有形建筑市場建設，將工程造價（概算）在30萬元以上所有建設工程全部納入公開招標范圍，接受社會監督，實行“陽光操作”，杜絕了場外交易等不規范行為。二是加強安全生產管理工作。全面加強了對施工企業的資質、資格及管理人員證件等的審查。從源頭上杜絕違規企業、掛靠及管理水平低下的企業進入本地市場，強化安全監管，全面推進“兩型五化”管理模式，積極爭創省、市級安全文明工地，全面開展了以強化大型建筑機械管理、預防高處墜落和施工坍塌事故等為重點的建筑施工安全生產專項整治活動。一年來，全縣建筑施工安全保障到位，縣污水處理廠和政務大樓工程均被評為省級優良工程。三是進一步加強了質量監督管理工作。突出質量保障，重點加強住宅、大型公共建筑、建筑節能等重點領域的質量監管，全面推進住宅質量分戶驗收制度，細化量了工程質量標準要求，規范房屋建筑工程質量保修和投訴處理程序。一年來，全縣所有建筑工程均嚴格執行施工圖審查制度和實行強制監理，跨年和新建的工程質量監督覆蓋率達到100%，工程監理覆蓋面達到100%，竣工工程驗收備案率達到100%。

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[關鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發;保護

[中圖分類號]F301.24

[文獻標識碼]A

[文章編號] 1673-5595（2015）04-0038-05

黨的十八屆三中全會提出，要深化生態文明體制改革，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態功能日益得到重視，生態價值日益顯現。黃河三角洲地區未利用地資源豐富，未利用地開發管理改革于2011年2月納入國土資源部與山東省政府簽署的《關于創新國土資源管理機制體制共同推進黃河三角洲高效生態經濟區發展及地質找礦合作協議》;2011年9月，山東省政府出臺《關于黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用的意見》，確定在東營和濱州兩市開展未利用地開發試點工作，經過三年試點現已初見成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發，依然處于探索階段，必須不斷與發展的新要求相適應。當前，從生態角度審視黃河三角洲未利用地開發，正是貫徹黨的十八屆三中全會精神，推進黃藍經濟區建設的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發，分析開發試點的利與弊，論證未利用地的多元價值，旨在探索更加科學的開發模式，實現生態與高效的有機統一。

一、黃河三角洲未利用地的特征及價值

（一）黃河三角洲未利用地的概念

《土地管理法》規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。2001年8月21日國土資源部印發試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入海口地區;二是黃河高懸帶動地下水位上升形成的鹽堿地，以及早期退海之地;三是泥質平緩海岸的淺海灘涂;四是因農業價值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農墾點和原國營農場墾區。黃河三角洲現有未利用地總面積792萬畝，主要位于東營、濱州兩市，按土地權屬分，國有549萬畝，村集體所有243萬畝。按土地類型劃分，水域72萬畝，灘涂沼澤295萬畝，荒草地151萬畝，鹽堿地248萬畝，其他未利用地26萬畝。

（二）黃河三角洲未利用地的特征

從其形成與現狀來分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢低于25米的沿海地區，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢，蒸降比高達35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過度開發等因素影響，荒漠化趨勢愈加明顯。

（三）黃河三角洲未利用地的價值

黃河三角洲未利用地的價值自建國初期就得以顯現，當時主要以墾荒興農為主，建設國營農牧場。作為國家“一五”計劃重點項目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務山東北部濱?；牡亻_墾，后來的開發也多以農業墾殖為主。而在當前建設生態文明的背景下，隨著黃河三角洲開發的不斷深入，未利用地的價值日益多元化。

一是經濟價值。這主要體現為未利用地向農用地和建設用地的轉換。采用“有機質含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發為農用地208萬畝（其中耕地145萬畝）;采用“交通通達度、供水能力、產業集聚度、地基承載力、距離自然保護區和基本農田的遠近”等五項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發為建設用地274萬畝。

二是社會價值。這主要強調滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨特性，是無法復制的得天獨厚的自然生態景觀資源，[3]既可以給人們以體驗和享受自然的樂趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時也具有海陸演變、土質改良、治水治沙等研究價值。

中國石油大學學報（社會科學版）2015年8月

第31卷第4期種效博：生態視閾下的黃河三角洲未利用地開發與保護

三是文化價值。這主要指對文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨有的自然景觀，更因黃河入海口的地域特性，象征著黃河文化的歸結，是海內外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠流長的歷史和文明。

