國土空間規劃中存在的問題范文

導語：如何才能寫好一篇國土空間規劃中存在的問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：國土空間規劃；建筑方案；建筑設計；方案審查

早期的國土空間規劃主要局限在小尺度范圍內，隨著城市的演進及國家制度的進一步確立，國土空間環境、人文環境都發生了重大的變化。尤其是進入21世紀，隨著全球化、數字化、信息化的不斷深入，大城市空間密集程度不斷提高，為保持空間發展的協調性、整體性和戰略性，越來越多的國家將國土空間資源規劃作為國家發展的基礎戰略，開展協調部署和戰略式的管理。

1國土空間規劃概述

1998年國務院改革機構，設置國土規劃的專門職能部門，2009年，我國又啟動了福建、重慶中部地區以及其他多個省份的國土規劃編制工作。在此之后，2017年，我國正式頒布《全國國土規劃綱要》，標志著國土空間規劃工作打開了嶄新的局面。總的來說，國土空間規劃是對國有土地空間進行全方位的規劃，以保障資源的可持續建設，對完善規劃體系、形成規劃合力有著重要的影響。一方面，國土空間規劃強調對領土領空領海的全面管轄和規劃，既是對自然要素的規劃，又是對人文要素的規劃，作為社會空間發展的物質條件，國土空間規劃具有明顯的整體性；另一方面，國土空間規劃形成的過程是指向未來的，是面對全體國民整體的，因此其規劃的執行具有強制性，必須在統一用地分類標準、統一調查、統一評價的基礎之上，形成具體的規劃綱要。

2建筑方案審查現存問題

2.1違反建筑設計規劃的要求

建筑設計方案審查主要是對強制性、條件性及建議性的設計內容開展審查。但是，部分建筑方案不符合強制性規定，例如與地質條件不相符，容積率、綠化設計、日照、采光要求不達標等。建筑設計也需要符合地方性的法規和國家的相關管理框架。建筑院呈現的效果圖，往往只注重建筑主要立面的呈現，缺少對建筑次要立面的呈現，如果審查不夠全面徹底，就會丟失細節，影響審查的精準程度，形成“陰陽臉”的情況。

2.2建筑設計缺乏內涵

在進行建筑設計圖紙設計時，根據建筑項目的內部情況、外部情況，通過審查的方法了解圖紙設計的實現度。在未能真正投入之前，設計圖紙只能是一種預期，因此需要對建筑設計效果的整體方案內容進行核查。目前，很多地區審查上報的建筑設計方案的過程不夠民主，不夠科學，涉及的建筑設計內容比較簡單，不能夠達到良好的效果，因此也影響了審查的規劃和落實。

2.3建筑設計方案存在漏洞

當前法律框架制度不夠完善、實際操作流程存在缺陷，現有的相關規章、框架、制度，對這些漏洞的修補作用還比較有限，因此影響了建筑設計審查工作的推進。部分建筑設計人員缺乏責任意識和使命意識，將規劃審查員當成設計的“校對員”，缺乏自糾自查的能力，忽視設計當中的一些指標或者瞞報指標，存在僥幸心理，影響了方案的實際效力。部分審查部門人員流動性較高，有經驗的審查人員較少，對于一些隱蔽性強的漏洞無法識別，也會影響綜合審查的效果。

3國土空間規劃管制下的建筑方案審查對策

3.1完善審查工作管理機制，加強對違規行為的懲處

（1）設計部門應以相關法律為基礎進行框架的構建，開展有效的設計審查工作，在現有的工作框架之內，調整工作的流程，完善審查工作，此外，設計單位在內部也要強化監督機制的建設，促進審查工作機制的不斷完善。（2）不斷完善審查機制，使總體規劃布局與用地類型、建筑物功能性質、經濟發展等相適應，避免審查不夠徹底而造成不公平的現象，損害合法權益者或擾亂市場的運行。例如，某地區在審查的過程中過于疏漏，造成用地性質改變，將原有的工業用地用作公寓住宅性項目，這種違規操作誘發的風險極大。針對此現象應進行清查，嚴肅處理審查不到位現象，對已經出現的違規行為進行公示，上傳到綜合信息平臺當中，起到警示效果。（3）審查機制的完善，還要注重國土空間、公共空間的布局和配套措施的落地，例如建筑退縮和間距，應滿足國土空間規劃布局的相關要求；項目基礎地區的規劃條件和選址意見需要統一呈報，空間和景觀設計的規劃必須與周邊環境相協調，整個規劃的上傳要滿通組織的相關要求，完善約束機制，加強審查和落地配套。

3.2保障審查工作的公平、公正

（1）在建筑方案審查設計時，按照相關規定進行審查，保障當前的審查工作，接受公眾的監督，發現建筑審查工作開展過程中工作人員自身存在的問題，對工作人員進行嚴格把關，提高審查的效率。對周邊環境造成不利影響，要責令設計機構重新設計建筑方案。建筑設計需要做好公共空間的配套落實，在國土管制空間規劃的背景之下，符合相關要素的規定，做好豎向設計，征求相關管理部門的意見。（2）完善審查條件，滿足土地使用條件的要求之后，才能夠對審查的內容進行下一步的管理，如用地面積、容積率、建筑密度、建筑高度等一系列的量化管理指標，項目的容積率和合同約定的條件也要符合上傳的規定內容。我國目前在國土空間信息統一規劃平臺建設的過程中，要求各個地區全面落實建筑工程規劃管理的要求細節，但是一些建筑方案提交的步驟沒有按照設計方案與管制指標的銜接及統一性要求進行，影響了規劃的有效性。未來需建設更加完善的數字化管理平臺，提升綜合信息溝通效果，增強審查的一致性。利用大數據技術，開展建筑設計方案的自動抓取、自動存儲、自動分析，建設設計方案數據庫，開展對比分析，了解設計方案當中不符合規定的細節。建設信息統一上傳歸口，方便不同地點的信息員統一錄入信息，提升審查信息管理效率。（3）完善標準體系，堅持公平性、公正性和服務性的原則，在審查的過程中做到一視同仁，滿足配套實施的條件，兼顧效率性和公平性，在設計方案審查時，要積極與原設計單位進行有效的溝通，推進項目的落地，提高系統覆蓋的范圍，盡可能完善現有的標準和體系。在國土空間管制規劃推進的過程中，如何落實新時代建筑設計方案審查的規劃許可制度、保障必備環節能夠與現有審查機制有效銜接起來，是各部門需要統一探討和協調的問題。在強化體系構建的同時，提升各個部門之間的系統性，提升審查效率，建設良好的內部溝通體系。（4）國土空間管制規劃背景之下，建筑方案審查面臨的問題增多，要想推進曲線管控體系的建設，就需要深入結合新技術，尤其是物探技術、遠程識別技術、數字化技術，要打破現有空間規劃體系對設計規劃審查帶來的問題，不斷地提升技術，應用綜合技術手段，提升建筑方案審查的精準性，降低成本，有效識別潛在的風險，并開展細節導向的審查管理，適應國土空間規劃管理要求。

3.3完善建筑審查相關法律基礎

修補當前與建筑方案審查相關的漏洞，及時地解決現有工作存在的問題，避免風險的發生，不斷完善相關的法律法規基礎，強化有效的管理，根據實際情況進行立法建設、司法建設和執法建設。（1）未來在建筑空間許可上，應不斷完善法律法規，完善相關審查機制，落實工作管理系統。建筑設計方案審查通過以法律、法規、條例、規范及規章制度作為有效的運行基礎，各部門嚴格執行城鄉規劃相關法律、配套法規政策以及部門規章制度，落實法制監管方案和意見，做好方案審查工作的系統執行。一個地區在落實空間管制規劃時，如何實施差異化的土地政策，如何配合精細化的財稅制度，如何健全精細化的投資政策以及產業的政策，以改善營商環境，是各地區政府需要面臨的一個主要的問題。在未來的審查管理上，重點協調該問題，強化多樣化手段的聯合應用，開展精細化審查管理，識別風險，強化協同性建設。（2）在審查上還要跟隨經濟發展，時代進步的方向，應用新的技術，提升審查的效果。在數字化的管理運行上，保障監督機制的高效運行，受理范圍、受理地點和辦理依據的靈活調度，共同應用法律監督、群眾監督和輿論監督，提高綜合審查的實際管理效果。規劃設置條件也是需要各地區在執行國土空間規劃標準時做好協同調度的一個主要問題，“做好生態環境保護紅線，堅持底線思維，強化底線管控”，提高三條底線的科學性。落實雙評價，真正做好覆蓋范圍界定劃、定時限和邊界內容，處理好管控對象，但是各地區條件不同，面臨的外部環境不同，因此設置規劃條件時不能一刀切。

4結束語

綜上所述，國土空間綜合管制規劃背景下，建筑規劃管理需要不斷細化，以建筑相關法律機制為設計基礎，保障建筑設計審查公平、公正。同時，完善審查管理機制，逐漸解決管理當中存在的問題，避免出現違反規定條件或規定的設計標準存在漏洞的現象出現，提高管制的精準性。

參考文獻：

[1]王兆明,郭云,劉云慶,等.水泥工廠建筑結構設計方案選擇的策略與方法[J].水泥技術,2021(3):22-26.

[2]胡民,鄧文來.施工組織設計(方案)編制審查和動態管理要點探討[J].建筑經濟,2020,41(S1):123-125.

