國土空間規劃體系建立范文

導語：如何才能寫好一篇國土空間規劃體系建立，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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2019年9月20日，由中國城市規劃學會城市總體規劃學術委員會主辦，銀川市自然資源局、中規院（北京）規劃設計公司聯合協辦的“2019年中國城市規劃學會城市總體規劃學術委員會年會”在寧夏銀川市成功舉辦。來自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負責人、同行業界及專家學者近400人出席會議。

在中央提出建立“全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系”的背景下，總體規劃如何明確自身定位，推進自身理論和技術體系的深刻變革，已成為規劃學界關注的焦點問題。本次學委會年會以“新空間 新總規”為主題，旨在探索新的國土空間規劃體系下市縣層面總體規劃的理論與實踐。針對“新”的會議主題，各發言人分別從各自角度進行了回應，“新”主要體現在四個方面：落實了新時代的新發展理念，貫徹了構建國土空間規劃體系的新任務，體現了構建國家治理體系和治理能力現代化的新要求，回應了人民群眾對美好生活的新期待。

國土空間改革是國家系統性、整體性、重構性改革的重要組成部分，將對城市發展產生深遠影響。市縣國土空間規劃作為落實國家、省級空間規劃的關鍵環節，如何組織開展規劃編制工作，是當前的焦點問題，也是難點問題?，F將此次參會培訓的心得體會匯報如下：

一、對表看齊，理清我區國土空間規劃編制思路

在本次會議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負責人先后分享了各自國土空間規劃編制的最新成果。匯報內容涉及城鄉規劃轉型、國土規劃體系構建、生態空間格局構建、國土空間用途管制和國土規劃數據支撐等多個方面的積極探索。我區應高水平高標準編制和實施新區國土空間規劃，全面提升新區規劃水平，科學引領城市發展和品質提升。

    二、瘦身總規，建立我區新的國土空間規劃體系

按照“管什么就批什么”的原則，對市縣國土空間規劃，側重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等，并對規劃程序和報批成果形式做合規性審查。上位規劃是通過下位規劃貫徹、體現和傳遞，而不應直接拿上位規劃來管理和督查，新的體系應是分級審批、分級授權、分級督查，真正對建設情況的督查依據應該是詳細規劃。建議在新區的國土空間規劃編制過程中適當簡化原城市總體規劃（眉山環天府新區經濟帶規劃）中規劃部分的內容，為專項規劃留下接口。

    三、多規合一，構建我區高水平空間規劃管理體制

    新的國土空間規劃編制應該是“合一”的，且須把握四個原則：一是深入淺出。變革過去不同類型規劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規劃內容應深入，深研問題、找準方法、明確路徑；規劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；二是發揮優勢。過往不同類型規劃有不同的特點與優勢，要發揮城鄉規劃深入研究城市問題的能力，發揮國土規劃強化管控和約束傳導的體制優勢，揚長棄短、優勢互補，提升綜合水平；三是補齊短板。無論城鄉規劃還是土地規劃，都不能認為用過去的“兩把刷子”就可以承擔起新的國土空間規劃編制任務，多規是“合一”而不是“拼一”，“合”是內外互通，是以生態文明的新思想、新理念、新理論，內外一致地指導規劃編制；四是突出特點。不突出特點的規劃是沒有價值的，合一的規劃還應凸顯城鄉規劃的精髓，突出城市發展的特色。

四、要素創新，制定適宜我區發展的國土空間政策

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我國國土規劃的發展和“長株潭規劃”的來歷

在中國，“國土規劃”在不同時期，甚至在同一時期的不同的地區也有不同的名稱和內涵。上世紀八九十年代開展的國土規劃中，曾出現國土規劃、國土總體規劃、國土綜合規劃、綜合國土規劃、國土開發整治綜合規劃等名稱。

1984年12月，國家計委發出《關于進一步搞好省、自治區、直轄市國土規劃試點工作的通知》。全國一半以上省、自治區、直轄市先后在20多個地區開展了國土規劃試點工作。但總體上看，規劃內容涉及范圍廣，重點不突出，即涉及資源開發利用，以牽扯到人口、經濟、城鎮、產業、生態環境保護的統籌與布布局。但由于規劃內容的針對性不強， 84年啟動編制的國土規劃對摸清國土資源家底方面取得了一定成績，但沒有起到多少規劃的指導作用。

進入21世紀后，因宏觀背景和環境發生了新的變化，人口、資源、環境、經濟四者之間的矛盾日趨尖銳和突出，國土空間開發秩序變化更加劇烈，糧食安全、區域發展不協調、城鄉差距拉大等影響到國家政治穩定、社會和諧、經濟可持續發展的深層次矛盾也逐步顯現，亟需通過科學的國土規劃解決發展中存在的問題。

2008年后，為應對國際金融危機，推動區域經濟協調發展，國家先后批復實施一系列區域性規劃，國土資源部也在福建海西岸經濟區、廣西北部灣經濟區、湖南省長株潭城市群、河南中原城市群、重慶統籌城鄉綜合改革配套實施區等地部署國土規劃試點工作。在全國層面上，經國務院同意，國土資源部與國家發展和改革委牽頭，聯合28個部委于2010年9月正式啟動《全國國土規劃綱要（2011-2030）》的編制工作。當前，《全國國土規劃綱要（2011-2030）》已形成了征求意見稿，正在廣泛征求各方的意見。

全國國土規劃綱要的主要內容

2010年9月正式啟動的《全國國土規劃綱要（2011-2030）》（以下簡稱《綱要》）根據《全國國土規劃工作方案》共設置了國土生態安全建設、國土資源優化配置、國土空間合理組織、能源資源保障能力建設、國土綜合整治等9個方面的研究，形成專題研究報告48個，在專題研究報告的基礎上形成。

在全面分析國土資源現狀和面臨形勢的基礎上，《綱要》提出了規劃主要目標和具體任務；從開發引導和分類保護兩方面對全國國土資源進行總體規劃，同時結合國土資源分類提出了農村地區、城市化地區、重要生態功能區等重點區域的國土綜合整治。根據全國國土資源分布特點對陸域國土和海域國土進行了分區，不同的區域提出了不同規劃發展略。最后從土地政策、礦產資源政策、環境保護政策等方面提出實施的保障措施。

《綱要》立足國土資源環境承載能力，圍繞優化國土開發格局、合理配置國土資源、提高能源資源保障能力和改善國土生態環境，統籌提出了國土開發、利用、保護和整治的戰略目標和重大任務，并制定了統一的國土空間開發利用政策措施，對保障和促進經濟社會全面發展具有重要意義。

區域國土規劃的主要內容

為推進新一輪國土規劃編制工作，國家啟動了包括“長株潭”城市群在內的多個區域國土規劃試點。

因為全國尚未關于國土地規劃的統一規程和標準，各試點規劃通常針對試點區域的各種突出的矛盾和問題編制規劃。如“長株潭”城市群國土規劃突出“兩型社會”建設，突出“構建兩型、綠色低碳、和諧高效、富有競爭力的國土空間”主題；而福建海西岸經濟區國土規劃則突出國際國內廣域合作的主題。

試點區域規劃主要解決幾個核心問題：有效配置資源，保障經濟社會發展；強化宏觀調控，促進經濟發展方式轉變；優化空間開發，統籌協調城鄉區域發展；整治國土空間，保障國土生態安全；完善基礎設施，保障和改善民生。內容則一般包括：區域經濟社會發展背景分析；資源環境綜合承載能力評價；國土規劃目標與任務的確定；重點產業帶與城市體系的優化與布局；泛區域國土開發合作；綜合交通運輸體系的構建與優化；重要能源、資源保障；國土規劃實施的保障體系；規劃管理信息系統建設等。