四是生態價值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環境、維護生物多樣性的作用。位于黃河入海口兩側新淤地帶的自然保護區，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動植物的繁衍基地，是東北亞內陸和環西太平洋鳥類遷徙的重要中轉站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護林是重要的生態用地，對防護河水泛濫和海潮侵擾等具有重要的生態功能;一些較大的濕地區域在洪水調蓄、保護水土資源、調節區域氣候方面具有巨大的作用。[5]

二、黃河三角洲未利用地開發的現狀與存在的問題

自山東省開展黃河三角洲未利用地開發管理試點工作以來，東營市啟動實施未利用地開發項目7個，總規模27萬畝，新增耕地103萬畝，改造提升耕地10萬畝，總投資15億元，項目區主要位于市現代畜牧業示范區、市農高區、河口區新戶鎮等轄區范圍內;濱州市啟動實施未利用地開發項目4個，總規模 2054萬畝，新增耕地364萬畝，改造提升耕地1758萬畝，總投資443億元，項目區主要位于無棣縣、沾化縣轄區范圍內。

（一）開發與保護的模式和經驗

東營和濱州兩市按照省部合作協議和省政府《關于黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用的意見》要求，堅持“先易后難、分期分批、穩步推進、高效開發未利用地”的原則，從實際出發，在探索中推進，在實踐中創新，確定了新的開發模式。一是政府主導。政府成立未利用地開發工作領導小組，全面負責未利用地開發的政策措施研究、綜合協調、督促檢查等工作，協調解決區域內未利用地開發的重大問題，明確責任，確保共同開發、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務機構，具體負責開發計劃制訂、項目申報、指標交易等工作。二是市場運作。組建國有性質的未利用地開發有限公司，具體負責未利用地開發項目實施工作。嚴格按照先調研、后評估、再預算的程序確定開發項目，對確定的開發項目實行項目法人負責制、項目施工招標制、工程質量監理制、項目合同管理制、項目監督公告制、項目管護責任制，確保項目順利實施，確保實現預期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計其效”的原則，統籌安排各類涉農涉地資金用于未利用地開發，使用農田水利建設資金建設項目區的水源干渠及水庫，使用交通建設資金建設項目區部分高標準田間路，通過各項資金的有效整合，彌補投資范圍限制帶來的缺陷，確保項目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質和分布情況，科學合理地確定開發、利用和保護措施，統籌發展農林牧草漁游等生態產業。對宜農開發用地，實行土地綜合整治，將未利用地開發為耕地，為占補平衡提供保障;劃定建設用地備用區，實行規劃指標“先行使用，年底核銷”，引導建設項目優先使用未利用地。五是服務全省。建立耕地占補平衡指標異地交易平臺，實行占補平衡指標省內市場化交易，突破用地指標制約，促進全省協調發展。2011年以來，東營和濱州兩市已向山東省東部沿海地區交易耕地指標323萬畝，總交易額103億元。

東營和濱州兩市在未利用地開發試點工作中，形成了具有一定借鑒價值的經驗和做法。一是規劃先行，為科學開發提供了保障。根據土地利用總體規劃、城市發展規劃和產業發展規劃，編制了《未利用地開發利用規劃》，對區域功能、產業布局進行了明確界定劃分，合理確定了用地規模和開發時序。在具體實施中，東營市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點工作方案》，編制了《2011―2013年未利用地開發計劃》和《全市未利用地重點開發區域詳細規劃》，以保障未利用地開發科學有序地進行。二是科技支撐，奠定了高效開發的基礎。東營市歷時三年完成了“十一五”國家科技支撐計劃項目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術提升與示范”，開發方式由原來的簡單整理復墾轉變為暗管改堿與大型水利設施和灌排溝相配套。目前，東營市實施的未利用地開發項目全部采用暗管改堿技術，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農田水利設施，畝均投資都高于5000元。項目區內溝、渠、路、林、村標準化統籌開發，較傳統模式土壤脫鹽改良周期、節地率、節水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統籌，凝聚了實施開發的合力。對農民，分類實行對外承包、地塊轉包、地塊互換、土地入股等模式，引導村民“離農務工”， 實現了土地有序流轉和規模化開發，促進了農業增效、農民增收;對項目責任單位，納入收益分配范圍，負責項目區遷占、地上附著物補償等工作，形成利益共同體;對引進企業，合理確定用地限期和價格，合理劃分水利設施養護責任，提前規劃配套設施，支持其規?；洜I、產業化發展。四是機制創新，抓住了推進開發的關鍵。創新了經營管理機制，實行市場化運作、工程化管理，確保實現預期效益;創新了土地流轉機制，由村委會與村民先行簽訂土地承包經營權流轉委托書，然后由村委會與企業簽訂土地承包經營權流轉合同，最終將土地交付企業運營，既消除了村民顧慮，又化解了企業協調難度;建立了風險防范機制，實行市場準入制度和風險保障金制度，對經營主體的農業經營能力進行資格審查和資信評估，降低土地流轉風險;創建了未利用地統籌利用機制，通過跨區使用、差別管理、易地交易等，實現了省、市統籌和節約集約高效利用。