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“上層驅動”與“底層基礎”

空間經濟學研究資源在空間的配置和經濟活動的空間區位。根據空間經濟學原理，經濟空間分布驅動機制有3個，一是聚集經濟；二是地理稟賦；三是隨機過程。空間經濟學的核心主線是集聚。而資源環境承載力是指在確保生態彈性和可持續的前提下，在一定經濟、技術條件及環境標準下，某一區域的資源、環境對經濟社會發展需求的支撐能力。因此，從概念內涵及主要研究內容上，兩者的邏輯起點不同，前者強調的是經濟“向心力”和資源市場化配置，后者則更注重區域本底對人口和經濟社會的支撐。因此，二者對于國土規劃所起的作用可概括為“一上”、“一下”，空間經濟學是上層驅動，資源環境承載力評價是底層基礎。

經濟規律與自然規律

《2009年世界發展報告――重塑世界經濟地理》中提出了“密度、距離、分割”是經濟地理16的三個基本特征。這一分析框架吸收了空間經濟學（新經濟地理學）、新貿易理論等最新成果。強調市場是重塑經濟地位的“無形之手”。需要指出的是，對于我國而言，更要考慮政府“有形之手”，因為我國基本國情是生態環境脆弱，資源環境承載力是重塑我國經濟地理必須要考慮的重要特征，也就是說，不僅要符合經濟規律，更要符合自然規律，經濟聚集不是無限的、任意的。最大制約條件是不能超過資源環境承載力限度，對一些生態脆弱和敏感地區要限制和禁止大規模的經濟開發。

從實際來看也是如此，僅關注空間經濟學而忽視資源環境承載力，其危害是巨大的。比如空間經濟學是忽視地質風險存在的，在一定程度上錯誤地引導人們的經濟資源配置布局，甚至形成經濟帶與地震帶的高度重合。在同等條件下，經濟帶越是與地震帶重合，由地震造成的經濟社會損失就越大，如汶川地震、玉樹地震（青海南部重鎮結古鎮，是玉樹藏族自治州的首府。“結古”在藏語中是“貨物集散地”的意思，它也成了長江流域中第一個人口密集的地方）。因此，我們對災區產業布局進行了反思，改變過去忽視地質因素和資源環境承載力的做法，在汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流等災后重建規劃中，基于資源環境承載力這個評價基礎，回答了是原地重建還是異地重建，邊界在哪里，范圍多大等問題，明確了重點城鎮和重大工程避讓斷裂帶、避開山體滑坡區、行洪河道等危險地帶多大距離，提出重建后區域國土開發強度和產業布局、發展方向等建議。

因此，在全國國土規劃編制和實施中，除了充分遵循經濟地理規律引導國土開發之外，還需建立資源環境承載力評價制度，依此建立空間準入制度以及重要資源的配額管理制度，通過空間激勵、約束和管制，促進國土合理開發保護。

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關鍵詞：城市地下空間規劃；生態導向；可持續發展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“生態文明制度保障視角下的城市地下空間規劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規劃法治研究。

一、現實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態環境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發成為必然。“縱觀當今世界，很多發達國家和發展中國家已把對地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續發展的重要途徑。”[1]我國某些大城市的地下空間開發利用程度已經非常高，其在城市發展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]

如何才能最優化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規劃無疑是最好的選擇。因為規劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態下可能帶來的資源浪費。“從實證的視角考察，在二戰后，世界各國莫不重視規劃的引導、協商功能，有力地促進了社會的發展和進步。……這在解決有關城市的住宅開發、建筑規劃、環境整治等問題方面，表現得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規模開發，城市地下空間規劃也成為現代城市規劃的基本內容之一。基于城市地下空間規劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉規劃法》和《城市地下空間開發利用管理規定》都規定了城市地下空間規劃的內容，但總體來看，上述法律對其規定得比較簡略。為了適應發展的需要，有些地方針對城市地下空間規劃開發制定了專門的地方性法規，如天津市在2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規劃建設條例》等。

生態問題是城市地下空間規劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態環境系統是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性。“地下空間本身是一個環境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環境很難恢復到修建地下設施之前的狀態。”[4]因而通過科學的地下空間規劃盡可能地避免或減小對地下生態系統的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規劃的立法中，也都對相關生態問題進行了規范，但是總體來看，有關規范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。

二、生態城市建設與城市地下空間規劃中的生態訴求

城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業發達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降。”[5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態城市理論和生態城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態城市建設的實踐，并把其視為生態文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發利用已經和地表城市開發一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規劃中應該體現怎樣的生態訴求呢？筆者認為，城市地下空間規劃在設定未來的地下開發建設目標和藍圖時，生態導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念。

首先，規劃內容要充分考慮城市地下空間的生態承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態承載力是指某區域空間在特定時期，在不損害區域空間生態系統的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態容量內，該區域空間復合生態系統對人類社會經濟活動的可持續的最大支持能力。生態承載力主要包括三個層面，即環境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區域空間內生態環境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發展能力。“適度”的生態理念要求城市地下空間規劃在設定未來的開發規模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態承載力，即要適度保持地下環境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態危機；要防止為了人類經濟社會發展的需要而過度開發地下空間，比如不能為了商業化需求而進行過大強度的地下開發等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態系統的破壞甚至會對地上環境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環等帶來諸多不利的后果。

其次，規劃內容要符合城市地下空間開發的客觀規律要求，注重人類發展和地下生態系統的協調，滿足“和諧”的要求。基于人類本性和活動的需要，在建設開發過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發的客觀規律和生態需求相協調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環境造成過大的壓力。“人類與其生存環境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧’。”[7]城市地下生態環境系統的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發時既要注重對人類活動所需設施的開發，又要注重對地下生態環境保護設施的開發，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態系統的和諧相處。同時，地下設施的規劃建設要和相鄰、相近設施相互協調、和諧共存，通過互聯互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環境的破壞。

第三，規劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統性和公平性，保證城市地下空間生態系統有“可持續”發展的能力。“系統性和公平性”要求城市地下開發要充分照顧系統整體和未來公平的需求，保證資源、環境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態傳遞。在生態承載力容量范圍內的“適度”開發是滿足“可持續”要求的基礎，但“適度”開發未必一定就能保證“可持續”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發，滿足地下開發系統性和公平性的要求，才可能有助于“可持續”開發的進行。因為地下開發具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發就很難恢復原樣，現有的開發若只滿足“適度”要求而未考慮系統整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發或發展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益――此為相關社會公平問題之一――和代際公平的損害。“可持續發展要求城市及人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力，當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益。”[8]“可持續”的生態理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環利用和均衡發展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規劃立法中生態內容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規制城市地下空間規劃開發的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態內容的規定：

（一）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的成效

一是基本確立了“生態保障優先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規劃立法主要會涉及到生態價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態價值往往被放在優先考量的位置，從總體上講，“生態保障優先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態保障都有相對比較明確的規定。《城鄉規劃法》第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”根據該法第33條的規定，城市地下空間的開發和利用要符合城市規劃，履行規劃審批手續，顯然上述有關生態保障的內容對于城市地下空間規劃建設起著當然的指導作用。《城市地下空間開發利用管理規定》《天津市地下空間規劃管理條例》和《上海市地下空間規劃建設條例》等立法總則中也有類似的規定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環境保護”和“有序、協調開發利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續”的生態理念，表明我國城市地下空間規劃實定法已經基本確立了“生態保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態文明建設的重要體現。

二是立法中的生態規范貫穿于城市地下空間規劃建設的全過程。法律總則中有關生態保障的價值訴求對于城市地下空間規劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規劃建設的具體過程中有沒有相應的生態規范？城市地下空間規劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規劃評估、勘察、設計和施工等，有的規劃還有可能會涉及到修改的問題，即規劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規劃內容進行調整、修訂。考察現有的城市地下空間規劃立法，有的基本上在規劃建設全程都規定了生態保障的規范內容，如《城市地下空間開發利用管理規定》第7條在涉及規劃編制時規定：“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展的需要……”第16條在涉及規劃實施時規定：“地下工程設計應滿足地下空間對環境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協調。”相對而言，《天津市地下空間規劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規定的也更為具體，涉及到的規劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規定了生態保障的內容，具體對城市地下空間規劃編制以及規劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規制。

（二）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的缺失

一是現有城市地下空間規劃立法對于生態正義的維護還有待加強，相關生態理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態環境重要性認知的深入，生態正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一。“生態正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態權益或分攤生態責任。”[9]具體到城市地下空間規劃建設中的生態正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態權益的規劃配置；對地下空間資源環境造成損害的，規劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規劃開發中“適度、和諧和可持續”的生態訴求是與生態正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規劃開發并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。

雖然我國現有的城市地下空間規劃立法基本確立了“生態保障優先”的價值理念，是對生態正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規劃利益主體缺乏必要的規制手段，生態保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規劃中與生態正義維護、生態理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。

二是現有城市地下空間規劃立法對于地下開發中生態保障系統性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發中的生態保障相對于地表開發是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發或環境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發或環境改變也很可能會對整體的生態系統造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規劃建設都要擯棄孤立、個體開發的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規劃，盡可能減少目前不同規劃建設之間以及目前的規劃建設和未來進一步開發之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發的問題，當進行某一層次的開發時，要為其他層次的開發預留出生態余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規劃建設在滿足生態保障系統性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規劃建設條例》第5條第1款就規定“市和區、縣規劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發的綜合協調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規劃中生態保障系統性的需求有待進一步思考和完善。

三是現有城市地下空間規劃立法對于生態保障中法律責任的規定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善。現有的城市地下空間規劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規定，很少有責任是針對生態保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規劃立法中因生態保障問題而對規劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進

在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態城市建設的實踐對我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進略作探討：

首先，要結合城市地下空間規劃建設的特點，改進規劃編制生態信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態正義的實現和生態保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉規劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉規劃法》中其主要體現為“規劃草案”的公開，如該法第26條第1款規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。”該條規定顯然對于城市地下空間規劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規劃及其涉及到的生態保障而言，僅僅公開規劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規劃――尤其是其中的生態內容具有極強的專業性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業秘密等的除外），這些資料在規劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規劃立法，包括《城鄉規劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發及其生態保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環境影響評價法》做出的環境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監督規劃權力的運行，也有助于規劃利益的平衡，使規劃內容更具社會性和科學性。基于地下開發中生態系統一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規劃制定前的環境影響評價更應該如此。根據我國《環境影響評價法》第11條的規定，只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，才“應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。”筆者認為，由于地下生態系統比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規劃都認定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，以便在公眾參與下更好地監督和檢驗針對該地下空間規劃所作出的環境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規劃權制度，以有助于生態系統性的維護和統籌協調的進行。德國的“規劃確定程序”是指當規劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規劃草案報請規劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規劃編制機關的上級機關批準后，規劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統籌協調和生態保障系統性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規劃管理條例》第11條的規定――編制地下空間規劃，應當符合統籌協調開發利用和生態環境關系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規劃立法中規劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態補償制度。針對現有立法中鮮有因生態原因而追究規劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發，可以從生態承載力的視角切入完善相關規定，比如因生態承載力評價錯誤導致城市地下空間規劃建設造成或可能造成生態系統損害的，應該責令規劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規劃建設中的生態補償制度。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發受益方征收資源費和生態系統保障基金等方式對城市地下空間規劃建設區域內的利害關系人進行補償。

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篇4

Abstract： The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities， the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo， current situation and problems of underground space development， takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity， and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these， put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space， to make the development obey orderly， rational， favorable principle， to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.