應該說，區域規劃與全國規劃最大的不同在于：區域規劃需要根據不同區域面臨的不同時間和問題，重點突出解決區域經濟發展方面的規劃。

國土規劃亟待解決的問題

我國國土規劃從上世紀80年代起，開展了大量的工作，尤其是近年來，國土規劃編制工作日益重視，2009年國家組織了28個部委編制《全國國土規劃綱要（2011-2030）》。但國土規劃體系尚未建立，建立健全的國土規劃體系對落實國土規劃指導國土空間開發具有重要意義。

筆者認為考慮到國土規劃的宏觀性和中長期性的特點，國土規劃不宜以行政轄區隸屬的特點建立體系。而應在國家、省級體系的基礎上，以重點區域為重點建立規劃體系，重點區域可以是跨省域界線的，也可是省內重點地區編制國土規劃，形成國家、省級、重點區域的三類國土規劃價框架體系。

其次，需要理順國土規劃與其他空間規劃的關系，在國土規劃的定位上應當加強研究，其應當與主體規劃區規劃一樣，上升到國家戰略規劃的層面，而區域規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃及其他相關部門規劃均應依其為依據進行編制，全面提高國土規劃的戰略意義和落實宏觀規劃作用。

此外，能否得到有效的實施為各類規劃成功與否的關鍵，國土規劃也不例外。上世紀80年代我國編制各類國土規劃沒有得到有效的實施，除規劃理論和內容上自身不足外，規劃實施手段的也不足也是重要原因之一。

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一、規劃的重點內容和相互間的關系

1.國民經濟與社會發展規劃----“定目標”

國民經濟和社會發展規劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規劃均要以國民經濟和社會發展規劃為準，不需要另行界定。

2.土地利用總體規劃----“指標和坐標”

土地利用總體規劃突出體現對建設定用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規模必須以土地規劃為準。綜合協調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。

3.城鄉總體規劃----“定布局”

城鄉總體規劃發揮宏觀戰略分析的優勢，領銜制定城市發展戰略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規劃----“定方向”

各類專項規劃主要是依據地區的產業、資源現狀，提出未來發展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規劃”。

關于規劃的問題，要從規劃體系的角度去加以完善。總體上講，規劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發展規劃，一塊是專項規劃，還有一塊是空間規劃。發展規劃主要是各級政府授權各級發改委牽頭編制的五年發展規劃綱要。專項規劃是發展規劃的細化，包括發改委和其他政府各個部門編制的行業規劃、事業規劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮體系規劃、城市規劃或謂城鄉規劃，國土部門抓的土地利用規劃，發改部門抓的區域規劃，這些規劃合在一起叫做空間規劃。這三者之間的關系是發展規劃處于統領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規劃明確一個一個領域、一個一個行業怎么去干，是管“怎么干”的；空間規劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規劃有機統一，這就是我們的規劃體系。

二、當前各類規劃之間存在的矛盾

當前，許多專家學者提出“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》均提出了“三規合一”的相關要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉規劃與土地利用規劃的銜接關系作出明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模?！冻青l規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但如何依據、如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規劃實踐表明，我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發展。究其原因，主要是“三規”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。發改委具有綜合協調社會經濟發展職能，但其空間規劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

三、盱眙規劃的基本現狀

就盱眙的規劃實際情況來看，主要有：

一是國民經濟和社會發展規劃五年綱要。該規劃由縣發改委牽頭編制，目前正在執行的是“十二五規劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業發展布局的規劃。同時，著手考慮“十三五規劃”。

二是城鄉規劃。該規劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區山水生態風貌。規劃通過有機疏解老城區人口，改善城區住房條件，優化城區生活空間；控制城區建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業發展。

三是土地利用總體規劃。該規劃由縣國土局牽頭編制，規劃期限是2006年到2020年，該規劃落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，對上級下達的各項規劃指標，圍繞全縣經濟發展大局，科學規劃、合理布局，力爭在規劃基期年內確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產業規劃、行業規劃、特色園區規劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業、單一的規劃。

四、對規劃整合的建議

1.構建領導機制體系?？h級政府成立規劃編制工作領導小組，并建立專家庫，負責對全縣所有的規劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。

2. 重點重抓關鍵規劃?！皣窠洕蜕鐣l展規劃”、“城市總體規劃”“土地利用總體規劃”三大重點規劃是地區規劃的核心，規劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規劃在編制過程中，聘請資質水平較高的咨詢機構參與編制，之后縣政府組織專家反復論證。

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一、改革滯后的規劃體制是一項重要而又緊迫的任務

我國的規劃體制和“五年計劃”一直在進行著調整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經濟體制的要求和政府管理職能的轉變，規劃體制在從強計劃向更符合市場經濟要求的重規劃的功能性轉變上有了明顯的進展，“十五”計劃不論從編制程序、方法和內容上都有了較大的改進和調整。但總體上來看，規劃體制所發生的這些變化更多的是一種追趕型和適應性變化，規劃體制及其運行機制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴重影響了規劃本身作用的發揮，降低了經濟社會資源的配置效率。這些問題包括規劃體系紊亂、數量過多過濫；各規劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規劃審批程序不明確、編制程序不規范；過時的規劃和內容過多，需要加強的規劃不足；重規劃的編制過程，輕規劃的實施評估等。在規劃工作中則具體體現為機械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規劃互不銜接，規劃內容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規劃抄上級規劃、上級規劃無法在下級落實；墻上掛的規劃多，可操作實施的規劃少等。

“十一五”時期和“十五”時期相比較，我國社會經濟生活中將發生許多新的變化。社會主義市場經濟體系的初步框架已經建立，市場化程度進一步提高，市場在資源配置中的基礎性作用將進一步加強；城鄉差距、地區差距、社會群體之間的收入差距以及就業等問題成為影響社會經濟健康發展的重大問題，追求協調發展和降低社會摩擦的目標將更加突出；市場一體化進程加速，跨區域經濟交流和聯系將進一步突出；經濟安全問題更加引起重視，涉及國計民生的戰略性資源的開發建設更加需要進行統籌規劃；政治文明建設進程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿易組織后設定的過渡期基本結束，規范和約束政府行為的條件進一步提高等。所有這些變化都將對現行的規劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規劃體制進行不斷改革、創新和完善，以建立與新時期社會經濟發展要求相協調的規劃體制。

二、國外的經驗為我國規劃體制改革提供了有益的參考

規劃體制是經濟社會發展規劃的編制、執行、評估等方面的程序和制度，涉及到規劃體系、規劃內容、規劃編制、規劃實施和規劃調整等方面的一系列制度性規定。規劃體制的差異取決于一個國家的意識形態、價值取向、政治經濟體制、文化傳統、社會經濟結構、發展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規劃體制總是具有自己的特點并存在各種差異。比如在決定規劃體制的基礎性制度方面，美國和英國模式更強調經濟的自由主義思想，在私人物品領域和可競爭性領域，政府的作用更多地表現在建立和維護供私人資本進行競爭的公共環境上。法國、德國、日本模式則主要體現出政府推行社會市場經濟戰略的特點，強調市場機制發揮基礎性作用的同時，政府通過采取較多的經濟干預政策來彌補市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉型特征，政府規劃功能經歷了從高度計劃的模式到基本放棄，之后又進行恢復和重塑的過程。另一方面，經濟的市場化和全球化特點又使得這些國家的規劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經濟國家在規劃體制方面的模式和特點有許多可供我們吸取和借鑒。