（二）開發與保護過程中存在的問題

從試點情況看，黃河三角洲未利用地開發主要是通過增加耕地和建設用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態文明建設的角度來審視，未利用地開發已經暴露出一些突出問題和制約因素。

1.配套措施缺失，難免退化

黃河三角洲未利用地已開發的部分地塊地勢較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴重區塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數開發地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時也是最難恢復的濕地類型。[6]再者，配套的水利設施產權不清，難以避免流轉企業的短期行為，必然導致生產經營過程中重用輕管的現象，水利設施一旦破損，修復不及時，就難免造成土地退化。未利用地開發對黃河水的依賴性較強，項目區外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現異常，開發成果將難以保障。

2.新增耕地減少，效益降低

黃河三角洲未利用地已完成或正在開發的地塊多是成方連片，基礎條件好，開發難度小，新增耕地多;而隨著開發的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營市已啟動實施的7個未利用地開發項目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規劃的開發地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢。開發未利用地發展園區經濟，不僅受建設用地指標限制，且基礎設施投資大，周期長，成本更高。如何保持未利用地的可持續開發利用，為實施“黃”“藍”國家戰略拓展空間，需要科學規劃、統籌安排。

3.土地流轉困難，制約經營

黃河三角洲先期開發的地塊以國有土地為主，多為原國有農場的閑置和撂荒地，權屬統一，便于流轉;而后期開發地塊，轉向農村集體土地，既有村與村之間的權屬爭議，又有村民承包地流轉的協調困難，面臨確權難、遷占難、流轉難等問題，增加了開發難度。未利用地開發必須以規?；洜I保證水利設施的統一管理使用，而農民濃重的土地情結和失地后的生活擔憂，都會制約土地的順暢流轉，特別是年邁的農村老人是土地流轉的最大阻力，使規?；洜I難以實現。有合作意向的農業龍頭企業也會因面臨錯綜復雜的利益關系望而卻步。

4.生態環境脆弱，風險增加

農業開墾會導致濕地生態系統的自然演化規律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態系統，不適宜的開發一旦對區域環境和生態鏈造成破壞，在短時間內就難以恢復。未利用地開發逐步向近海推移，由撂荒地轉向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態風險必將加大。如果開發后維護不力或未能達到預期效果，那么，生態恢復將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護，表層，荒漠化趨勢就將難以遏制，會對生態環境造成極大破壞。

5.資源用途管制，約束強化

黨的十八屆三中全會提出，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度;建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態價值而嚴格保護，這必然對其開發利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發，必須重新確定其開發方向，由以利用為主轉向以保護為主，探索創建新的開發利用模式。

三、黃河三角洲未利用地開發與保護的應然路徑

黃河三角洲未利用地優勢將長期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴大之勢，但面對新形勢、新問題，其開發利用應當堅持開發與保護并重，把著眼點放在筑牢生態防線和奠定生態基礎上，探索創建生態高效、可持續的未利用地開發模式，更好地服務于黃藍經濟區建設。就當前而言，在生態環境持續惡化的情況下，未利用地開發應充分考量經濟、社會、文化、生態等各因素，把實現和增加生態價值貫穿于開發全過程，以開發促保護，使其價值功能得以充分體現。