關鍵詞： 地下空間；軌道交通；平面分區；豎向分層

Key words： underground space；rail transit；plane partitions；vertical stratifications

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）26-0102-04

0 引言

城市化進程加快，空間區域擴展的困難性，飛漲的房地價，暴漲的人口等城市問題使得地下空間的開發成為人們的共識[1]。歐洲歷史悠久，其特點規模大，類型多，結構復雜的綜合體；北美國家點線面方式結合地下交通構件龐大網絡，綜合性較高，據統計，加拿大蒙特利爾地下城擁有60多個建筑群面積達360萬平方[2]；亞洲以日本為典型，大力發展地下能源交通倉儲設施，分層開發。國外發達國家的地下空間規劃起步早，技術較成熟，相關法律法規較完善，這對我國地下空間開發有借鑒意義。

我國城市地下空間開發利用源于上個世紀50年代的人防工程。近年來一線城市例如北京、上海、深圳地下空間規劃已初具規模，上海市地下空間的開發總量已超過1000萬平米，開發深度也已向30米以下的空間挺進[3]。我國地下空間開發態勢積極，但仍存在規劃合理性時性不佳，開發技術落后，上下協調性差等問題，對今后城市的集約化可持續發展極為不利。由于城市地下空間開發具有不可逆性，特定性，必需探究適合城市地質環境條件的地下空間開發模式。本文結合寧波市工程地質條件，結合寧波市地下空間開發現現狀及存在的問題，初步提出寧波市地下空間開發利用建議和實施方案。

1 寧波市地下空間開發現狀及存在問題

1.1 工程地質條件 地下空間開發工程與地質環境聯系密切，受環境影響很大，應先進行地質分析。寧波位于濱海平原，地勢低，深厚軟土地層分布廣泛，地質構造復雜。寧波平原第四紀地層發育，厚度較大，且層位較穩定，厚度從60～120m不等，從中更新世至全新世地層發育齊全。主要成因類型有河流相、河湖相及海相等，從老到新是由一套陸相堆積～海陸交替堆積～海相堆積地層組成，上部軟土層厚14.1～24.6m。

1.2 現狀及存在的問題

1.2.1 工程量小、功能單一、分布散、公用性差 寧波市鄞州中心、駱駝新區、火車站等地區的地下空間的開發利用僅限于建筑區域下的地下車庫及戰時防空所用，且部分小區中的地下空間的開發在小區之內分隔，且僅在單獨建筑物之下。公共地下停車場涉及不多，而地下通道、地下商業街更是少有涉及。現今寧波地下通及商場到發開利用較好的為海曙城隍廟區域。寧波市現有地下工程主要分布在海曙區和江東區，除人防工程外，地下空間開發利用主要隨近幾年的房地產開發而建設，這些地下工程功能也比較單一，停車庫占到了絕大多數，其次是建筑的設備機房，作為公建使用的僅占總面積的2%，倉儲則占總面積的3.6%。

1.2.2 資金供應不足，技術不夠完善導致眾多后遺癥。

寧波市對地下空間開發起步相對較晚，針對地下空間的規劃主要從2005年開始，比建設部頒布的文件遲9年。由于國內建筑業粗放的建設模式，地下空間開發研究不足、重視程度低，國內外交流不足等情況，我國的地下空間開發的“后遺癥”嚴重。而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開發幾年來，寧波市出現了地面沉降，道路開裂等一系列問題。隨著城市化建設規模的擴大，進程的加快，工程性地面沉降逐漸加而寧波也不例外，加之歷史因素，地下空間開發幾年來，寧波市出現了地面沉降，道路開裂等一系列問題。劇，市區地面沉降繼續發展，沉降漏斗不斷向外擴展。至2005年，江東和江北城區累計沉降量200～500mm，海曙城區累計地面沉降量為100～200mm，江東、江北沉降中心區累計沉降量大380mm。

1.2.3 地下空間總體規劃缺少整體性、長遠性和戰略性，且實際開發建設情況與規劃同步性差 盡管，2005年寧波市便制定“城市地下空間及人民防空規劃”。當前，對寧波市來講，城市中心區最為缺乏的地下公共停車場、公共市政設施的開發。2005的規劃就述內容存在明顯的不足，且該項內容大部分尚未實施，規模和數量也法滿足寧波城市建設和快速增長的機動車保有量的需求。例如根據東部新城的規劃，地下空間利用包括在地下建設地鐵站、公交終點站、停車場、步行網絡、地下街、道路等。就實地調查的情況來看，以上設施并沒有與總體建設同步實施。若在后期將建筑物的地下空間相連，建立地下網絡，不管是在技術還是資金方面都會出現較大的困難。

1.2.4 地下空間開發管理機制不完善，管理機構條塊分割，針對性法律法規缺乏 2001年11月建設部頒布《建設部關于修改的決定》，但由于長期以來對城市地下空間資源管理的空白，仍缺乏特定的管理機構來協調地下空間開發過程中地下工程項目之間、地下工程同地表建筑物之間的矛盾。

寧波市現有涉及城市地下空間利用的地方法規存在一些模糊之處。主要表現在：地下空間使用權主體不明確；對已轉讓土地使用權的土地地下空間的權屬界定不明確；有關地下空間利用的地方法規體系不健全。上述權屬問題會影響投資者的積極性。各類地下空間之間缺乏連通，影響了其整體效益和使用價值。此外，沒有建設標準、技術，使工程質量問題不易杜絕，一旦出了問題無法明確責任。

2 寧波市地下空間開發利用建議

地下空間規劃地下空間開發的指導性文件。地下空間規劃的難點是解決好即地上與地下，當前與未來，效益與環境三個關系；關鍵是處理好地上地下空間一體化。規劃不能偏離建設的需要，尤其是詳細規劃，應以指導地塊開發實施為宗旨，結合社會經濟發展實際需要提出切實可行的指標體系。寧波市地下空間開發建設過程中若不考慮這些問題，將來會影響城市地下空間的可持續發展。

2.1 地下空間規劃的指導思想必須有明確目標 2012年寧波市提出建設智慧城市理念，打造智慧寧波。故而寧波市地下空間規劃應將智慧理念貫徹其中，同時堅持可持續發展原則，對地下空間進行分層次、分階段的合理開發，注重以人為本。現今地下空間開發多是后期開發，故寧波城市地下空間規劃要與城市現狀結合，如利用輕軌交通將原有（新建）的地下空間形成點、線、面相結合的地下空間形態，增強城市功能，改善城市環境，為寧波市智慧城市建設出力。

2.2 將地下空間規劃納入城市總體規劃，點線面結合綜合開發 城市地下空間資源不可再生，單獨另行制定的地下空間規劃往往和城市的總體規劃往往協調性差，合理性，效用性不高，且后期編制成本來看不經濟。將地下空間開發納入城市總體規劃是解決上述問題的有效辦法，也有利于城市空間整體三維開發。通過平面布局與縱向布置進行統一規劃、綜合安排，使寧波市地下空間逐步形成以地鐵為骨架，以交通節點及地下綜合體為樞紐，以中心區為主體的城市地下空間系統。地下空間的開發與利用對于發揮寧波市的城市聚集效應，促進經濟發展，改善城市環境，提高城市抗災能力將起到積極作用。

2.3 加強研究與實踐，進行合理預測 由于寧波市地質地貌特點特殊，且目前寧波地下空間開發的研究和實踐不足，寧波市地下空間開發模式還要在探索學習中形成與完善。城市地下空間開發深度的選擇和確定直接影響到地下空間開發利用的成本和效果。目前，寧波市地下空間開發與規劃的深度限于淺層。然而，隨著城市發展，為滿足合理有效利用城市空間、完善城市功能等要求，必須對地下空間的開發規劃深度做出預測和規定。城市地下空間可作為多種用途，但空間有限，特別黃金地段的，如寧波市中心區具有的商業吸引力，而基礎設施建設則缺乏吸引力，應通過政策引導地下交通、市政管網系統等基礎設施作為城市地下空間開發的重點層次，而與城市職能相協調的地下空間開發是中間層次，將城市功能的三維延伸入地下，改善城市環境，為城市建設擴容提供條件。

2.4 拓寬渠道，吸納資金 由于地下空間的開發難度和工藝水平要求遠比地面要高，所以地下空間開發需要大量資金投入，單純依靠政府財政投入難以滿足資金需求，而且也不利于在地下空間開發中引入競爭機制以及提高資金使用效率、優化資源配置。因此，拓寬投融資渠道，廣泛吸納資金是城市開發利用地下空間。除一般的政府出讓地下空間地塊機制外，寧波市還可以將工程建設中的BOT模式，“國”“民”合辦的融資模式、“國”有“民”辦的融資模式應用于地下空間開發。

2.5 明確地下空間規劃、開發建設管理與使用權責

2.5.1 通過法律明確地下空間使用權 我國依法實行國有地下空間有償使用與無償使用相結合和有期限的制度。對經營性地下空間，寧波市政府可參照地面土地使用權的出讓方式，如協議、招標、拍賣等。依法對地下空間使用權的產權登記，包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要做出明確的規定。此外，對于建成后地下空間的出售、出租，應有明確的管理辦法，規范其流轉。

2.5.2 明確地下空間開發利用主管部門，建立監督機制 建議成立寧波市地下空間管理委員會，在市政府的領導下，可由寧波市國土、規劃、法制辦、人防等部門統籌規劃，明確各部職責，全面考慮地下空間的相關事宜，實現系統開發。考慮地下空間平戰結合居多，市、區人民防空主管部門應有一套完整的人員、機構、編制和開發利用的管理系統，充分發揮其作用。此外，還應充分利用政府宏觀調控和市場調節結合，建立規范政府行政行為的規則和監督機制，防止在土地一級市場中資源分配的“黑箱操作”，增加土地及規劃管理的透明度。

2.5.3 制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》 針對地下空間投資中違背規劃初衷的情況，建議將地下賦予規劃相應的法律地位，作為規劃管理的操作依據。為此，建議寧波市應盡快制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》，主包括：目的依據、適用范圍、供地方式、用地審批、使用年限、面積分攤，登記等。《辦法》應明確指出，結建地下工程的使用年限相同；地上業主對其物業垂直下的地下空間有優先開發權，其他投資者有行使無害通過的權利；同一宗地下建設項目有兩種以上供地方式、用途或兩個以上使用權人的，使用權面積分攤辦法。

3 寧波市地下空間開發實施方案

當前，地下空間的規劃工作面臨著兩個任務：一是在對城市地表進行規劃的同時，應重視對地下空間進行長期綜合性的規劃；二是對已投入大量資金所建成的地下室工程特別是相對集聚的片區應進行再開發利用規劃，整合資源，以發揮應有效益和為日后提供示范性實例[4]。

根據規劃，寧波市將于現在的寧波市軌道交通線網以主城區為核心，以跨三江（姚江、甬江、奉化江）、連三片（三江片、鎮海片、北侖片）、沿三軸（商業軸、水軸、公建軸）為指導思想構成主體骨架，形成三主、三輔、六條線、雙模式的城市軌道交通線網。地鐵在交通上具有兩大優勢：一是實現人群行為實現的“點—點”直接快捷交通，相比地面交通更能體現直線交通優勢；二是地鐵交通具速度上的優勢，軌道交通速度能達到80km/h[5]。輕軌交通的建設為寧波地下空間開發帶來良好的契機。

