水旱災(zāi)害管理論文

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今年“世界水日”主題是水與災(zāi)害（WaterAndDisasters）牞面對當(dāng)前全球水旱災(zāi)害并重，危險信號頻出的形勢，水的危機更加引起國際社會的關(guān)注，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都感受到了極大的壓力與挑戰(zhàn)。在治水方略的探討上，殊途同歸，都走上了加強水旱災(zāi)害管理的道路。

加強水旱災(zāi)害管理，涉及到治水理念、管理體制、運作機制、技術(shù)手段等諸多方面的調(diào)整與轉(zhuǎn)變，是一項長期、艱巨的工作。在世界水日到來之際，我們請來程曉陶所長跟您談?wù)剣H社會對水災(zāi)害和風(fēng)險管理的認(rèn)識和做法，希望能夠?qū)δ兴砸妗?/p>

最近在日本筑波與東京參加了關(guān)于“水災(zāi)害與風(fēng)險管理”的兩個國際研討會。這是日本籌辦“國際水災(zāi)害與風(fēng)險管理中心”系列活動的重要環(huán)節(jié)。會議交流的信息量很大，既有發(fā)達(dá)國家實施洪水管理戰(zhàn)略以來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，又有發(fā)展中國家面臨的治水窘境與治水方略的探討；既有治水理論、方法與實用技術(shù)發(fā)展軌跡的綜述，也有不同尺度、不同社會經(jīng)濟背景區(qū)域多種治水模式的比較，以及相關(guān)國際組織聯(lián)合行動計劃的介紹等等。這些對于我國實現(xiàn)治水方略調(diào)整的“兩個轉(zhuǎn)變”有很大的參考價值。

水旱并重的災(zāi)害形勢

來自國際組織的統(tǒng)計資料表明，20世紀(jì)90年代后期以來，世界進入了一個水旱災(zāi)害事件頻發(fā)并重的階段。20世紀(jì)70年代至80年代中期，世界上受旱災(zāi)影響的人口最多；80年代后期至90年代初期，受旱災(zāi)人口明顯下降，受水災(zāi)人口急速上升；90年代后期至2002年，不僅受水災(zāi)人口居高不下，而且受旱災(zāi)人口再攀新高。這一趨向與我國的情況大致相當(dāng)。

從水旱災(zāi)害事件發(fā)生的區(qū)域看，35％發(fā)生在以季風(fēng)氣候為主的亞洲地區(qū)，29％發(fā)生在非洲，20％在美洲，13％在歐洲，3％在大洋州。根據(jù)慕尼黑一保險公司統(tǒng)計的資料，2002年全球因災(zāi)死亡10576人，其中亞洲8570人，占81％。死亡成因中，洪水占42％。同時資料分析表明，發(fā)展中國家因災(zāi)死亡人數(shù)約為發(fā)達(dá)國家的13倍。而從經(jīng)濟損失來看，洪水造成的損失占了50％。

慕尼黑再保險公司對自然災(zāi)害經(jīng)濟損失與投保資產(chǎn)損失的比較數(shù)據(jù)表明，在當(dāng)前全球水旱災(zāi)害頻發(fā)并重的時期，亞洲國家受到的影響相對較大，而保險率相對較低。而更多信息表明，發(fā)展中國家與貧困人口因此而受到的打擊更大。專家們除了說明氣候波動的影響之外，更多地是從社會經(jīng)濟發(fā)展、人口爆炸、快速城市化、環(huán)境演變等方面探究水災(zāi)的成因，從健全管理體制、完善防洪抗旱體系建設(shè)、調(diào)整治水思路與方略、增強防災(zāi)力、克服脆弱性等方面探討治水的良策。

美國洪水管理：從家長式的照顧到風(fēng)險分擔(dān)

通常人們都認(rèn)為，美國是世界上洪水管理最先進的國家。沒想到，美國陸軍工程兵團水資源研究所的JeromeDelliPriscoli博士一上來就訴苦。

他說，“在美國，洪水管理是由聯(lián)邦政府推動的事情。長期以來，聯(lián)邦的干預(yù)常常受到來自州與地方的阻力，在水問題上的合作是有限的。此外，產(chǎn)權(quán)、個人主義與自由市場、私人所有的傳統(tǒng)非常強硬。土地利用規(guī)劃也總是阻力重重，由于洪水管理應(yīng)該結(jié)合土地利用，因此遇到了很大的困難。一旦災(zāi)害發(fā)生，人們?nèi)匀槐еf有的觀念，首先想靠工程手段從此消除洪水，其次仍然按照歷來的傳統(tǒng)方式幫助災(zāi)民。”