（一）各國具有不同的規劃體系，但規劃在社會經濟發展中都具有重要的地位

按照功能的不同，各國的規劃體系大多包括三大類，社會經濟發展規劃、空間規劃和專項規劃，但各國側重點有所不同。

德國以空間規劃為主體，聯邦國土規劃由聯邦政府負責編制，主要是制定聯邦范圍內的規劃目標、全國性的規劃標準，并根據各州發展現狀，從平衡發展的角度來調整全國性的布局。對基礎結構、環境質量、經濟結構、就業機會和定居條件等進行經濟區劃和平衡。該規劃具有長期性和指導性，由聯邦建設部牽頭，與有關各部協商后提出規劃草案。除這一綜合性規劃外，聯邦政府還負責編制全國性的專業規劃如鐵路、聯邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護區、軍事用地的規劃等。聯邦規劃對州、市、縣的規劃起指導作用。各州和地方政府要負責編制與上級規劃相協調的地區各專項規劃和土地利用規劃。

法國是西方發達的市場經濟國家中“計劃性”最強的。第二次世界大戰結束后不久，法國政府成立了計劃總署，負責對經濟發展的全面規劃。先后制定實施了11個4年經濟發展計劃。隨著市場的發育和對市場作用的日益重視，指令性計劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計劃開始向合同制方向發展，并成為中央政府調節國家政策和地方政策的工具。從第十個計劃起，計劃合同中量性的指標在減少，衡量結構調整及質量的指標在不斷增加。但政府仍通過計劃引導經濟發展方向，設計國家的發展戰略，縮小社會各界的收入差距。

美國政府具有自己明確的國家發展戰略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計劃，但聯邦政府下設的各委員會和部局都有各自部門的詳細規劃，并通常通過法案的形式發揮作用。同時，聯邦政府也根據國家戰略的需要臨時制定相關規劃，比如阿波羅登月計劃、信息高速公路計劃和田納西河谷開發計劃等。

俄羅斯從蘇聯時期的“全俄電氣化”計劃開始至今，其規劃體制大體上經歷了兩個時期，即以指令性計劃為特征的規劃管理階段和以指導性計劃為特征的規劃管理階段。蘇聯解體后，俄羅斯曾經一度放棄了國家對經濟的總體規劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經濟發展的中長期計劃。2000年開始實施了《俄羅斯聯邦長期社會經濟發展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實施了3~4年不等的中期規劃，以及1~2年不等的具體實施計劃。

日本是一個較多推行政府主導產業政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經濟計劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項經濟計劃：1992年《生活大國5年計劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經濟5年計劃》和1999年《未來10年計劃——經濟社會的應有狀態及經濟新生的政策方針》。同時，日本的國土開發與整治綜合規劃也較多吸收了德國的空間規劃的經驗，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎設施建設方面做了較為系統的規劃。

韓國政府也比較重視經濟長期發展規劃，1960年代以來已先后實施了7個經濟社會發展五年計劃，之后開始實施“新的經濟長期設想計劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風暴的沖擊之后，政府開始調整政府主導型發展戰略，更多強調市場的作用。（二）規劃的地位和內容在不同的經濟社會發展階段是不斷調整和變化的

規劃綜合反映了政府管理國家的意志和政策取向，是政府為推動社會經濟發展和實現宏觀調控而做出的謀劃和安排，是政策實施的重要工具。從各國規劃體制發展演變的過程來看，規劃的內容日益豐富，規劃的主體日益明確，規劃的程序日益科學化，規劃的體系日益完善，規劃的權威性日益提高，規劃之間的功能界定和相互銜接日益加強。總體上看，規劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時，一個明顯的特征是各國規劃的內容在不同時期是有差別的，根本原因在于經濟社會發展的階段和國家在國際經濟環境中所處的相對地位在變化。市場經濟越發達，市場力量越強大，國家在國際上的經濟優勢越領先，政府的產業政策則越弱化。與此相適應，社會經濟發展的中長期規劃就越向戰略性、指導性和定性化方向轉變，政府也就越重視對公共資源、公共產品和服務以及社會協調發展的規劃與引導。目前發達市場經濟國家對中長期的綜合性社會經濟發展規劃的編制在不斷弱化，而重點領域的專項規劃和空間規劃的地位在不斷提高。

（三）具有規范民主的規劃編制程序和完善的規劃法體系

規劃編制程序是否規范和民主直接決定著規劃的可實施性和權威性是否能夠得到保障。發達市場經濟國家大都具有相應的規劃法體系，對規劃的目標、功能、主要內容、編制程序以及規劃調整的法律程序都有明確的規定。規劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規劃都要經過權力機構的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式實施。各國規劃的編制過程基本相同，都要遵循科學和民主的決策機制。比如德國空間規劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：

編制階段。政府有關部門組織人員編制規劃的初稿。編寫人員可以包括內部職員，也可以包括外部聘請的專家。

商討階段。政府邀請有關利益各方對規劃的初稿進行商討，討論過程往往要重復多次。政府綜合有關利益各方的意見后，規劃的最終稿，有關利益各方仍可以對最終稿發表反對意見。

審議階段。政府將規劃的最終稿、有關利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關資料，最終表決通過之后，規劃就成為具有法律約束力的文件。

另外，上下級政府之間的規劃都有明確的協調機制。地區的規劃在地區議會批準之后，需要上一級政府最后批準，以保證上下兩級規劃的一致性。當地方的規劃與國家的規劃相沖突時，聯邦或中央政府有關部門可以對地方規劃進行指導。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導，中央政府有權直接修改地方的規劃。同時，由于地區規劃直接涉及到私人利益，有關利益各方有向上級政府和聯邦或中央政府進行申訴的權利。德國各州的規劃法，都對規劃程序有詳細規定。如不按規定程序走，公民可以對通過的規劃進行，法院會判規劃無效。這種做法雖然容易使制定規劃的時間比較長，但由于規劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規劃能反映絕大多數人的意愿，使規劃的科學性、合理性、合法性得到保障。規劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執行。

（四）具有分工明確的規劃編制機構體系和健全有效的規劃執行評估機制

一個分工明確和職能合理的規劃編制機構及體系是保證規劃編制工作有序高效進行的重要前提。市場經濟國家在聯邦或中央政府大都設有專門的規劃部、局、署或者委員會，專門負責全國總體規劃制定的組織、協調工作。比如德國的規劃權歸三級政府所有，即聯邦、州和地方政府。聯邦政府設有區域規劃和城市發展部，主管立法，制定城市規劃方針、政策、法規，擬定全國經濟區規劃、區域規劃大綱，協調地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設。法國負責協調制定社會經濟發展計劃的機構是計劃總署。計劃總署可以得到其他研究機構的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經濟研究機構）、計劃數理經濟前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計劃總署給這些機構一定的預算補貼。

與此同時，各國都非常重視對規劃執行結果的評估，并有一套進行評估的法定程序和運行機制。法國政府在制定規劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務員的責任心，都要對規劃實施情況進行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負責，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業獨立人士組成。全國評估委員會通過與計劃總署協調建立評估機構，會同相關的政府部門共同確定規劃評估方案和評估費用預算，對規劃實施情況進行跟蹤，對項目費用落實情況進行確認等，最后出具評估報告。