寧波市應按中心聯結模式進行規劃建設，通過軌道交通將城市各個區域連接，將分散的地下空間串聯成線，各線路的縱橫交錯使得地下空間進一步連成網。本文結合寧波市輕軌交通建設和城市規劃，考慮區塊經濟，人口，原有地下建筑等情況，將多核心緊湊型城市空間布局理念用到地下空間開發，形成有“點線面—地上地下”協調發展模式，堅持可持續理念發展理念。由點到線，由線到面，上下一體，實現地下空間開發規模化、規范化、專業化和效益化，如圖1所示。

3.1 平面分區 寧波市地處濱海平原，地勢低平，屬軟土土質，海積軟土層分布廣泛，厚度不均，物理力學性質差。特殊地形地貌和地質結構，決定其地質環境比較脆弱，故其地下空間開發需慎重。平面分區著重考慮城市規劃、軌道交通分布，人口分布和特殊地質情況。

3.1.1 城市規劃 地下空間開發必須立足于寧波城市總體規劃和經濟狀況。寧波市規劃在15年內完成以下7個地下空間開發重要節點：三區，東部新城，鄞州中心區，天一商業區，南部商務區等。外加7個次重點開發區。地面經濟開發重點區域主要是東部新城，三區，鄞州中心區，北侖區片等。規劃主要地下工程為地下商業街、停車場，地下通道，人防隱蔽工程等。近幾年寧波市經濟迅速發展，勢頭良好。2011-2012年，全市實現生產總值GDP 6010.5上升到6524.7億元，同比上漲8.5個百分點。

3.1.2 軌道交通 軌道交通像地下空間的血管，貫穿較為分散的核心區塊，結合地面交通，串聯各個次要分散小區塊，形成點線面一體的平面布局。軌道交通綜合體地下空間規劃是城市地下空間規劃體系中的一項重要內容，尤其實在地下空間總體規劃層面中的地下交通分享和近期建設規劃，以及地下空間詳細規劃層面中的重要節點規劃中占有重要地位[6]。例如：1、2交匯于東部新城，北侖片區并與4號路線于三片區匯合（兩處皆配合有地下通道），3、5號線于鄞州中心區匯合并與6號線于高教園區北區及周邊區域匯合等。如圖2所示，利用軌道交通將各組團聯系起來，發展區域尤其是輕軌交匯處，商業發達地區進行重點規劃，進行規模性綜合開發，如圖2所示。

3.1.3 人口狀況 地下空間的開發應充分考慮人口因素，分析供需情況，以發揮地下空間利用效率，節約資金。其次應考慮地區產業狀況，因地制宜。據最新人口統計，寧波市常住人口達596.33萬人，平均人口密度達636人每平方公里，最高達11572人每平方公里，且呈增長趨勢。可見對地下空間開發需求較大，也是寧波市發展的必然要求。

3.2 豎向分層 豎向分層要分為淺層和深層開發，寧波市現今主要是淺層開發階段。地下空間應用方向，結合各區域重點發展方向，進行功能互補、輔助或需求滿足；結合交通人口等狀況進行開發類型組合；結合地質水文狀況對組合進行合理分層。在豎向分層中還應注意深度與功能的適應和構造要求。豎向上將城市地上、地下空間作為一個整體，根據土地和經濟的適宜性，實行最大深度的立體開發，最大限度地發揮其功能[7]。

地下空間的綜合開發則要求根據平面豎向劃分選擇適宜的地下空間開發類型。達到地上地下空間協調。通過查閱資料，總結出地下空間開發的五種主要類型：

①地下交通設施包括地鐵，地下通道，地下停車場等。②地下商業娛樂文化設施包括地下商場，地下圖書館，影劇院等。③城市地下基礎設施，比如地下的過街通道地下的停車場、地下綜合管廊等[8]。④地下人防設施包括各類人員掩蔽工程、地下軍事工程等。⑤地下生產倉儲設施。不同功能形態的地下工程合理埋置深度不同，豎向如何布置很重要。寧波市豎向開發從上至下可分為以下4個層次：

綜上，可將地下空間開發注意點歸納為以下幾點：首先，注意適應性。地下空間的開發應充分考慮地下空間開發的需求程度及資金供給狀況，根據自身情況確定適合的開發模式。其次，可持續性。應關注地下工程實施建設技術問題的解決，避免或減輕項目后期對周邊環境的不利影響。貫徹人本理念。地下工程在規劃應注重以人為本、創造舒適地下活動空間與環境的原則，踐行“低碳”“以人為本”理念。再者，注意謹慎性。地下空間資源具有不可再生性和不可逆性，因此對城市地下空間的開發利用應慎重[9]。注意地上與地下，當前與未來，效益與環境關系，地下空間規劃關鍵是處理好地上地下空間一體化。最后，注意規范性。政府對地下空間開發的法律法規的建立健全，規范其審批，開發，管理流程，并加強監督。并將分散的地下工程項目于城市地下綜合開發結合。

4 結語

由于地下空間開發具有不可逆性，技術性，影響因素多等特點，且與自然環境關系密切，故而其開發必須因地制宜，結合城市自身特點和先有條件，合理規劃和預測。通過輕軌結合，平面分區，豎向分層結合綜合體開發模式，因地制宜的進行地下空間開發，有利于緩解城市用地緊張，環境惡化等問題，提高城市空間利用率，對城市集約化、可持續發展作用重大。地下空間開發是未來城市發展的必由之路。

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篇5

關鍵詞：城市總體規劃；區域協調；問題；對策

引 言：區域協調并不是人們認為的均衡發展或者平均主義，而是強調差異性之間的協作和和諧；同樣的，區域協調并不是避免內部競爭，并不是對各項經濟建設活動進行統一的安排，而是依據區域經濟一體化的相關要求，結合相關的協調機制和政府制度，來對市場秩序進行維護，促進競爭的公平，同時保護生態環境。從空間影響范圍的角度上來講，不能僅僅局限于區內協調，應該走出去，和區外進行共生和共贏，保持一種良性競爭的狀態。要知道，隨著時代的發展，城市競爭并不單單指的是兩個城市之間的競爭，而是說以中心城市為核心的城市區域與其他城市集團之間的和競爭。

1區域規劃方面存在的主要問題

本文以某市為例，分析了在城市總體規劃中存在的區域協調問題。該市是一個航線的中心，可以說戰略地位十分重要，并且有著十分優美的自然風景，該市的主導產業是輕工業、旅游業和農業。它的基礎設施條件十分優越，將來一段時期內，可以成為全國的重要國際航空樞紐。有一個優良的天然海港，為世界所熟知，正在逐步的規劃。通過調查發現，現行規劃存在的問題主要有：

1.1 對規劃中重大戰略性問題缺乏指導

近些年來，該市的經濟發展迅速，在全國排在前列，因為它的交通區位十分優越，因此有外國公司希望過來投資。但是在現行規劃當中，雖然分析了本市的交通便利情況、工業發展情況以及風景優勢，但是并沒有認識到本市在全國經濟發展中的地位，無法有效的將本市優勢職能給突出來。

1.2 缺乏區域重大基礎設施規劃

本市的一個機場，原來是軍用機場，后來政府主張將其擴建為民用機場，這樣重大的事情居然沒有引起當地的重視，在規劃中也沒有加入這個方面的內容，要知道，機場的修建，將會帶動整個區域經濟的發展。

1.3 城市布局規劃比較的封閉

政府在規劃城市新區發展時，只注意到了有很多新的空間，并且發展速度也較快，但是并沒有思考如何協調新區和老城之間的關系，這樣就無法將城市的旅游優勢給發揮出來。

2 區域協調規劃的總體思路和策略

2.1 區域協調發展的總體思路

在進行空間規劃時，我們將該市作為一個整體來看待，并且對本市和其他相鄰市區的關系進行了思考，協調和配合各方面的職能。同時，提升本市的功能定位，將其定位為全國的交通樞紐、世界著名的旅游度假區、全國的經濟發展中心，對區域空間進行布局，增強該市的國家競爭力。將城市新區為本市發展的一個契機，對該城市的總體功能結構進行優化，將旅游資源的優勢給充分突出來，以其他功能的空間轉移帶動城市新區的發展。

2.2 規劃調整和操作的策略

（1）依據發展的形勢，來對本市區域空間規劃進行調整，協調國家的相關部門，來對重大基礎設施的空間布局進行整合。

（2）對本城市的總體規劃進行完善，在規劃時，總體考慮老城和新區，將其作為一個整體來看待，同時，要將城市的規劃銜接上機場的用電空間。

（3）要控制新區內的投資項目，禁止那些與旅游商務不協調的功能項目進入。

（4）要在合適的時間，向新區轉移行政、教育等職能機構，在進行新區開發的同時，改造老城區，從而優化整個城市的功能結構。

（5）在建設和發展新區的時候，需要采用分片組團的形式，規劃要有一定的彈性，以此來適應經濟發展水平和城市不同的發展階段。

（6）對土地開發模式進行合理的選擇，大力進行新城區建設。

3 當前城市規劃新的認識

（1）重新認識規劃定位

進入二十一世紀以來，城市建設投資的主體逐漸實現了多元化，城市區域之間的競爭也日趨激烈，在這種新形勢下，就強調創新規劃方法。政府職能也發生了改變，政府也開始淡出了經濟的干預；在這種情況下，城市規劃中，一方面需要對市場的調節作用進行重視，以此來優秀的控制和分配經濟資源；另一方面，還離不開政府的相關支持和調控，政府也需要科學合理的對空間資源進行調控，為社會的公平、公共安全和公眾利益起到一個促進的作用。可以這樣說，區域協調規劃的發展目標就是市場一體化，而區域規劃的核心則是合理的地域分工。

（2）規劃編制的重點

具體來講，城市總體規劃應該結合這些方面來進行，1要結合綜合和專業，在工作組織方面，不同的地域不同的部門之間應該加強協作，以此來實現共贏的目的。2要結合保護和發展，要對過去那種以人定地的方法進行改變，有效地銜接上國土規劃，結合區域資源環境的承載能力，來對區域開發建設容量進行合理的確定，同時，對城市建設用地指標進行科學的分配。3要結合開發和控制，要以區域生態多樣性為指導，對區域城鄉空間結構形態明確，對集中建設規劃區進行科學的劃分，同時，合理的劃分其他的三類管治區域，比如交通基礎設施廊道規劃區、禁止建設區以及限制建設區等等。還可以依據各個要素資源的具體特點和情況，來進行更加詳細的劃分。4要結合剛性和彈性，在城市總體規劃中，不能僅僅采用剛性或者彈性的任何一種，需要將這兩種控制手段有機的結合起來，對各類分區的管治要求進行明確的規定。一般來講，剛性控制的主要對象是區域禁止建設地區、集中建設規劃區、公共服務設施體系以及區域交通市政設施體系等，而彈性控制則應用于其他的限制建設區域。在城市規劃中，那些少量的農村居民點是可以保留的，只要不影響到其他生態資源的保護即可，比如山體、水體、林地等等。5要結合戰略和行政，區域協調規劃雖然具有較強的技術性，但是還作為戰略策劃而存在，公共政策也是它非常重要的一個特征。在實施的過程中，需要堅持動態的實施方式，分解和細化規劃目標，將政策措施分時段分階段的落實下去。

4 結語

總之，隨著時代的發展，城市規劃的相關工作人員已經認識到了區域協調的重要性，并且在不斷的為之努力。首先，需要對城市總體規劃進行正確的認識，然后通過一系列的措施和手段來實現區域的協調發展，達到多方共贏的目的。本文簡要分析了城市總體規劃中的區域協調問題，希望可以提供一些有價值的參考意見。

參考文獻：

[1]楊保軍. 區域協調發展析論[J]. 城市規劃. 2004（05）.