Priscoli先生指出：“今天，在美國受洪水威脅的土地中，生活著約1000萬家庭，有3900億美元的資產(chǎn)。洪泛區(qū)中城市的增長率是其他地區(qū)的兩倍，天然洪水的調(diào)蓄功能持續(xù)減少。現(xiàn)行的各種防洪減災(zāi)項目并沒有消除美國的洪水問題，雖然年平均洪災(zāi)傷亡人數(shù)保持平穩(wěn)，但是年均洪水損失正在上升。政府年平均花費的救災(zāi)款達(dá)30億美元，并且未投保的財產(chǎn)損失在增長。極端的氣象條件已經(jīng)帶來了變化。100年一遇洪泛區(qū)中未得到保護的開發(fā)活動仍在繼續(xù)。那些決定在洪泛區(qū)中生活與經(jīng)營的人，并沒有為此而支付相應(yīng)的成本。各種補助與洪災(zāi)后的救援減少了人們采取預(yù)防措施的積極性。2萬個受洪水威脅的社區(qū)，雖然90％都參加了國家洪水保險計劃，但是只有不到20％的居民購買了洪水保險。”

盡管面對困難與存在問題，美國實施洪水管理的效果是顯著的。Priscoli先生在這次會議上顯示的統(tǒng)計資料表明，在20世紀(jì)中，美國洪水管理的措施雖然無力抑制洪災(zāi)損失上升的勢頭，但是卻有效地降低了水災(zāi)損失占GNP的比值，將洪水風(fēng)險限制在了可承受的限度之內(nèi)。1993年美國洪災(zāi)損失雖然高達(dá)163．7億美元，約為1937年洪災(zāi)損失的4倍（1995年不變價格），但損失占GNP的比值從0．48％降到了0．26％。

關(guān)于當(dāng)前的趨向，Priscoli先生認(rèn)為：“雖然人們對洪泛區(qū)的洪水風(fēng)險有了更多的認(rèn)識，但是人們遷往海邊、湖邊、河邊的現(xiàn)象仍在繼續(xù)。當(dāng)前法規(guī)的手段正在加強。美國正在重新建立從工程措施到地方規(guī)劃、規(guī)章制度、風(fēng)險區(qū)劃與多目標(biāo)管理之間的平衡。國家洪水保險計劃已經(jīng)成了管理的主要手段。針對地方政府疏于洪泛區(qū)管理的訴訟越來越多。與此同時，對濕地的自然功能與環(huán)境的價值有了新的認(rèn)識。地理信息系統(tǒng)與洪水風(fēng)險圖的繪制技術(shù)有了改進。公共權(quán)益與私人權(quán)益之間的平衡正在轉(zhuǎn)向更強的公共權(quán)益。而且政府用于災(zāi)害援助上的開支還在增加。”

Priscoli先生在結(jié)論中強調(diào)：“洪水管理是復(fù)雜的。美國已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，但是仍在試圖克服許多障礙，探討更好的政策。我們經(jīng)歷了‘畏懼－控制－預(yù)防－管理’的過程，走上了與洪水共存的道路。在整個的過程中，改變行為是關(guān)鍵。當(dāng)前的動向是鼓勵積極接受風(fēng)險與承擔(dān)責(zé)任，而不是僅給予家長式的照顧（尤指僅向災(zāi)民提供所需的物品而不是賦予他們權(quán)力或責(zé)任）。”

日本的努力：泛洪區(qū)管理的本土化探討

Priscoli先生的演講使我想起幾年前看過的一份報告——《美國的治水戰(zhàn)略：日美治水對策的比較》。其主要作者之一是日本土木研究所的末次忠司先生。這次會議期間，我又見到了他。在那份報告中，有一張表列舉了日、美兩國在治河措施起始年份上的差距。從中，一方面我們可以看到技術(shù)與管理發(fā)展進步的過程和日本向美國學(xué)習(xí)、試圖縮小差距的努力；另一方面，也可以看到，盡管“政府參與洪水保險”是美國推行“洪泛區(qū)管理計劃”的基本措施，但是日本并沒有照搬美國所有的先進做法。其中根本的原因是國情的差異。