（一）在價值評估的基礎上實行未利用地用途管制

黃河三角洲濕地是具有國際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態環境特殊，具有重要的生態服務功能。[8]未利用地的開發必須符合用途管制，而用途管制的基礎應當是生態價值的評估。黃河三角洲定位為高效生態經濟區，未利用地的生態價值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過開發轉化為農用地或建設用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質，降解污染”的生態功能更不可忽視。未利用地必須在價值評估的基礎上，堅持生態優先的原則確定其用途，宜農則農，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發和保護方向，實現未利用地綜合效益最大化。在此基礎上，要按照海陸統籌、城鄉協調、水土平衡、對接重大設施的要求，整體規劃未利用地資源的開發與保護。

（二）把生態保護作為未利用地開發的主攻方向

要把黃河三角洲未利用地開發的著力點從滿足耕地占補平衡轉變為全方位的開發保護，從注重經濟效益轉變為生態效益、社會效益并重。因未利用地開發新增耕地異地交易獲得的利潤，應主要用于其他未利用地的生態保護，實現未利用地開發與保護的良性互補。開發宜農未利用地應把著力點從增加耕地轉到水土保持和防止退化上來，其他未利用地開發應在編制自然資源資產負債表的基礎上，以產業多元化、經營市場化、評估社會化提高綜合利用效益。從先期開發收益中按比例提取資金，設立未利用地開發保護專項基金，建立以政府投入為主的多元投入機制，[9]加大對重要水利設施管護、耕地退化修復、濕地修復等的投入，保障開發效益和生態安全。

（三）探索與城鎮化、農業現代化相結合的開發模式

黃河三角洲地區不僅有成方連片的未利用地，而且傳統農業區內零星的未利用地也較多，如東營市約有這類土地6萬公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉的制約實施開發難度較大，但由于多數可以直接開發為耕地，開發利用價值較高。破解土地流轉難題，就要把未利用地開發與城鎮化和農業現代化有機結合起來，調動起政府、村集體、合作社、農民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農田水利設施結合起來，與土地規模經營結合起來，與維護農民土地承包經營權結合起來，政府要指標，農民得實惠。土地整理項目可以直接委托村集體或合作社實施，與專業化、產業化、現代化經營結合起來。要以未利用地的置換流轉促進村莊改造和城鎮化建設，引導農民向小城鎮集聚。要有條件、按比例地開發未利用地，適度控制，集約利用，為農村未來發展留下足夠空間。

（四）以制度機制創新推進未利用地開發和保護

要探索建立完善的制度體系和運行機制，保障未利用地的高效開發和科學保護。一要用活市場機制，推進監管和開發相分離。國土資源部門定規劃、管用途、列項目，通過招標方式確定開發主體，政府設立的未利用地開發有限公司應以獨立法人身份參與競標，委托社會中介評估驗收開發項目，形成制約監督機制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補平衡交易制度。要建立交易平臺，在年度計劃內推行自主交易，鼓勵實行協議開發、合作開發等方式，解決開發后續資金不足等問題。三要建立涉農資金統籌使用制度。農業、交通、水利等部門所列涉農資金要由財政部門統籌，與未利用地開發專項資金配套使用，完善骨干水利設施和交通框架。四要創新土地流轉方式，探索以承包地入股、經營權轉讓、合作化生產等方式，引導土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，為未利用地開發創造條件。五要堅持權責利相統一，推進水利設施產權制度改革，強化養護責任，提高使用效益。

（五）以黃河水的高效利用保障開發成果

黃河水作為黃河三角洲地區主要的淡水來源，對未利用地開發和保護起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長的矛盾將長期存在，必須把黃河水的開發利用與未利用地的開發利用統一起來，增強水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規律，適度保持黃河尾閭擺動的頻率和幅度，以多口或寬幅入海維持入?？诘臐竦厣鷳B。要在近海區域規劃建設農田灌溉、生態保障、淤海造地等各功能相統一的大型水利設施，增強蓄水能力，以應對黃河水量突變的風險。要適當增加黃河取水總量中生態環境取水的比重，并向黃河三角洲地區重點傾斜，保障濕地生態系統用水蓄水。要改變基本農田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機結合起來，既要防止耕地退化，又要厲行節約用水。

總之，黃河三角洲未利用地開發必須以生態保護為主線，突出生態價值，嚴格用途管制，集約開發，重在保護，以強大的生態保障功能拓展黃河三角洲開發的空間，從而實現生態與高效的有機統一。

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The Development and Protection of the Unused Land in the

Yellow River Delta from the Ecological Perspective

CHONG Xiaobo

（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，

Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.