篇6

關鍵詞：土地規劃 問題 措施

中圖分類號：F301.23

一、引言

土地規劃是指根據國家社會經濟均衡發展的要求，在一定區域范圍內對土地開發、利用、治理以及保護在空間時間上所作的戰略性布局和統籌規劃。土地規劃具有指令性和拘束性，屬于行政規劃的范疇。其目的在于加強土地利用并合理開發與保護土地資源，促進國民經濟的和諧發展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現狀使得土地的開發、利用、管理和保護顯得尤為重要，其直接影響到經濟的可持續發展。因此，必須科學、民主、合理地進行土地規劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經濟問題，為了研究解決這一關系到人類生存與發展的問題，世界各國都非常重視土地利用規劃.目前，中國正處于“兩期”時期，我國城鎮化、工業化仍處于快速發展時期，資源環境方面的約束日益加劇，農村用地特別是耕地保護日益嚴峻，建設用地供需矛盾突出，統籌規劃土地利用的任務相當艱巨，這又給土地規劃提出了更高的要求。

二、土地規劃過程中存在的問題

1、土地規劃缺乏動態性，方案單一且與現實操作有差距。以前土地規劃因受到人力、財力、物力以及科技水平等因素的影響，對規劃區域范圍僅采用靜態的定性定量分析方法，從局部的經濟發展出發制定出相應的規劃指標，再進行各種數據運算，最終達到綜合平衡的狀態。而對于區域內的其他方面，如土地自然屬性、生態環境以及人文地理等方面，缺少全面細致的分析，同時也沒有對各專業用地的規模進行闡述，這樣導致十分復雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標預測精確度下降。加上規劃本身的約束性，有些規劃只有一種方案，沒有制定相應的第二種方案。如果規劃受到不確定因素的影響，需要做出調整或者更改，那之前的規劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應的作出變化來及時調整。而且在實際工作中，許多地方的土地利用規劃調整的依據并沒有根據客觀情況來制定，也沒有對未來用地進行科學合理的預測規劃，而只是在原基礎上做表面工作，編造相關數據，使得土地規劃成為僵化的形式，從而導致了土地利用規劃工作與現實脫節，削弱了規劃指導控制作用，規劃也就越來越脫離實際。

2、土地規劃缺乏可操作性及個性。如今一些土地規劃只是過分強調評價，特別重視農業用地的評價，卻輕視了整個資源的優化配置以及空間布局。對于建設用地的預測和安排也只是根據有關部門現有的規劃展開的，創新能力極其低下。且在一些土地規劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點缺乏新穎性，土地規劃方案執行性不強，無法體現土地規劃的預測性、先進性。土地規劃的重復問題嚴重，利用土地的目標、實施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規劃出現雷同。

3、土地規劃程序不嚴謹，管理機構設置不完善，相關人員專業化水平不高。我國相關的土地規劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規劃的制定者與執行者屬于同一主體，與法治要求的“權力分立”的原則相矛盾，難以滿足規劃的公正性、科學性等要求，從而把規劃變成了謀取利益的一類工具。農村土地規劃及其管理主要涉及到縣、鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃時又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地規劃的編制實施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，從而導致了規劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規劃中的問題具體措施

1、改進規劃方法，制定規劃技術標準相關規范。改變傳統的靜態定性定量的研究方法，采用一種全新的動態定性與定量研究方法相結合的分析方法，這是因為土地利用的動態過程，所以土地規劃應是能體現這種動態過程的，所以它會涉及到與社會同步發展的經濟、人文、環境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態的規劃方法來制定具有動態特點的規劃方案。用動態方法可以把規劃劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務指標要求，這樣對于實施者來說就容易把握了，規劃也就容易得到落實。所以主管部門應組織人員研究制定技術標準規范，通過不斷實踐修正，將標準不斷完善。

2、加強規劃可操作性及個性，深入規劃體制改革。土地規劃要高效有序與編制實施空間規劃密切相關，無論從規劃的定位還是規劃的內容、編制程序等都有比較清晰的界定，規劃數量少而精，規劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規劃中存在的問題，必須改革規劃體制，加強規劃的銜接協調力和綜合管理力，減少規劃數量，嚴格界定各類規劃的范圍，建立起在市場經濟發展下，以主體功能規劃為基礎，土地規劃等專項規劃為補充，各類規劃定位清晰、功能互補的規劃體制。

3、確立土地規劃的監管機制，加強相關人員的專業化水平。我國現在正處于經濟快速發展階段，經濟以及社會結構都在不停地發生變化，所以我們對規劃編制也要不斷地進行相關的調整，在一定時期內無論規劃做的多詳細總會有許多新問題、新情況，所以規劃應進行有科學依據的調整，不能為了追求穩定而不進行相關的調整。只有根據實際情況的改變，對規劃進行調整才能保證規劃的的順利實施。土地規劃的復雜性要求相關人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學習各類關于專業用地及相關法律政策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規劃水平，提高規劃的現實性、有效性、可操作性，在今后的規劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

四、總結語

在土地規劃實施的問題上，我們要冷靜認真地考慮，發現問題的原因，采取有力的措施解決問題，從而將土地利用總體規劃實施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規劃實施工作科學的、可持續的發展。

參考文獻：

1、王葵 郝彥 邵明秀，分析土地規劃中存在的問題及解決措施[J]，城市建設理論研究，2012年第15期

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本輪土地利用總體規劃不僅對上輪規劃中存在的問題進行了總結，而且用積極的態度應對土地利用中的新問題、新動向，在規劃編制思路和方法上進行了重大的創新和改進。從規劃的實施效果看，規劃對有效地保護耕地、保障發展等方面效力越發明顯，龍頭作用凸現。但是，由于土地利用總體規劃研究的時間短，總體還處于“摸著石頭過河”的階段，在編制和執行過程中存在一些問題。

武漢市土地利用規劃編制基本情況

近年來，武漢市經濟持續快速發展，土地利用供需形勢、規模、結構和布局發生了重大變化，上輪土地利用總體規劃已不適應當前土地利用和管理的形勢。尤其是與城鄉建設規劃銜接不夠，規劃剛性過強等問題給規劃的有效實施帶來較大障礙，也給公眾造成土地利用規劃頻繁調整的印象，影響了土地利用規劃的嚴肅性。2003年開始，國土資源部啟動了地（市）級規劃修編試點工作，武漢市被確定為全國14個規劃修編試點城市之一，2010年8月，市級土地利用總體規劃獲國務院批復。鑒于武漢市傳統的規劃、國土兩局合一的行政管理體制，尤其是為了提高行政效率、減少規劃矛盾、實現法定規劃市域全覆蓋，2010年3月開始，武漢市以市域鄉鎮總體規劃編制為平臺，開展了以“兩規融合”為核心的鄉級土地利用總體規劃編制工作。

新一輪規劃的創新和特色

規劃指標進行分類設置，突出了國土規劃目標的多層次性。本輪規劃從不同的角度對規劃目標進行了設定，不僅將其分為約束性指標和預期性指標兩大類，而且還結合土地規劃管理的需要，進一步將其分為總量控制指標、新增控制指標和效益指標三種，彰顯了土地規劃從數量控制向數量、結構和效率并重的的轉變。設定建設用地“三界四區”，實現由單一的土地用途管制向用途和空間管制相結合的轉變。尤其是對于中觀層面的縣級規劃，空間管制為統籌區域土地利用提供了有效地抓手。在城市增長的用地空間內劃定城鎮擴展邊界，確定了城鄉建設的最大范圍，有效防止了城市盲目無序地增長的勢頭；通過劃定禁止建設區，保護城市生態安全區、歷史文化遺存地區的原真性。本輪規劃提出允許城鄉建設用地在城鎮擴展邊界內根據發展方向的變化進行布局調整，又給予了規劃一定的彈性。注重規劃的彈性研究，提高了規劃的適應性。針對上一輪規劃執行過程剛性過強，彈性不足，規劃頻繁調整等問題，各地均結合實際進行對規劃的彈性管理進行了有益地探索。基本農田多劃后占、有條件建設區的變形、實施評價和適時修改等觀點已得到各級國土部門的認可。不僅如此，各地還結合各自的特色提出了地方性的彈性管制措施，如武漢市結合風景區選址具有不確定性的問題，提出了東湖風景內安排建設用地指標，但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，目前在用地報批管理中得到了運用。突出強調規劃的公眾參與性，反映各行各業和各種利益群體的訴求。本輪規劃在編制過程中，充分吸納農業、林業、公路、鐵路、水利等相關行業規劃，確保其合理的用地需求。尤其是與城市規劃方面，許多城市對人口、城鄉用地布局方面進行了深度地對接，并通過土地的手段落實城市規劃禁限建區的保護與控制要求。以武漢市為例，武漢市在市、區、鄉土地利用總體規劃編制過程中，與城市規劃工作專班合一，實現了規劃的充分融合，并提出了市、區、鄉三級土地利用總體規劃與城市規劃的總體規劃、分區規劃、控規進行對接的方案。

規劃編制中存在的問題

規劃指標設置過多，部分預期性指標難以執行甚至與相關行業規劃矛盾。以《武漢市土地利用總體規劃（2006～2020年）》為例，除7項約束性指標和9項預期性指標外，還有諸如各土地利用分區目標等各項量化目標。量化目標對有效檢驗規劃執行情況作用明顯，但是過多的指標設置反倒讓人無所適從，也難以進行日常性考核。對于園地、林地、草地等預期性指標，國土和其他部門的統計口徑、方法不一致，而在規劃管理過程中國土部門實際也未對林地保護目標執行情況進行實質性考核，這些指標對土地規劃而言意義不大，指導性和約束性亦不強。土地利用的空間性和結構性研究仍然不夠，不利于充分發揮土地利用規劃對城鄉用地布局的統籌。較之上輪規劃把落實指標作為“核心”和“重中之重”，本輪規劃開始強調用地布局的研究，并在規劃編制的技術規范中明確提出“設定國土生態屏障網絡用地”、“優先安排基本農田”、“構建土地利用景觀風貌”等用地布局原則。但在規劃編制實際操作中，對如何落實用地布局的原則，強化土地利用的空間中“點、軸、線、面”等要素則鮮有專門的研究。甚至在許多專業人士中都出現“土地規劃對空間不應該有發言權，空間應是城市規劃做的事”，“城市規劃怎么確定布局，土地規劃確保指標就行了”等論調，忽視了土地規劃作為一個空間規劃的本質。規劃對土地權屬和行政審批事項考慮不充分，與管理的銜接有待進一步加強。這一點主要表現在鄉級規劃編制方面。對于按照上輪規劃審批的新增建設用地，由于城市發展方向地調整，可能不再是建設的熱點地區，或位于規劃確定的禁建區、限建區，一些規劃人員則按照非建設用地規劃，對規劃實施的可行性考慮不夠。此外，對于部分已發證集體建設用地，也用同樣的方法對待，在規劃層面剝奪了村集體合法權益，甚至由此引發村集體的上訪。這種做法既不利于規劃的嚴肅性和延續性，有隨意調整已審批用地性質之嫌，影響政府的公信力；而且也使規劃的可行性打折扣，擬復墾建設用地難以執行，成為“虛擬復墾區”、“圖上復墾區”。