日本也是一個人多地少的國家，平均人口密度將近我國的3倍。受水災(zāi)影響的沿河沿海低地面積雖然僅占國土面積的1／10，卻聚積了日本約50％的人口和70％以上的資產(chǎn)。受季風(fēng)氣候的影響，日本也同樣存在梅雨天氣，易于遭受臺風(fēng)的襲擊，暴雨的頻率高、強度大，時降雨量超過100毫米的情況不算稀奇。日本的河流源短流急比降大，洪水暴漲暴落，一次洪水過程一般僅持續(xù)數(shù)小時或數(shù)日，且易于伴生滑坡泥石流。由于一次大的臺風(fēng)襲擊，就可能造成全國100多條河流同時暴發(fā)洪水，所以日本不可能像美國那樣通過推行國家洪水保險在全國范圍來分擔(dān)風(fēng)險，也無法利用洪水保險作為推進洪泛區(qū)管理的手段。

日本人口增長最快的時候是60年代末至70年代初期。當(dāng)時日本經(jīng)濟已經(jīng)起飛，治水的主要精力放在了大力興修防洪工程體系，提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)付隨城市化而日益嚴(yán)重的內(nèi)澇與水污染等問題。70年代末為了解決高度城市化流域城市型水災(zāi)害問題雖然建立了綜合治水特定河川制度，但是并沒有在全國推廣，主要是考慮經(jīng)濟實力的制約。80年代之后，當(dāng)人們意識到加強洪泛區(qū)土地利用規(guī)劃，調(diào)整土地利用方式與增強房屋的耐淹性等也是減輕水災(zāi)損失的有效措施時，卻發(fā)現(xiàn)對于日本來說，此項措施似乎為時已晚。因為這時日本城市擴張大局已定，老式舊房的更新?lián)Q代也基本完成了。土木研究所的吉谷先生對我說，五十年代至七十年代快速發(fā)展時期日本一些洪泛區(qū)內(nèi)的無序建設(shè)，給今天留下了很多的麻煩，可以說是一大教訓(xùn)。

這次會上，之所以有專家又提出來要“從洪水風(fēng)險分析走向洪泛區(qū)風(fēng)險管理”，主要是針對中小河流在經(jīng)濟發(fā)展之后如何提高防洪保障水平的問題。過去，日本河道的防洪標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)流域的大小與重要性來確定的，小流域防洪工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)自然較低。但是今天，很多洪災(zāi)損失來自高度城市化后的小流域，而沿襲傳統(tǒng)的工程手段已經(jīng)很難解決防洪減災(zāi)的問題。如何在較大流域與較小流域之間求得防洪安全標(biāo)準(zhǔn)的平衡呢？或者說用什么手段來實現(xiàn)這種平衡呢，于是建立在洪水風(fēng)險分析基礎(chǔ)上的洪泛區(qū)風(fēng)險管理成為人們探討的模式。

風(fēng)險圖指導(dǎo)居民避難

會上，日本國土技術(shù)政策綜合研究所水害研究室主任廣木謙三介紹的洪水風(fēng)險圖，也反應(yīng)了日本的國情特點。

由于高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程體系的建設(shè)，一般地區(qū)遭受洪水淹沒的機會已經(jīng)大大減少。普通居民往往不相信自家還有遭受水淹的可能性，即使警告危險已經(jīng)臨近，也不愿意撤離，或不知該如何采取避難措施，或不知該撤往何處。防災(zāi)救援人員由于缺乏必要的信息或在緊急情況下得到大量含糊不清的信息，也可能不知所措，貽誤時機。由于洪水來得快、去得快，高效的避難組織是超標(biāo)準(zhǔn)洪水發(fā)生時減少人員傷亡的關(guān)鍵，因此，日本的洪水風(fēng)險圖被定義為“專門為當(dāng)?shù)鼐用癜踩c順利進行避難而提供地理信息的地圖”。