三、建立適應新時期我國經濟社會發展要求的規劃體制的建議

（一）要充分認識市場經濟條件下規劃的作用不是要削弱而是要加強

規劃是政府行使經濟社會管理職責的重要手段，而不是一種制度。規劃的地位在本質上與社會制度無關，而取決于經濟社會發展的階段和政府調控管理社會經濟發展的政策取向，還與經濟社會發展的特點以及國家經濟發展的國際比較地位有關。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，社會經濟資源的配置和許多重大的社會經濟問題的解決都需要政府發揮積極作用，在市場機制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發育不足所造成的缺陷還需要政府進行矯正。即使在市場機制比較完善的領域，也會存在市場失靈，也需要政府進行彌補。同時，隨著社會經濟的發展，公共領域在不斷擴大，對公共產品、公共服務和公共政策的需求在不斷提高。與此同時，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環境污染、生態治理、發展差距、就業及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進行統籌安排、統一協調、總體規劃的任務就越發緊迫。而在全球化和區域經濟一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰略的地位在日益突出，政府制定并實施國家戰略的手段和途徑也就越發顯得重要。同時，作為一個發展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領域的產業政策對國民經濟的發展依然具有積極作用。因此，要充分認識到市場經濟條件下，規劃的地位不是削弱了，而是要加強；在我國目前所處的發展階段，規劃的地位同樣不是要削弱，而是要進一步加強。

（二）要堅持“長遠謀劃、分步實施，廣泛借鑒、兼顧實際，適度超前，協調一致”的原則

建立適應“十一五”時期經濟社會發展要求的規劃體制的改革勢在必行。規劃體制的改革應當堅持幾個基本的指導原則：

第一，長遠謀劃、分步實施。以市場化為方向，將建立符合市場經濟要求的規劃體制作為規劃體制改革的長期目標，分階段實施，建立與我國市場化進程相一致的規劃體制。

第二，廣泛借鑒、兼顧實際。既要充分借鑒發達市場經濟國家的經驗和做法，又要注意與我國經濟社會發展所處的階段和特點相適應，充分反映和體現不同時期出現的新情況、新問題和新矛盾。

第三，適度超前，協調一致。要盡快解決規劃體制不適應經濟社會發展要求的矛盾，充分發揮制度創新在促進生產力和推動社會經濟發展中的重要作用，發揮規劃在社會經濟發展中的戰略性、超前性和指導，使規劃體制與社會經濟發展水平和政治經濟體制相協調。

（三）要突出強調和體現規劃的“系統性、規范性、有用性和權威性”

第一，系統性。要加強不同規劃之間的功能分工和相互銜接，對規劃體系進行高度整合，避免各規劃之間交叉重合甚至相互矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協調的規劃體系。要調整解決經濟社會發展規劃和空間規劃之間的互相銜接。如各級城鎮體系規劃、土地利用規劃、城市總體規劃，其編制的依據應該是經同級人大批準的國民經濟和社會發展規劃。經濟社會發展規劃的內容要落實到具體的空間上。要調整解決重點專項規劃與行業規劃，以及行業規劃相互之間的銜接問題。同時還要協調好中央政府與地方政府規劃之間的協調問題。

第二，規范性。目前我國規劃體制中的制度性規定，有些是法律法規規定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規劃工作的不規范導致了規劃程序上和規劃內容上的隨意性。因此，規劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，要建立符合我國社會主義民主法制建設和政府依法行政的規劃體制。為此，從長遠來看，應該制定《規劃編制法》。

第三，有用性。要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的一類規劃，特別是許多已經不符合經濟體制改革要求的和不再是政府產業政策調整重點與領域的行業規劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經濟社會發展綱要相銜接的地方規劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規劃。要針對目前規劃內容原則性過強、操作性較差的問題，要通過改進規劃編制方法來進一步提高規劃的操作性、可行性和針對性。

第四，權威性。要針對目前存在的下級規劃和上級規劃不銜接，上級規劃難以在下級規劃落實的問題，切實加強對規劃編制和執行情況的監管力度，依法動用司法程序來保障規劃的執行和實施，提高規劃實施的強制力和約束力。

（四）要重點圍繞“四個轉變”進行規劃體制改革的設計和實施

第一，規劃的領域由較多地覆蓋社會經濟各領域向主要以公共產品與服務和非競爭性領域為主轉變。我國的市場化改革使市場機制發揮作用的領域正在不斷擴大，許多行業和領域已經基本上實現了經濟的市場化運行。因此，沿用傳統體制下的許多競爭性領域的規劃應該退出，規劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。

第二，規劃的體系由以經濟社會綜合性規劃為主體向經濟社會綜合性規劃和空間規劃相結合并逐步加強空間規劃轉變。空間規劃應當包括全國的綜合性國土空間開發規劃、跨省級行政區劃的區域空間開發規劃以及各地區的土地利用規劃和城市建設規劃等。空間規劃應當集中體現重大資源的開發利用、基礎設施建設、經濟效率和社會公平、環境保護和文化發展等方面的政策取向，要符合經濟、社會、環境和文化協調發展的政策目標。

篇5

城鄉規劃是社會發展的主要內容，在經濟全球化條件下，各個領域均需要創新才能有所發展，對于城鄉規劃工作來說同樣如此，這一工作必須從制度方面進行優化與改革，使其能夠更加符合創新理念，這樣才能最大程度的保證其規劃效果的提高。主要論述的正是有關市場經濟下城鄉規劃制度創新的問題，希望能夠為城鄉規劃過程提供參考，從而進一步的保證規劃水平的提高。

關鍵詞：

市場經濟；城鄉規劃制度；措施

受經濟全球化的影響，市場經濟已經成為了目前社會發展的一個大趨勢，社會各領域的發展都需要在市場經濟條件下進行，同時也必須具有一定程度的創新性。城鄉規劃過程同樣需要以市場經濟的發展為導向，要在此基礎上完善資源配置工作，從而使其在制度方面達到創新，這對于我國城鄉的長遠發展具有重要作用?？偟膩碚f，城鄉規劃制度的創新勢在必行，必須得到社會各領域的足夠支持。

1市場經濟下的城鄉規劃制度資源配置所扮演的角色

在市場經濟條件下，城鄉規劃制度資源配置扮演著不同的角色，對其角色類型的了解能夠為具體制度的創新提供基礎。具體而言，土地市場運行規劃以及公平配置空間資源均屬于其所扮演的角色類型，文章主要對上述兩方面展開來進行了分析。

1.1土地市場運行規則。

對土地市場運行的規劃是城鄉規劃所扮演的一個主要角色?？偟膩碚f，城鄉規劃的本質便是對土地的規劃與在分配工作，在這一基礎上，實現資源的優化配置十分重要，這是保證社會各領域的利益能夠達到平衡的一個重要基礎。根據我國的國情以及具體制度，土地的私有制不可能實現，從根源上講，土地的所有者并不具備對土地的私有權，因此在城鄉具體規劃過程中，對于土地的規劃一定要以市場為基礎與導向，這樣才能使得社會各利益體的利益達到平衡。

1.2公平配置空間資源。

對空間資源的配置是城鄉規劃制度在資源配置中所扮演的另一個角色。城市與鄉村的空間不是固定的，這是城鄉規劃工程實現的基礎，空間作為人類生存的一個主要保證，其劃分過程必須足夠公平才能達到最大程度發符合社會要求的標準，因此，在對城鄉規劃制度的制定與創新過程中，一定要保證對空間資源配置的公平性。