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[關鍵詞]人防工程規劃；布局原則；建設重點；濟南市

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：

城市人防工程規劃作為建設城市人防工程、開發城市地下空間的重要部署，是一項復雜的系統工程。人防工程在戰爭時具有能抵抗一定武器效應的殺傷破壞能力，能保護人民生命、財產安全的防護工程，是保證戰爭潛力的重要設施。只有居安思危．才能長治久安。人防工程是提高國家整體防衛能力，提高城市抗御自然災害和防空抗御能力的生命線工程，又是城市建設的重要組成部分[1,2]。隨著城市化水平的提高和國內外形勢的發展，正在向以經濟建設為中心的方向發展，逐步融入到地下空間綜合開發利用中去。目前我國的城市人防工程規劃已覆蓋到各縣級城市，但人防工程的規劃設計及使用功能等要納入到城市地下空間的總體規劃中，并保留其自身的獨特性。

近年來，濟南市人防辦堅持以科學發展觀引領全局，制定了《濟南市人民防空建設規劃》和《濟南市地下空間開發利用規劃》，以人防工程建設為突破口，將人防建設融入城市建設，使人防工程建設實現了新的跨越，帶動了整個人防事業的全面可持續發展。“十二五”是我國全面建設小康社會的關鍵時期，是深入貫徹落實科學發展觀、推動經濟又好又快發展、構建社會主義和諧社會的重要時期，也是人防轉型升級、加速發展的重大戰略機遇期。濟南市是國家級的重點人防城市，戰略地位更加重要。同時，隨著濟南市經濟建設帶來的城市基礎設施的大發展，城鎮化建設步伐的加快，必將給人防工程建設帶來新的發展機遇，重要經濟目標防護、疏散體系建設、警報通信體系建設等方面也將面臨新的發展空間[3]。

一、堅持與城市建設統一規劃

人防工程規劃納入到城市建設總體規劃是落實人防的防護要求，是人民防空法中明確規定的。人防工程建設規劃是確定城市人防工程建設的總體規模、布局、主要建設項目、與城市建設相結合的方案以及規劃的實施步驟和措施的綜合部署，是進行人防工程建設的依據、城市現代化建設的客觀要求、城市總體規劃的重要組成部分[4,5]。同時，人防工程建設規劃要適應于城市總體規劃，城市總體規劃要符合人民防空的要求。根據濟南市自身發展方向及戰略目標，人防工程規劃應長遠考慮，高瞻遠矚，面向未來，面向現代化，應堅持高起點綜合規劃。運用現代科學技術確保人防工程規劃的合理性、科學性和經濟性，從而達到提高城市在災害和戰爭條件下的穩定性和災后城市功能的恢復能力。

（一）城市人防工程建設存在的問題

人防工程的建設存在著較多的問題，需要制定相應的規劃，在實踐中予以妥善處理。問題主要有：1)人防工程的總體布局上，現有人防工程的分布很不均勻，不能適應戰爭條件下就近迅速掩蔽人員和物資的要求，也不能滿足臨戰狀態下對指揮設施的分布、防空專業隊的分配及城市人口的疏散方向及路線安排方面的要求；2)早期工程數量多，質量較差，不能滿足現代高技術戰爭條件下城市防空襲的需要；3) 與發達國家相比，人防工程在數量、質量及戰備要求等方面仍存在較大差距[6]。國外發達國家如以色列將國民隱蔽于地下的能力為100％，瑞士是89％，瑞典是85％ ，美國達到70％。4)工程類型(如地下戰備醫院、醫療救護站尚屬空白)上配套不很完善，還不能完全適應防空襲斗爭的需要。因此，在現有工程的基礎上，根據人防建設和城市建設的要求，制定出人防工程建設的長遠和近期規劃，按規劃配套、完善建設各類人防工程。

（二）城市人防工程規劃的難點

1.我國的城市人防工程規劃起步晚，缺乏成功的人防工程規劃參考范例

我國的城市人防規劃是以廈門市的“相結合規劃”為樣板及起點的。這個“相結合”的人防規劃帶有初期嘗試的性質，規劃的指標體系、規劃的內容、規劃的技術途徑等均不夠成熟 ，毀傷分析的內容較多，人防工程建設方面的規劃內容相當薄弱。在國外，由于規劃往往能體現國家的政策、計劃，因此，它帶有一定的保密性，尤其是人防規劃，盡管國外的防空體制為“民防”，但也正由于保密等原因，對外透露情況的規劃甚少。

2.各城市普遍缺乏城市地下空間規劃，人防工程規劃難以科學系統化

人防工程規劃作為總體規劃的專項規劃之一，應納入城市總體規劃當中，并以城市總體規劃為依據。但要真正將人防規劃納入總體規劃和詳細規劃時，在一些環節問題，如城市上、下空間能否協調發展，對已建的人防工程如何改造與平時如何利用以發揮其經濟功能效益、工程實施時的地質條件能否適合等問題上總找不到十分明確的依據，究其原因之一就在于我們的城市沒有編制城市地下空間的相關規劃。因此，當人防工程規劃缺少城市地下空間開發利用的規劃時，就難免缺乏系統性、條理性和實施的控制要素。

3.有關人防工程規劃的規范、標準不齊全

這些年來，人防主管單位和有關科研院所盡管付出很大努力，但人防工程規劃在規范、標準等方面始終不如一般民用工程那么齊全，系統的人防工程規劃的規范始終未見出臺，有關指標的適用范圍也不是很明確，這就影響了人防工程規劃的準確性[7]。

（三）城市地下空間規劃兼顧人防要求的落實

在城市地下空間的規劃開發中將人民防空要求具體落實，是一項長期復雜的系統工程，要做好這項工作，應注意以下幾點：

1.廣泛宣傳，積極引導

各級人防部門應當加大宣傳力度，努力擴大人防的社會影響。要充分利用報紙、廣播電視、網絡等媒體宣傳人防建設與經濟和城市建設相結合發展的新舉措、新成果和新動態；介紹城市地下空間開發的巨大潛力以及開發利用與國外的差距，增強其地下空間開發的緊迫感；宣傳地上地下空間立體開發，實行平戰結合的優越性，在全社會形成開發地下空間落實人防要求的共識，形成良好的輿論環境和建設氣候。

2.健全法規，提供法律保障

地下空間立法就其系統性講尚不完備，地下空間兼顧人防需要的法律法規尚屬空白，無法可依。當前，亟需要國家就城市地下空間規劃、建設等方面出臺配套法規，制定城市地下空間建設兼顧人防需要的實施細則，制定城市地下空間開發技術規范。

3.著眼長遠，科學規劃

地下空間開發是一種“不可逆”行為，沒有科學規劃的指導，盲目無序的開發必將造成無法挽回的損失。為此，急需編制城市地下空間開發利用總體規劃，加強城市控制性詳細規劃、街區規劃與人防建設規劃的對接，城市公共綠地、廣場、地下交通干線等重大基礎設施必須兼顧人防建設要求，做到地上地下統一規劃、同步建設。

二 、堅持人防工程的布局原則

人防工程規劃還必須以可持續發展為指導思想，更新觀念，并堅持規劃布局原則[8]。

（一）協調發展的原則

人防工程協調發展主要是指各類人防工程面積應按適當比例進行建設。如在人防工程建設過程中，不僅要注重人員掩蔽工程的建設，同時還要考慮物質儲備工程、醫療工程和其他配套工程的建設，使各類工程建設保持適當比例，協調發展。

（二）各防護片區人防工程自成體系的原則

自成體系是指每個防護片區都應有獨立的指揮工程、醫療救護工程、人員掩蔽工程、防空專業隊工程和配套工程。筆者認為，大型的單項人防工程中要劃分防護單元，各防護單元自成體系，提高單個工程的防空抗毀能力。城市劃分防護片區時，應盡可能與城市的各行政區設置相一致，以利于各防護片區形成獨立、完備的人防工程體系。

（三）平戰結合的原則

所謂平戰結合原則就是人防工程要在保證戰時正常使用的情況下，充分考慮平時的使用要求。由于平時防災與戰時防空在預警、應急反應、救災物資貯備及搶險救災等方面有天然的相似性，人防工程建設應將戰時防空與平時防災相結合，使人防工程在平時就能充分發揮其作用，實現真正意義上的平戰結合。

（四）功能相適應原則

根據城市總體規劃，在居住用地上以安排人員掩蔽工程建設為主,在工業用地內以布置防空專業隊工程建設為主。人口防護與重要目標防護并重原則。人口和重要目標的防護是人防工程建設的兩項基本任務。因此人防工程規劃布局時，應優先保證這兩項基本任務的完成。

三、做好近期建設規劃，明確人防建設重點

“十二五”期間，濟南市地下空間建設將成為城市建設的重要部分。因此，應抓緊城市發展的契機，做好人防規劃與城市地下空間利用的結合，尤其著力做好人防近期建設規劃工作：一是加大指揮工程、專業工程的建設力度，集中資源優勢，逐步完善各級指揮工程與專業工程建設，將項目納入“十二五”重大項目建設計劃，落實項目建設的主體和建設資金的籌措；二是強化重點經濟目標的防護，在經濟目標較為集中的區域，應鼓勵綜合性地下空間及地下通道的建設；三是結合廣場、公園、綠地等開敞空間，修建人防及民防工程，并與周圍的人防工程或非防護空間有效連接；四是利用城市地下交通系統，尤其是地鐵的建設，形成完善的人防疏散系統。

在規劃近期人防建設與城市建設相結合項目上，要結合自身實際，充分考慮人防工程建設的連續性，安排好人防工程建設的時序，尤其是近期的建設量。應針對濟南市的具體情況，在近期規劃中不僅使人防工程建設量在規模上達到要求，還應著重解決好工程類型配套問題，從而為后期人防工程建設的平穩、均衡地進行打好基礎。