日本過去風(fēng)險圖的制作是地方政府各自為政的事情，存在表現(xiàn)內(nèi)容形式不一的問題。為此，建設(shè)省委托土木研究所編制了全國風(fēng)險圖制作指導(dǎo)手冊，統(tǒng)一了制圖的規(guī)范，并明確了風(fēng)險圖繪制公布的程序。1996年至2003年，全國應(yīng)繪制風(fēng)險圖的298個地區(qū)中，已有217個完成了繪制任務(wù)。根據(jù)調(diào)查，看過風(fēng)險圖與未看過風(fēng)險圖的居民相比，避難時間能提早約1小時，居民避難率是過去的1．5倍。

如何引導(dǎo)公眾參與討論

會上，土木研究所吉谷純一先生作的報告《公眾參與討論防洪工程項目的若干問題》可以說是最有趣的一個報告。今天人們已經(jīng)認(rèn)識到“有更多的公眾參與是求得良好平衡的關(guān)鍵”，但是如何有效進行公眾參與卻是一個值得探討的問題。

吉谷先生舉例說，2001年12月9日至2003年12月14日，圍繞九州一座防洪水庫是否應(yīng)該上馬的問題，當(dāng)?shù)叵嗬^召開了9次公開討論會，每次會議持續(xù)6～8個小時，參加者都達(dá)到700～800人之多，但是效果甚微。反對派中一些人盲目相信所謂的“綠色大壩”（GreenDam），即在山上種更多的樹可以減少特大洪水的洪峰流量，盡管日本科學(xué)院的研究已經(jīng)證明他們的主張是不可能的。

吉谷先生認(rèn)為這是一種狹隘短視的品性，會引導(dǎo)人們對科學(xué)結(jié)論的誤解，并建議為了推動實質(zhì)性的討論而不是無意義的詭辯，在列出所有要討論的問題之后，要認(rèn)真考慮問題重要性的等級，將科學(xué)的視點從數(shù)學(xué)的技巧轉(zhuǎn)向這些實際的問題。

解決亞洲季風(fēng)區(qū)水問題要有自己的思路

在東京的研討會上，富島大學(xué)管理與社會科學(xué)部教授蟲明功臣先生的大會專題報告也很精彩。他講演的題目是“亞洲季風(fēng)區(qū)域的水問題與日本經(jīng)驗的國際貢獻(xiàn)”，強調(diào)指出不同區(qū)域的水問題有著顯著的不同，明顯受到地理條件的影響。在歐洲與北美形成并一直在發(fā)展著的水文方法與水資源管理技術(shù)，其中，主要是以濕潤與半濕潤氣候條件下丘陵起伏的地形與非活動的地質(zhì)狀況為背景的。然而，人們逐漸認(rèn)識到，它們不能夠一成不變地應(yīng)用到其他地區(qū)，尤其是濕潤的亞洲季風(fēng)區(qū)域，那里的地理條件是明顯不同的。在集中了世界上60％人口的亞洲季風(fēng)氣候地區(qū)，嚴(yán)重的水問題既包括了“水太少”，也包括了“水太多”。蟲明先生在報告中比較系統(tǒng)地介紹了日本治水方略的沿革，討論了日本經(jīng)驗對國際社會的適用性，也體現(xiàn)了“治水思路與技術(shù)措施要因地制宜”的理念。

后記

由于篇幅的限制，這次僅以美日兩個發(fā)達(dá)國家為例，介紹了他們在治水方略調(diào)整與洪水管理方面的問題、認(rèn)識與做法。但是，洪水管理決不是發(fā)達(dá)國家的專利。這次會上，一些來自亞非拉發(fā)展中國家的專家，也介紹了他們在水旱災(zāi)害管理方面的實踐與探討。事實上，由于發(fā)展中國家水災(zāi)特性的變化受人類活動的影響更為顯著，管理體制更為薄弱，因此，加強水旱災(zāi)害的管理，才成為更為緊迫的需求。由于國情的差異，各國的模式都不相同。學(xué)習(xí)國外洪水管理的先進經(jīng)驗，關(guān)鍵是把握其合理的內(nèi)涵。各國水患的病癥、程度不同，治水的藥方自然也有所區(qū)別了。