2市場經濟下城鄉規劃制度創新措施

城鄉規劃制度主要包括決策制度以及執行制度兩種，在市場經濟條件下，想要保證城鄉規劃制度能夠有所創新，就必須要從上述兩個角度出發，只有這樣，才能使制度從各個角度得到創新，從而保證其整體的先進性，保證其能夠最大程度的與當前的市場經濟環境想適應。具體而言，市場經濟下城鄉規劃制度的創新措施主要包括以下幾點：

2.1對決策制度的規劃

2.1.1建立統一的空間規劃體系。

筆者建議，在現的空間規劃編制體系下，積極探索“三規合一”，開展“多規融合”統籌發展研究，積極在編制主體、技術標準、編制方法和編制目標等方面實現“三規”更好的融合，從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面理順“多規”關系，創新搭建“多規融合”工作平臺。同時，整合現有的各類空間規劃編制體系，基于城鄉規劃、社會經濟發展規劃、國土資源規劃和生態環境規劃等不同規劃，建立統一的空間規劃體系。

2.1.2建立年度計劃及評估制度。

基于事權、有效性等城鄉總體規劃的工作內容進行合理增減，增加管理性、統籌性和協調性內容，刪減無效、瑣碎且可以通過其他途徑落實的內容。通過建立年度實施計劃制度和年度實施評估制度，保障城鄉總體規劃的實施。在近期建設規劃的基礎上，每年滾動編制年度實施評估及下年度實施計劃，通過年度實施評估，充分了解城鄉發展現狀，監測、總結、分析和評價上年度規劃實施情況，在實施的過程中反饋、檢討城鄉總體規劃。

2.1.3創新規劃編制形式。

合理把握規劃指標的剛性和彈性，對于建筑退線等要素的控制要硬，對高度、密度、開發強度的控制要因地制宜，可控制性詳細規劃應加強用地功能控制、建筑建造控制、交通

組織控制和景觀環境控制，以及城市開發中“公共產品”控制等內容。在規劃編制過程中，改為可以根據效果、地塊所處位置的不同而通過走程序作規劃動態更新，體現規劃的靈活性。其次，要加強規劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開發等理念融入規劃，在編制技術層面投入充足的人力和時間，進行深入細致的現狀調查和經濟分析，重視并保障規劃編制成果轉化為規劃設計條件，確保應用于規劃管理的科學性和可操作性，通過公眾參與制度、專家制度、聽證制度增加規劃審批的技術含量。采用“城市發展單元規劃”等新的規劃編制形式，作為控制性詳細規劃的補充形式，實現綜合統籌、多方參與、富有彈性及經濟可行等目標。

2.2對執行制度的規劃

2.2.1統籌各機構的權利。

筆者建議將城鄉規劃與土地利用規劃相關機構統一起來，配合“三規合一”和“多規融合”的規劃協調機制，實現城鄉規劃與土地利用總體規劃等規劃的協調和整合。整體性治理理論和制度變遷理論為“大部制改革”奠定了深厚的理論基礎.此外，應合理劃分事權，實行“一級政府、一級事權、一級規劃”的城鄉規劃實施管理體系，強化規劃業務的垂直管理，建立一種有效的縱向制約與反饋關系。

2.2.2創新行政審批制度。

借鑒國內外經驗，將開發項目分為一般開發項目和特別開發項目，一般開發項目不需審查許可，特別開發項目需要審查許可；優化審批流程，減少審批事項和審批環節，縮短審批周期；在已有“一書三證”的基礎上，加強批后監管工作，抓好放線驗線、竣工驗收的環節，重視對建設工程竣工驗收制度及加大對違法建設查處的力度；制定具有可操作性的配套政策，引入第三方機構進行技術審查和竣工驗收，同時重視基礎數據信息平臺的建設，真正做到“一張圖規劃、一張圖實施、一張圖管理”，提高規劃審批和驗收效率。

2.2.3完善責任制。

建立有效的規劃決策責任追究制度對于保障規劃決策者采取負責的規劃決策態度有著重要意義。建立城市規劃決策責任檔案可為決策責任追究提供事實依據。記錄決策的每一個環節，會議記錄或者文件簽發單記錄每一個環節的經辦人，在局務會等集體決策時應將各領導的反對或贊成的意見記錄在會議紀要里，會后應讓與會領導審查會議記錄的內容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機制，為決策責任追究提供全面、真實的基礎材料，在很多地方已經取得明顯效果。

結束語

通過上述文章可以看出，我國的城鄉規劃工作雖然已經得到了很大程度的發展，但其中仍然存在很多問題需要完善，其中制度問題便屬于其中的一項重要問題。在市場經濟條件下，各個領域都必須做出極大程度的創新才能使自身的發展與當前時代相適應，城鄉規劃領域同樣如此，城鄉規劃制度必須從決策以及執行兩方面入手進行改善，這樣才能保證其得到最大程度的創新。

參考文獻

[1]李廣斌，王勇，袁中金.中國城市群空間演化的制度分析框架—基于法團主義的視角[J].城市規劃，2013（10）：9-13.

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“地下空間”，是指地球表面以下土層或巖層中天然形成或經人工開發而成的空間，在城市規劃區范圍以內的則稱為“城市地下空間”。地下空間是人類潛在的和豐富的自然資源，是城市賴以存在和發展的最基本的物質基礎，其利用的主要形式包括地下人防工程、商業建筑、交通設施、儲存建筑、各類管網，以及防護、交通和商業的綜合體等。

地下空間作為一種新型土地資源，在城市開發和建設方面，正在發揮越來越大的作用。發達國家的發展歷程表明，人均GDP在2000～3000美元之間，地下空間將具備大規模開發利用地下空間的條件和實力，2013年我國人均GDP超過了6000美元，已經進入大規模開發利用地下空間的高速發展期。資料顯示，到2010年我國已建成地鐵480公里，預計到2020年總里程達到6200公里；到2011年，僅城市供水、排水、燃氣、供熱四類市政地下管網總長度就已超過148萬公里；北京市現有地下空間面積已達3000萬平方米，上海更是達到了4000萬平方米，各大城市已經著手開始規劃和建設地下綜合體工程。目前，我國地下空間開發利用的總體規模和發展速度已居世界同類城市的先進前列，已經成為世界地下空間開發利用的大國。

在國家層面，對這一新型國土資源重視不夠，相配套的法律法規、技術規范和政策體系不完善，宏觀層面的規劃及管理指導不深入，《城市地下空間開發利用管理規定》（1997年10月27日建設部令第58號，2001年11月20日修正），作為部門行政法規，法律約束性不強且未涉及地下空間權屬劃分，已不能很好地適應現狀。在地方層面，地下空間建設與管理滯后于城市建設的總體水平，由于缺乏統一的指導和管理，行政部門和建設使用單位各自為政，規劃、建設、管理及運行維護方面問題突出，各類事故時有發生，造成了人身傷亡和嚴重的經濟損失。

因此，針對我國經濟社會的發展現狀，全面加強地下空間規劃與管理，已經顯得十分必要和非常迫切。

二、我國地下空間規劃與管理存在的主要問題

近幾年由于地下空間規劃與管理不到位造成的事故令人觸目驚心：2010年7月28日南京地下廢棄化工管道爆炸事故導致13人死亡，120人受傷；2013年11月22日，中石化黃濰輸油管線泄漏引發的城市地下管網爆燃特大事故，共造成62人遇難，136人受傷，直接經濟損失7.5億元；2012年北京“7?21”暴雨造成嚴重內澇，導致因災死亡78人，受災人口190萬人，直接經濟損失116.4億元；哈爾濱曾在8天內出現7次路面塌陷，造成2人死亡2人受傷等。