四、廣泛合作

既然人防工程是地下空間綜合開發利用的一個組成部分，人防部門就應開展與城建、國土、規劃、交通等部門的廣泛合作，積極參與城市地下空間的開發利用活動，處理好人防工程與其它地下建筑物相交、相匯、相容等關系，真正貫徹執行平戰結合方針，使地下空間開發利用既能保證近期經濟效益、城市功能作用，又能方便地實現功能轉換，保證災時戰時的人防功能這一長遠目標。

當前，正是濟南市地下空間開發利用的高速發展時期，既可以承擔戰時防空襲，又能承擔平時使用功能的平戰結合的地下人防工程，又在城市地下空間發展進程中發揮重要作用。結合濟南市地下整體規劃，市政共同溝通規劃，編制好人防工程的規劃，勢在必行，意義重大。

參考文獻

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[2]肖連群.淺談人防工程與城市地下空問利用[J].建筑與工程,2009(9):100

[3]王玉金,張濤.濟南市人防辦將人防工程建設融入城市建設的實踐與探索[J].中國人民防空,2009(12):31-32

[4]楊延軍，姜韋，郭東軍，陳志龍．城市人防工程總體規劃理論初探[J]．地下空間2002(3)79—82．

[5]岳紅彬.城市化進程中人防工程的建設規劃[J].山西建筑,2004, 30(l9):14-20

[6]程明華,李沁.城市人防地下空間規劃與利用探析[J]. 地下空間與工程學報,2006,2(7): 1248-1251

篇9

關鍵詞：供給側;土地宏觀調控;戰略;設計

一、 引言

供給側結構性改革意味著國家宏觀政策的重大調整，旨在調整經濟結構，增加供給有效性，實現要素最優配置，注重經濟增長的質量和效率。在面臨高產能、高庫存、高杠桿、高成本等存量矛盾的情況下，只有通過供給側結構性改革，有針對性地解決這些問題，才能為國民經濟的健康持續發展鋪平道路。供給側結構性改革是希望通過改革實現經濟結構的調整和優化，從而避免潛在增速的大幅下行，不僅是從要素領域對十八屆三中全會“全面深化改革”相關內容的延伸和聚焦，還是適應經濟發展新常態的創新之舉。對于土地宏觀調控來說，發揮其在供給側結構性改革中的基礎性作用，要注重提升土地宏觀調控政策制定和實施管理的科學化水平，確保社會經濟健康可持續發展。

二、 土地宏觀調控在供給側結構性改革中的內涵

土地宏觀調控實質上就是國家以土地作為調控經濟運行的措施和政策，對經濟運行狀態和經濟關系進行干預和調整，把微觀經濟活動納入國民經濟宏觀發展軌道，及時糾正經濟運行中的偏離宏觀目標的傾向，屬于供給側結構性改革的基礎性環節。土地宏觀調控集中體現了土地政策參與宏觀調控的國家意志，通過優化土地利用結構與布局，對土地的數量結構、空間結構和產業結構進行統籌優化，從而實現社會各方利益在空間上的集合和再分配，實現土地、資本、勞動、技術創新等要素的優化整合，實現公平基礎上的土地可持續利用，更好地促進經濟社會可持續發展。從土地宏觀調控供給側結構性改革視角來看，就是要積極適應經濟發展新常態的客觀規律，增強規劃的前瞻性和統籌協調能力，處理好政府主導規劃與資源市場化配置的關系，加強規劃的制度供給，從而實現市場經濟環境下對土地資源的優化配置。

三、 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略框架設計

戰略框架設計如圖1所示。

1. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略背景。

（1）經濟新常態背景。2011年中國經濟總量雖然已經居于世界第二位，但已不復過去30多年平均10%左右的GDP增速水平，經濟增長動力不足與經濟下行壓力并存，經濟發展方式面臨從粗放型增長轉向集約高效型增長轉變，可以說，中國經濟發展方式的轉型已然對土地政策提出了更高的要求，因此，需要把握經濟新常態下經濟服務化、社會信息化、人口城鎮化、產業高端化與發展低碳化的發展趨勢，加快推M土地宏觀調控供給側結構性改革，主動適應經濟新常態的發展要求，為穩增長提供基礎保障。

（2）區域協調發展背景。2014年底中央經濟工作會議提出“優化經濟發展空間格局”，重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，為經濟新常態提供了新的戰略支撐，也為供給側結構性改革提供了新的增長點，將成為推動中國經濟中長期增長的主要力量，有利于區域間優勢互補、協調發展，形成新的區域經濟格局，對供給側結構性改革具有重要的現實意義。對此，需要完善相關領域的制度供給，相應地調整供地政策，加強區域間的新興產業用地保障和公共基礎設施建設的規劃引導，促進區域經濟的協調健康可持續發展。

（3）新型城鎮化背景。針對我國新型城鎮化建設中存在的農業轉移人口市民化進展緩慢、城鎮化質量不高和對擴大內需的主動力作用未充分發揮等問題，2016年2月，國務院出臺了關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見，指出新型城鎮化是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力。因此，要以人的城鎮化為核心，以城市群建設為主要載體，把握新常態下的土地資源供需形勢，通過土地宏觀調控供給側結構性改革提高資源配置有效性，積極穩妥推進中國特色的城鎮化道路。

（4）國土制度改革背景。十八屆三中全會中涉及土地管理制度改革的內容主要涉及“正確處理政府與市場的關系、建立城鄉統一的建設用地市場、深化生態文明體制、賦予農民更多土地財產權利以及健全自然資源資產產權制度和用途管制制度”這五個方面。對于土地宏觀調控供給側結構性改革來講，就是要主動適應市場化配置資源的新形勢要求，統籌考量土地利用開發和生態環境保護的關系，在增加規劃制度供給的同時嚴格規劃管控和用途管制，通過改革創新把握土地供給的數量、質量和時序要求，充分發揮規劃的引領作用。

2. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控原則。

（1）服務大局原則。土地宏觀調控屬于國土資源管理的基礎性工作，必須將土地宏觀調控供給側結構性改革與 “三去一降一補”的總體要求深度融合，與國土資源改革的各項任務緊密結合，主動適應經濟發展新常態，不斷提高土地宏觀調控的統籌管控能力。

（2）超前謀劃原則。超前謀劃就是要處理好土地宏觀調控短期與長期目標的關系，通過宏觀調控引導資源優化配置，促進經濟發展質量、效益和可持續性的有機統一。從短期來看就是要積極落實“三去一降一補”的總體要求;從長期來看要立足于未來，逐步實現規劃藍圖的發展內容。

（3）節約集約原則。國土資源節約集約利用是經濟發展新常態下的必然選擇，也是促進供給側結構性改革的重要舉措。因此，土地宏觀調控供給側結構性改革要通過土地利用結構調整和布局優化、土地綜合整治和土地內涵挖潛等措施，促進土地利用綜合化、減量化、集約化，為經濟社會健康發展提供支撐。

（4）改革創新原則。土地宏觀調控供給側結構性改革的根本出路在于改革創新，土地宏觀調控供給側結構性改革要要圍繞加快職能轉變，推動土地宏觀調控相關審批事項整合，同時并積極開展“多規”試點，促進相關規劃的銜接和協調，構建空間規劃體系，為供給側結構性改革奠定可操作、便實施的規劃基礎。

3. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略功能。

（1）宏觀調控功能。土地的宏觀調控功能體現在通過嚴格規劃管控和用途管制，在增加規劃制度供給的同時處理好國土資源開發利用與生態環境保護的關系，同時遵循市場價值規律和供求關系的變化，為資源優化配置、土地利用結構和布局調整提供規劃保障。

（2）規劃引導功能。土地宏觀調控的引導功能體現在注重區域協調發展，總體把握規劃的宏觀性、空間性和綜合性特征，促進土地利用結構的調整和優化與產業結構調整的數量、空間和時序要求有機結合，同時守住基本農田以及生態保護兩條紅線，以實現供給側結構性改革中的人口、資源和環境的協調可持續發展。

（3）城鄉統籌功能。土地宏觀調控的城鄉統籌功能體現在通過保障城鄉建設合理用地需求，在綜合考慮生產、生活和生態用地需求的情況下，促進土地在城鄉實現結構優化、合理布局、效率提高和空間釋放。同時，進一步完善基于城鄉統籌的土地宏觀調控制度，促進城鄉土地要素能進行合理的流動。

（4）創新驅動功能。土地宏觀調控的創新驅動功能體現在通過創新激發需求進而促進有效供給，通過改革創新把握土地供給的數量、質量和時序要求，實行規劃和管理創新，促進合理用地、人口資源疏解、產業結構調整和城市功能提升，優化生產、生活、生態空間，為供給側結構性改革的順利實施奠定基礎。

4. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略目標。

（1）具有前瞻性的未來型戰略目標。土地宏觀調控供給側結構性改革的目標側重于對未來土地利用的引導，其本質是前瞻性的未來型規劃。必然要立意于未來才能體現規劃的價值和主導地位。改革目標和規劃藍圖的實現是一個長期的動態過程，要通過與時俱進的動態調整，逐步實現最終的宏觀規劃目標。

（2）具有彈性的開放型戰略目標。土地宏觀調控作為一個開放型的戰略，必須從區域性的宏觀戰略視角統籌考慮系統內外的能量、物質、信息和價值的交換和變化規律，需要具有一定的彈性，才能做出科學的供給側結構性改革決策，才能在供給側結構性改革中發揮土地宏觀調控的動態指導性。

（3）具有導向性的資源兼資產型戰略目標。供給側結構性改革中的地域目標不盡相同，在市場經濟條件下，要兼顧土地作為資源的自然屬性和土地作為資產的社會經濟屬性，要統籌考慮土地的“資源型”兼“資產型”特點，合理地配置好資源，實現土地利用綜合效益的最大化。

（4）具有市場性的調控型戰略目標。市場調配資源是市場經濟的主要特點，但市場存在一定盲目性，在經濟下行壓力過大時，通過增加有效土地供給、刺激土地需求以適當提高經濟增長質量和速度，反之則減少土地供給量抑制土地需求以調整經濟發展步伐，根據國家產業政策調整的動態要求引導用地需求預期。

5. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略任務。

（1）向可持續的土地宏觀調控轉型。可持續的土地利用是土地宏觀調控需要考慮的內容，應做到土地資源配置方向應與及經濟社會發展方向相一致，土地資源配置質量應與濟可行性、生產穩定性、生態保護性、社會可接受性的綜合匹配程度相一致，土地資源配置時序應與土地開發利用的時序相一致，土地資源配置區域應與地區的資源稟賦特點相一致。

（2）向市場配置資源的土地宏觀調控轉型。土地宏觀調控作為政府干預土地利用的手段，應處理好政府規劃與市場的關系，將政府宏觀調控和市場配置資源有機結合，使市場在資源配置中起決定性作用的同時發揮好政府的宏觀引導作用，在土地資源配置中滿足供給側結構性改革對產業結構調整的要求，發揮著調節供給與需求的紐帶作用。

（3）向城l統籌的土地宏觀調控轉型。土地宏觀調控是城鄉統籌的抓手和平臺，要打破城鄉二元結構，形成促進城鄉協調健康發展的機制。通過土地利用空間布局整合和利用結構調整，提高土地增值收益分配，釋放供給側結構性改革潛力，促進土地利用在規劃分配過程中不斷優化結構，實現可持續利用。

（4）向多規融合的土地宏觀調控轉型。“多規融合”是基于社會經濟發展整體目標一致性和協調性的考慮，是適應經濟新常態發展要求，推進供給側結構性改革的創新舉措。必須通過探索跨區域的統一規劃與協同管控機制，實現功能聯動、產業對接和區域一體化發展，最終建立統一、高效、可持續的空間規劃體系。

6. 供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略措施。

（1）強化土地規劃管控，促進土地利用結構優化。進一步強化土地利用規劃管理和用途管制，保護耕地和基本農田，加大生態空間建設力度，控制新增建設用地規模，促進土地利用結構的調整和優化與產業結構調整的數量、空間和時序要求有機結合，以土地宏觀調控為“底盤”，支持新產業新業態發展。

（2）加強土地綜合整治，推進土地節約與合理利用。促進區域土地綜合整治，統籌資源開發與環境保護，促進土地節約集約利用，提升資源環境承載能力，加強“山、水、林、田、湖”生態一體化治理，進一步推進城鄉用地增減掛鉤、城鎮更新工程、低效用地再開發，提高土地對經濟社會發展的持續保障能力。

（3）積極推動城鄉統籌，構建統一建設用地市場。優化生產、生活、生態空間，促進新型城鎮化發展，統籌考慮農村集體經營性建設用地和城市建設用地的供應數量、空間與時間關系，實行統一規劃和管理，在符合規劃和用途管制前提下盤活農村集體建設用地，建立統一的建設用地指標交易市場，積極推動城鄉統籌發展。

（4）釋放紅利，提高土地市場化配置程度。提高土地資源的市場化配置程度，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理調整產業用地政策，創新土地供應方式，合理提高農民個人收益，消除土地價格扭曲，探索征地與農轉用審批實質性分離的制度設計，優化審批程序，降低土地使用成本，激發市場創新活力。

四、 結論

土地宏觀調控作為政府宏觀調控土地資源配置、土地利用方式和土地市場運行的重要手段，在供給側結構性改革中具有重要作用。對土地宏觀調控供給側結構性改革的認識，是推動供給側結構性改革必不可少的基礎性環節，對供給側結構性改革認識模糊，就會使土地宏觀調控浮于形式，起不到助力供給側結構性改革、促進經濟新常態發展的目的。本文對供給側結構性改革中的土地宏觀調控內涵進行了詮釋，并從背景、原則、功能、目標、任務以及措施這6個方面構建了供給側結構性改革中的土地宏觀調控戰略框架，并對框架內容進行了闡述，有助于我們在新的時期以全新的視角思考如何對土地宏觀調控進行改進和完善，從而滿足推進供給側結構性改革的需要，服務經濟社會發展新常態的大局。

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[5] 嚴金明，劉杰.關于土地利用規劃本質、功能和戰略導向的思考[J].中國土地科學，2012，26（2）：4-9.

基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目資助“非首都功能疏解的用地規劃統籌研究”（項目號：2015016）。

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關鍵詞：城鎮化; 土地集約利用; 問題

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A 文章編號：

伴隨著城鎮化步伐的加快，我國土地資源日益緊缺，土地資源的稀缺性決定了我國必須在保證現有耕地數量不減少的前提下推進城鎮化。因此，在土地利用矛盾越來越突出的當今，加快城鎮化步伐，積極引導經濟結構及產業結構的調整，可以促進國家的發展，完善城鎮化進程中的土地集約利用問題勢在必行。

一、我國城鎮化進程中土地利用存在的問題

1.城市規模“攤大餅”式的盲目擴張，土地浪費嚴重。盲目追求城市規模的擴大，而不追求城市的土地利用效率和單位面積上土地的產出率， 不追求城市的聚集效應，造成了土地資源的大量浪費。

2.城市人均占用土地面積過大，建筑容積率過低。我國城市建筑的容積率較低，據2012 的測算我國城市的平均容積率僅為0.33， 而國外的一些城市的容積率一般都在 2.0以上，有專家認為我國城市平均容積率提高到0.5 左右是可行的。若將城市建筑的容積率提高到0.5， 則至少可以增加50%的容納能力。 這表明我國城市的土地利用效率還很低，我們必須提高土地利用效率，節約土地資源。

二、城鎮土地集約利用的內涵

城鎮土地集約利用最直觀的內涵就是高投入,高產出。但在人們對人類的生態環境非常關注的今天,使得土地集約利用不僅僅只考慮經濟層面上的最佳效益問題,也需要兼顧社會和生態層面。因此,城鎮土地集約利用的內涵可完善為:在城鎮土地上進行密集的投入,并取得較高的產出;與此同時,使得城鎮在更高層次上,形成有序的結構,并獲得經濟、社會和生態效益兼顧的最佳土地利用方式。城鎮土地集約利用的前提是以合理的城鎮布局、優化的城鎮結構和宜人的人居環境為主要層面。城鎮土地集約利用要突出。以人為本的理念,集約利用的目的不是要使城鎮成為人類文明破壞最嚴重的地域,使人望城生畏,而是應使人類能在城鎮中得到工作、生活和休憩的樂趣。合理的城鎮布局、優化的城鎮結構和宜人的人居環境,這些是城鎮吸引人們的最基本的要素,理應成為土地集約利用的前提。

三、城市土地集約利用的對策和建議

1.積極推進土地整理，充分利用城市存量土地。 我國現有存量建設用地調整利用的潛力巨大。 實施舊城改造，對城市建成區內的低層、低密度舊房屋地段重點改造，完善配套設施 ，改善居民居住環境，提高建筑容積率和居住人口密度，充分發揮存量土地資產效益。

2.合理設置土地稅種，促進土地的集約利用。 （1）土地保有稅。 我國土地保有課稅主要是城鎮土地使用稅率，按照土地級差收益設置地區差別幅度稅額，最高稅額僅為 10 元/平方米，土地保有成本過低，土地使用者難以形成合理、節約使用土地的經營意識，不利于土地向優勢產業集中。 從國外土地稅賦的分布來看， 各國非常重視對房地產保有稅的課稅，而對房地產權轉讓的稅收則相對較少。 建議提高城鎮土地使用稅稅率，同時按照具體用地類型采用差別稅率，區別對待工業、商業、居住用地及其他用地，對居住用地采取一般稅率。 通過加大征收土地保有稅，提高不動產的流轉和有效利用。 （2）土地閑置稅。 改革現行土地閑置費為土地閑置稅，該稅種是以空置未利用的土地為課稅對象，對空地的實際持有人課稅。開征土地閑置稅，對占而不用的土地課稅，促進企業或個人節約用地，促進土地的合理利用，提高土地利用率，杜絕浪費土地現象的發生。

3.合理提高建筑容積率以及發展城市地下空間。在土地集約利用中，開發利用地下空間是提高土地利用效率與節省耕地、改善城市環境的最有效途徑。 城市地下空間是一個十分巨大而豐富的空間資源，如果得到合理開發 ，其節省土地資源的效果是十分明顯的。 一個城市可開發利用的地下空間資源量一般是城市的總面積乘以開發深度的40%。因此,發達國家把地下空間作為新型國土資源。同時，在開發利用中，城市規劃必須統籌地面和地下規劃，地下空間規劃必須服從城市規劃，規劃中必須注意取長補短，去弊存利，建在地下有利就規劃在地下，建在地上有利就規劃在地上。

4.優化國土空間布局,促進大中小城市和小城鎮協調發展。《全國促進城鎮化健康發展規劃》即將公布,涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和l萬多個城鎮的建設。這一規劃將按照“以大城市為依托,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮協調發展”的要求,推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。土地供給主要向城市副中心、衛星城建設,中小城市的個性發展傾斜。

5.節約集約用地,對建設用地精打細算。新型城鎮化,城市的外延擴張要限制,尤其要注意土地的節約集約與高效利用,從內部挖潛。

6.建設用地結構合理,保障住有所居。有專家稱要改變耕地紅線,理由是住房用地供不應求。這并不科學。

7.推進土地管理制度改革

現行土地管理制度,為我國城鎮加化進程作出了巨大貢獻。然而面對新的形勢和新型城鎮化的要求,改革土地管理制度已成為必然,在一些環節,結合頂層設計與地方實際,相關的創新和改革正在進行。不動產統一登記。這是新一屆政府職能改革的一個重要方面,意義深遠。比如上面講到,生態用地多頭管地,難以預防土地生態發生問題,因此要注重制度創新。讓草地、林地、承包經營的耕地、水域、灘涂的所有權能,在一張圖上予以統籌,就是創新,不動產統一登記是一個開端。

統籌城鄉建設用地,設計新型土地市場,實現同地同權。黨的十七屆三中全會提出,在繼續嚴格土地用途管制和耕地保護的前提下,加快建立城鄉統一的建設用地市場。集體建設用地有序流轉、規范管理和合理利用,將成為新型城鎮化中土地管理制度改革的一個重要內容。當前僅僅是土地征收、農民簡單地轉為市民,并不是新型城鎮化要義所在。如何將土地的保障功能讓社會保障承擔,同時實現農村土地、房屋置換、融資和轉讓的權能,增加農民財產性收入,讓農民帶著財產進城,這才是新型城鎮化的內在要求。顯然,這涉及土地產權制度,土地確權登記、流轉,農村土地股份制合作,更重要的是同戶籍制度,征地制度的重大改革結合起來,探索出一條道路。

積極推進差別化用地政策。東部城鎮化率較高城市,產業將繼續向高端制造業和服務業轉型;對中西部省市來說,仍要合理布局與資源察賦和勞動力狀況相適應的產業體系,用地政策要為此服務。要大膽實施區域差別化策略,增加土地制度創新供給。如深圳市前海區提出土地批租制度改革,實行彈性年期制度,根據產業類型和項目情況制訂出讓方案,幫助產業升級轉型。而對中西部和欠發達地區,交通、通信等重要基礎設施用地要傾斜,要鼓勵開發未利用地。探索城市內部低效土地再開發。從發達國家經驗看,城鎮化率達到50%以上的時候,服務業將占主導地位,這要求在產業服務半徑內,獲得規模效益,因而城市會向立體發展。

【參考文獻】

[1] 王秀英,王夢恕.城市的安全發展與地下空間利用[J].中國安全科學學報,2003,13(5):72～74.