慘痛的事故教訓，不僅暴露出我國地下空間存在底數不清、信息不全、狀況不明、帶病運行等現實問題，更反映出在地下空間規劃、管理方面存在的深層次問題。

1.法規體系不健全，專業規范時效性差。

總體來看，我國還沒有形成完整的立法體系。在國家立法層面，關于地下空間利用方面的專門法律尚屬空白，與其相關的內容在《城鄉規劃法》、《物權法》等諸多法律中都有涉及；部門法規層面，建設部的《城市地下空間開發利用管理規定》中雖然明確了相關內容，但是作為行政規章，該《規定》法律效力較低，且內容也不完備，缺乏對實踐的指導意義；地方規定層面，只有部分省市出臺了一些有關的政策文件。

2.規劃滯后，總體性不強。

地下空間利用缺乏科學的整體目標和全面規劃，功能布局不詳細，地域之間和行業之間未聯動，低效、無序和重復開發利用問題突出。各行業按照各自眼前需要自行開發和安排地下工程，缺乏聯通，整體性和系統性差；地面建筑、市政設施的布局之間缺乏有機聯系，對于公共用地即規劃紅線以外的地下空間，一直以來更是存在任其自然發展的無管理現象。這不僅導致產生了我國地下空間開發建設上的各類問題，更重要的是，地下空間開發利用的綜合效益不僅不能體現，還造成了空間資源的嚴重浪費，甚至導致后續開發無法進行，嚴重影響了城市的可持續發展。

3.管理缺乏統一協調，體制機制不完善。

一直以來，我國地下空間規劃與建設開發缺乏統一管理。相關報告顯示，當前城市地下空間設施的產權主體分屬地鐵、自來水、排水、燃氣、熱力、電信、電力公司，以及政府、部隊、工礦企業等數十個單位。在建設過程中，各環節的管理又分屬于不同的政府管理部門，如規劃管理由城市規劃部門負責，開工許可管理由城市建設部門負責，工程檔案管理由城建檔案管理部門負責等，缺少統一的監管協調部門。

4.基礎資料缺失，信息化管理落后。

以城市地下管網為例，按照規定，各地的城建檔案管理機構應當繪制城市地下管網綜合圖，建立城市地下管網信息系統，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管網。而事實上，全國擁有城建檔案管理機構的城市并不多，2012年統計，在253個做過普查的城市中，只有少數設立了城建檔案管理機構，也存在信息沒有形成動態更新的機制問題。另外，當前的城建檔案沒有得到高效、低成本的利用，企業如果需要資料數據還需要花錢購買，如果想鋪設管網，需要自己到城市各個部門去收集，去探測施工地域的地下管網資料。

三、解決地下空間規劃與管理問題的建議

地下空間具有稀缺性和不可替代性，戰略地位突出，發展前景廣闊。建議國家從法律法規、統籌規劃、體制機制、信息化等多方面著手，科學規劃并有效監管地下空間。

1.加快立法，完善法規體系建設。

將地下空間使用權納入法制體系，做出明確的界定。修改和完善相關立法，既要明晰國家對地下空間資源的所有權，保證公共利益不受侵害，又要明確地下空間使用權的主體權利、義務。

2.統籌規劃，實現節約高效利用。

建議在國家層面修訂完善土地利用總體規劃，將地下空間資源利用規劃納入其中，明確規劃主要控制指標，進行宏觀控制和引導，同時制定跨省市地域空間的整體規劃；在地方層面，在國家土地利用總體規劃和地下空間利用規劃指導下，結合自身發展特點，在地下空間利用狀況全面普查、安全及風險評估的基礎上，全面編制城市地下空間開發利用總體規劃、控制性詳細規劃或修建性詳細規劃，同城市地平面和立面規劃一樣進行法制化、規范化和程序化管理，以確保城市地下空間合理、有序開發。

3.統一管理，健全管理體制和運行機制。

政府部門應建立統一的管理體制和業務流程，統籌規劃、審批、建設、監察和檔案管理等全過程。建議國家層面有部門統籌地下空間規劃管理工作，地方政府因地制宜地設立地下空間綜合管理機構，統一協調規劃、建設、市政、城管、施工企業和產權單位等眾多部門、諸多行業，保證地下空間開發利用的有序、高效運行。

4.健全資料，推進信息化建設。

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【關鍵詞】土地整理；可持續發展；對策

引言

土地資源是人類賴以生存與發展的寶貴資源；土地屬于自然產物，它具有數量局限性、位置空間性、可持續利用等諸多優勢特點；當前，我國土地資源比較缺乏，那么，現階段該采取何種有效的措施確保土地資源可持續利用呢？筆者認為，最有效的方法就是開展土地整理工作，其對于我國實現耕地總數量動態平衡與確保糧食安全供應具有重要的作用，所以，開展土地整理工作不僅可以保障土地資源的可持續利用，同時還是促進我國社會經濟不斷發展的關鍵因素。最近幾年時間里，我國土地整理事業發展良好并取得了一定的成效，其無論是在建設，還是在保護生態環境方面都發揮著重要的作用。

1 土地整理是實現可持續發展的必然途徑和源動力

1.1 開展土地整理是可持續發展的實際需求

從人類形成開始，土地資源就成為了其生存與發展的不可或缺的產物，從那時起人與土地之間就合成了一個無法分割的綜合體。人類生存初期階段，由于沒有過高的生產力水平，人與土地之間的關系只是人過分的依賴土地，在生存與發展過程中受著自然生態環境的限制。后來，人類利用土地的能力水平有了進一步的提高，特別是隨著各種金屬工具及種植農業的形成，大大提高了土地的利用率。逐漸的，人們不再被自然生態所限制，演變為了大自然的主人，對土地的需求量不斷增大，從而使得土地資源在經濟運行過程中的消耗越來越大，進而給生態造成了一些嚴重的災難，比如耕地面積不斷縮小、土壤植被遭到破壞、草原環境劣化、自然環境污染等等。人們的生存與發展正面臨著危機，不斷的促使著人們對土地資源的理性思考，現階段，人們應重新審視人地之間的關系，同時充分考慮土地可持續利用問題。

我國是發展中國家，也是人口數量較多的國家，人多地少問題經常困擾著我們，所以，當前應在進一步促進工業化與城市化建設步伐的基礎上，大力開展土地整理工作，以此確保我國的土地能夠滿足人類、建設等各個項目的實際需求。土地整理能夠在不增加土地面積的情況下獲取到更大的土地利用效益，它能夠很好的滿足人們日常生活發展對土地資源的實際需求，并且還能夠創造出一個良好的土地生態環境給后人，其在整理農地過程中將溝、渠、路、村等進行了統一規劃與管理，有效的提高了土地生態環境質量和土地利用生態效益。從上述所說的內容中可以看出，開展土地整理工作是確?？沙掷m發展順利進行的最佳手段。

1.2 可持續發展的源動力是建立在土地整理的功能基礎之上

土地資源可持續利用是確保社會經濟持續不斷發展的重要保障，其主要指的是保持特定地區的所有土地均處于可用狀態，并長期保持其生產力和生態穩定性。它的主要作用是能夠保證土地的持續利用。土地利用過程中的土地關系通常具有兩個方面的意義，一方面是意志關系，也就是說，實際占有土地關系，具體體現在土地屬于誰所有，屬于誰使用方面；另一方面是物質關系，也就是說，實際占有土地數量關系，具體體現在擁有不同土地的所有者與使用者擁有土地的總體數量。在土地整理中，其對于這兩種關系都比較重視，因為只有土地占有的物質關系形成了才能夠充分的體現出土地占有的意志關系，只有具備了數量才能夠體現出質量，最終形成物質關系。同時，在測量與合理分配土地時，也需要在土地整理的基礎上方可實現。土地整理自身具有的功能作用在土地所有者與使用者、產業部門等各個方面都得到了良好的發揮，對于土地資源持續發展與社會經濟不斷發展具有極其重要的意義。

2 土地整理可持續發展的具體措施

2.1 建立與我國國情相一致的土地規劃體系

當前，應盡快建立一套完善、科學合理的土地規劃體系，這是土地整理實現可持續發展的有效途徑，要將與國有土地空間利用的整體規劃進行全面的考慮，并根據規劃目的與內容的不同，將國土綜合開發作為主要的規劃內容，將土地利用作為核心內容，將部門作為基礎性的規劃內容，以此構建一套健全完善的國有土地空間規劃體系。

2.2 健全的法律是實現土地整理可持續發展的保障

建立一套完善的規劃實施保障體系是土地整理可持續發展的核心內容，也是將規劃目標全面實現的關鍵性指標。其主要涵蓋了三個方面，分別是法律保障體系、管理保障體系、政策保障體系。法律保障的具體內容是關于土地利用編制、管理等方面的法律規定；管理保障是具有一套健全的規劃管理體制及運作機制；政策保障主要是為了與規劃目標的實施進行良好的配合而制定的相關政策。

2.3 制定一套健全的國土空間規劃，推動區域間的統一發展

我國的土地利用類型具有一定的復雜性，并且各個區域之間具有很大的差異性，因此，土地整理過程中通常呈現出區域性與多樣性。雖然土地利用類型是多樣化的，但是大部分還是以農用地為主，農用地在我國整體土地中占了百分之七十；土地用地比較分散，并且各個區域的土地利用具有較大的差異性，在我國的東部與中部區域，耕地、林地、建設用地居多，而在我國西部區域則以牧草地及還未開發利用的土地居多。因此，當前應根據實際情況，將已有的規劃理念進行全面的更新，建立一套完善的國土規劃體系，創新規劃內容，重視土地總量與產業結構的平衡，同時還要將國土空間結構調整與其開發秩序問題充分的融入到社會經濟的發展規劃之中，從而形成一個健全、切實可行的規劃體系，推動各區域間的統一發展。

2.4 建立一批綜合素質高的土地整理人員

土地整理工作具有較強的技術性特征，因此，從事土地整理工作的人員必須要有較高的綜合業務素質。具有較高素質的土地整理人員是提高土地整理質量與效益的前提所在。當前，必須進一步加強建設一批土地整理規劃設計隊伍，并定期對土地整理人員進行業務知識與技術培訓，從而使得土地整理與管理符合當前的實際需要。另外，還應制定完善的土地整理規劃師執業證書，并開展相關考試，與規范要求相符的人員方可投入到實際中工作。

3 結論

綜上所述可知；土地資源是人類生存與發展過程中不可獲取的一項重要的資源，其是否可持續利用對于我國社會經濟可持續發展至關重要；要想確保土地可持續利用，前提條件就是開展土地整理工作。本文首先論述了土地整理是實現其可持續發展的必然途徑，其次，提出了土地整理可持續發展的具體措施，以供參考。

參考文獻

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[4] 高向軍,鞠正山;中國土地整理與生態環境保護[J];資源.產業;2005年02期

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一、工作開展情況

（一）提升政治站位，凝聚思想共識。全省批而未供和閑置土地處置工作會后，我縣立即召開專題會議，對全縣批而未供和閑置土地處置工作進行安排部署，要求全縣上下牢固樹立“寸土必惜、寸土必用、寸土不棄、寸土不閑”的集約理念和底線思維，充分認識做好處置工作的極端重要性，立足全縣高質量發展全局，迅速采取有效措施，全力攻堅突破，扎實細致開展批而未供和閑置土地處置工作。

（二）加強組織領導，夯實工作責任。成立了由分管副縣長任組長，縣資源局主要負責人任副組長，縣發改、財政、住建等相關單位負責人為成員的工作專班，抽調部門骨干力量負責日常辦公，印發了《深入開展批而未供和閑置土地處置專項行動實施方案》，明確了2021年3月底批而未供處置40%以上、閑置土地處置60%以上的目標任務，層層夯實責任，倒排工期，確保工作穩步推進。

（三）堅持問題導向，分類處置處理。堅持“全面清理、分級負責、分類處理、依法處置”的原則，建立責任清單，實行銷號管理，對批而未供和閑置土地逐宗開展研判，認真分析原因，精心制定方案，對xx家項目單位進行了約談，下發督辦函10份，全面傳導壓力，跟蹤問效。xx年，省市下達我縣批而未供土地基數xx公頃，閑置土地基數xx公頃。截至目前，消化批而未供土地xx公頃，消化率達xx%；向省政府申報核減無效用地兩個批次xx個地塊xx公頃，2021年上半年計劃核減無效用地xx公頃。

（四）完善工作機制，堅決遏制增量。按照自然資源“批、管、用、補、查”綜合監管要求，建立遏制新增批而未供和閑置土地長效機制，修訂了《關于建立自然資源管理共同責任機制的意見》，確立了“黨委領導、政府負責、部門協作、公眾參與、上下聯動”的自然資源管理工作原則，明確25個部門和單位管理職責和責任追究辦法，強化了自然資源管理行政執法相互監督和社會監督，形成了自然資源工作“大家管、大家用”共同管理責任機制。

二、存在問題

雖然我縣在批而未供和閑置土地處置方面做了大量工作，也取得了一定成效，但與上級要求和群眾期盼相比還存在一定差距。一是土地征遷難度大。群眾土地情結較重，加之近年來城鎮化速度加快，土地資源更加稀缺，群眾對征地補償的期望值遠遠高于土地征收片區綜合地價，給土地征收工作帶來壓力和阻力。二是規劃體系不完善。因歷史原因，除縣城新老城區編制了總規外，其他建制鎮規劃相對滯后，城鄉規劃體系不健全，正在編制的國土空間規劃短期內難以落地，為部分土地規劃指標的合理設置帶來困難，不利于項目用地供應。三是政策銜接不緊密。隨著相關領域的政策有所調整，個別已報批地塊的原申報用途與現規劃用途不一致，不適宜新的行業政策要求，導致土地無法供應。

三、下一步工作打算

下一步，將以本次督導為契機，認真貫徹落實督導組各位領導的意見和建議，進一步強化措施、夯實責任、主動作為、加壓奮進，確保如期完成批而未供和閑置土地處置任務。

一是進一步強化督導排查。以督導組反饋問題整改為抓手，對批而未供及閑置土地處置工作進行全面“回頭望”，細化完善工作清單，建立銷號管理臺賬，對項目用地再研判，問題原因再找實，處置措施再精準，相關責任再壓實，時限要求再卡緊，確保工作高強度、高效力推進。

二是進一步強化分類施策。對已經省政府批準且確實無法落實的項目用地，下決心核銷一批。對供地條件成熟的項目用地，加大項目策劃和招商力度，優先使用批而未供土地。對未供即用的項目用地，屬于劃撥類型的，積極協調用地單位，加快立項審批和建設用地規劃許可證辦理；屬于出讓方式供應的，限期完善用地手續，對限期不完善的，依法依規進行查處。

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一、新區概況

（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP　1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②

（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。

（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填海總面積將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③

（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。

二、新區建設面臨的土地問題

當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。

（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。

（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。

三、新區土地管理制度綜合改革探索

他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。

（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。

（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。

（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。

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第一，堅持土地承包經營制不動搖，依法保護農民的土地承包經營權，穩定農業家庭經營的制度基礎。家庭經營是世界各國農業經營的最基本形式。我國農村土地承包經營制賦予了農民土地承包經營權，奠定了農業家庭經營的制度基礎；同時，我國農民家庭經營的承包地，是農民重要的基本生活保障來源，因此土地承包經營制也是我國農村社會穩定的制度基礎。這一基本制度已經在《憲法》和《農村土地承包法》等法律上得到嚴格規范，在新農村建設中必須長期堅持并不斷完善。今后，要嚴格執行《農村土地承包法》，穩定已經形成的土地承包關系，切實保護已經賦予農民的土地承包經營權。特別是，對于農民土地承包經營權的管理，要從合同管理向登記管理轉變，逐步建立包括初始登記和變更登記、專業化屬地化規范化的城鄉土地統一登記管理體系，并完善土地承包經營權續期制度或者實行無限期的土地承包經營權制度，按照物權對農民的土地承包經營權實行更為徹底的保護。

第二，依法規范土地承包經營權流轉，積極穩妥地發展農業規模經營和農業產業化經營。新農村建設中，必須嚴格執行《農村土地承包法》，依法規范農地流轉，保障農民在農地流轉中的主體地位和自主決策權，結合農村勞動力流轉和農村人口轉移進程，在農民自愿選擇和平等協商的基礎上，通過農地的市場流轉和適度集中，積極穩妥地發展農業土地規模經營；按照平等協商、互惠互利的原則，通過農戶和龍頭企業自愿簽訂產品合約和要素合約，發展龍頭企業+農戶、龍頭企業+農戶+基地、龍頭企業+合作社+農戶、龍頭企業租賃農戶承包地等形式的農業產業化組織方式。在必要的情形下，可以發展龍頭企業受讓農戶承包地、雇傭農民的農業產業化組織形式。在完善農村土地登記制度，培育、發展和規范土地承包經營權轉讓市場的基礎上，開放土地承包經營權抵押市場，支持發展農業產業化經營。通過發展農業規模經營和農業產業化經營，延長農業產業鏈條，增加農業附加值和技術含量，提高農業經營效益，增強農民參與國際市場競爭和應對市場變化的能力。

第三，嚴格保護耕地特別是保護好基本農田，保障國家糧食安全和農業可持續發展。我國人多地少，需要養活的人口數量大，并且在今后相當長的時期里人口數量還會繼續緩慢增長，保護耕地、保障國家糧食安全和農業可持續發展是我國土地政策極其重要的全局性戰略性目標。新農村建設中，必須繼續完善和嚴格執行占用耕地補償制度和基本農田保護制度，探索建立和完善世界上最嚴格的適合我國國情的耕地保護制度。對于非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，通過繳納相關稅費，專項用于耕地整理開發以補充耕地。對于劃入基本農田保護區的糧、棉、油生產基地、有良好的水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造和可以改造的中低產田、蔬菜基地等在內的耕地，在農地轉用審批和土地征收等方面要繼續實行嚴格管理。

第四，改革征地制度，探索建立與市場經濟相適應的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。隨著市場經濟的發展，我國從傳統計劃經濟延續下的農村集體土地國家統一征收制度存在的缺陷日益顯現。推進新農村建設，就必須改革這種不合理的征地制度。當然，由于征地制度改革涉及耕地保護、城鎮建設、工業發展、公益事業、農民權益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進推進。近期，應重點修改完善征地補償的有關法律法規條款和征地補償費的確定辦法，切實提高征地補償標準。從中長期看，理順農地轉用中的經濟關系，實現土地征收中的公正補償，需要進一步深化土地市場化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴格限定在公共目的，并在發展農用地內部流轉市場和集體建設用地流轉市場的同時，適度開放建設用地規劃許可的經營性農地轉用市場，形成的土地市場價格體系為公共目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的、區分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。

第五，改革集體建設用地使用制度，建立以城帶鄉的城鄉建設用地統一市場。我國以國家和集體二元土地所有制為基礎，與城鄉企業、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉分割管理的路徑形成了城鄉建設用地使用制度上的雙軌制和城鄉分割的建設用地市場，包括鄉鎮企業用地和農民宅基地等在內的農村集體建設用地的市場化流轉長期受到限制，直接阻滯了生產要素在城鄉之間的雙向流動和城鄉經濟社會的一體化發展。在新農村建設中，只有加快改革集體建設用地使用制度，開通城鄉建設用地市場，才能吸引城鎮企業和居民投資農村、實現以城帶鄉式發展。今后，從統籌城鄉土地政策、建立城鄉建設用地統一市場的要求出發，在制定和頒布《物權法》，明確界定建設用地使用權用益物權的基礎上，應進一步細分集體建設用地土地使用權。對于經營性集體建設用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權創設集體出讓土地使用權，并允許其與國有出讓土地使用權具有同等效力地進行轉讓、出租和抵押；對于農村公益性用地和農民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。

第六，調整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農業農村發展的土地收益分配體系。在我國現行土地價、稅、費體系下，政府土地收益在農地轉用和土地供應環節取得的多、在土地保有環節取得的少，以土地出讓價款和費的形式取得的多、以稅收形式取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級財政，中央、省和鄉村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少。這種格局加劇了城鄉發展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也驅使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農業綜合開發；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，完善有關15%的土地出讓金專項用于農業土地開發的管理規定，支持農業土地整理開發；逐步正稅減費，全面完善不動產稅制，支持鄉村基層公共財政；建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設、城鎮土地收購儲備和風險備用金等的具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。

第七，開展農用地整理，改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力。農用地整理是精細化、集約化、節約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區發展農業生產、開展國土整治、建設新農村的重要方式。實踐證明，農用地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進行復墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積；通過規整農田灌溉渠系，發展節水灌溉農業，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規模經營，為提高農業機械化裝備水平和農業集約化程度創造條件；通過完善農業基礎設施，為農業技術的大面積推廣應用創造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農業生態條件和農村人居環境。農用地整理，無疑將是未來我國新農村建設的重要途徑。在新農村建設中，應當堅持統一規劃、分區指導、依法規范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，有重點有步驟地穩步推進農用地整理，不斷改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力。

第八，開展農村建設用地整理，改善農村生活環境和村容村貌，因地制宜地推進村莊治理。目前我國農村居民人均建設用地總體上保持在180平方米左右，東、中部地區一般在120-250平方米，西部地區在150-400平方米，山區和牧區更高。隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現了“空心村”等現象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環境的愿望越來越強。總之，我國農村建設用地整理的資源開發利用潛力巨大，農民群眾對建設用地整理的認同感和參與程度也在不斷提高。在新農村建設中，要在村鎮規劃的統一指導下，尊重并引導農民積極參與，結合撤鄉并鎮、遷村并點、撤村建居、舊村整治、“空心村”改造、民居翻建改建、農村基礎設施建設、農村公共公益事業建設等的實施，因地制宜地開展土地置換、土地權屬重劃、土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理，以農村建設用地整理為紐帶，優化建設布局，促進人口適度集中，提高基礎設施完備度，發展公共公益事業，改善農村人居環境。