我國食品安全的風險因素與責任主體

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1引言

食品安全問題是一個世界性的問題,任何國家都不可能實現零風險。2014年,隨著福喜過期肉、臺灣餿水油、蜂蜜添加甜蜜素、頂新黑心油等問題的頻繁曝光,微生物污染、原料溯源和食品摻假成為我國高度關注的三個食品安全問題1。當前,我國食品安全的監管工作已前移至風險監測與風險預警,關注全產業鏈安全,著力加強源頭治理。但由于我國食品供應鏈條比較長,從農田到餐桌包括許多環節,潛在的風險因素多,涉及的責任主體多,辨析主體責任相對比較困難。本文從我國食品安全可能存在的風險出發,探討食品安全的責任主體,使食品安全監管更具目標性、有效性,從而確保百姓“舌尖上的安全”。

2我國食品安全的風險因素

任何事物安全與風險總是協調統一、動態存在的,食品行業也不例外。2006年以來,我國食品安全風險總值呈持續下降的態勢,2013年雖有上升,但仍處在相對安全區間內2。盡管我國的食品安全總體水平穩中有升,趨勢向好,但目前食品安全風險與由此引發食品安全事件已成為我國社會性風險之一3。食品安全的潛在風險存在于食品供應鏈中原料、加工、包裝、貯存、流通、銷售和消費等各個環節,每一環節都可能存在不同程度的風險因素,正確識別食品安全風險要素,監測、評估和預防風險,才能有效地將食品安全問題扼制在初始狀態。我國食品安全風險因素存在于從生產、加工、流通到消費4個環節中,共識別出18個風險因素。食品安全的風險因素主要由于人的不安全行為所致,如農藥獸藥殘留、使用不安全輔料、使用不合格原料、濫用有毒有害化學藥品和廢棄食品處置不當,都是利益相關者謀取高額利潤的途徑。

3我國食品安全的責任辨析

食品安全問題是一類典型的多元化社會共治的管理和被管理問題,需要回歸到責任原點,理清責任主體并有效管控責任主體,才能有效降低食品安全的風險。本文依據上述識別的食品安全風險因素,將食品安全的責任主體劃分為人、物和管理三大方面,初步探析食品安全的責任主體。

3.1責任主體的劃分

3.1.1人為責任主體

人的不安全行為分布在原材料供應、生產加工、食品營銷等供應鏈的多個環節中。劉曉巍等對2002～2011年間我國發生的1001件食品安全典型案例的研究表明,68.2%的食品安全事件是由于供應鏈上利益相關者的違規違法行為造成的,這表明人為性是目前食品安全問題的主要成因,應承擔食品安全的重要責任。食品安全問題的主要特點是多主體參與,參與主體有食品企業、監管部門、消費者、政府和第三方力量(如媒體、社會組織等)。這些參與主體肩負著食品安全問題的重要責任,其中食品企業、監管部門、消費者和政府是基本責任主體,媒體等第三方力量以一種“連帶責任”也納入責任主體中。《食品安全法(修訂草案)》第四條也明確寫到“食品生產經營者是食品安全第一責任人”,突出人作為責任主體的必然性。食品安全事件不僅僅是食品生產經營者的違規操作和監管人員的監管水平問題,更重要的是這些主體缺乏責任和安全意識。

3.1.2物為責任主體

環境、設備、技術等物的不安全狀態是我國食品安全風險產生的重要源頭,也應是食品安全問題的責任主體。物作為責任主體,包括環境、設備和技術,其中環境包括農產品產地環境和生產加工環境及流通環境。食品安全問題的發生與環境、設備、技術等物的狀態息息相關,表現為生產加工環境較差,使食品加工暴露在粉塵或有毒有害物質中,造成食品污染,這是當前食品安全問題最為常見的類型;食品加工生產中的手工操作較多,設備自動化程度較低,加工設備存在較大的安全隱患,整體條件相對落后;新技術應用于食品的生產與研發過程,造福人類的同時催生了新的食品安全風險,增加了許多未知的安全隱患;食品在包裝、倉儲、流通過程中,因設施落后和存儲環境不達標等,可能造成食品的二次污染等等。

3.1.3管理為責任主體

管理上的缺陷是食品安全的重要風險,也肩負著食品安全的責任。這里所指的管理主要是法律法規的制定、標準的實施和食品檢測能力等硬件條件。當前,我國從管理上加大了監管力度,如2014年通過了《食品安全法(修訂草案)》,為最嚴格監管提供體制制度保障;安徽實行食品質量“吹哨人”制度;食品召回制度上升到立法層面;“食品工業企業質量安全追溯平臺”正式開通等等。雖然我國新修訂了《食品安全法》,但是相關的配套法規和技術標準仍然沒有得到完善,食品安全法規、標準的制定是全面推進食品安全法治化建設的重要環節。另外,管理上的缺陷還表現在我國保障食品安全的檢測能力有待加強。以化學農藥殘留為例,在我國有關79種化學農藥的197項最大殘留規定中,只有33種有相應的檢測方法,另外46種則沒有,在標準的執行過程中帶來了很多的問題。目前,針對多種化學殘留,國際上存在很多檢測方法,比如德國的DFG和S19檢測方法,美國食品藥品管理局多殘留檢測方法,荷蘭衛生部的多殘留檢測方法,加拿大多殘留檢測方法,所有這些方法都比我國的檢測方法要完善。這就大大限制了我國食品安全的監管工作。

3.2我國食品安全責任辨析

當食品安全事件發生后,理論上責任主體比較明晰,但在實際操作中往往會出現責任主體較難界定、監管權限分工不明導致重復監管和監管盲點等問題而不利于事件處理的公平公正等問題。

3.2.1責任主體及責任大小較難界定

在食品安全事件發生后,責任主體必然從與食品產業鏈密切相關的個人、團體及政府組織,具體包括農戶、生產商、加工商、中介組織、流通企業、消費者、政府、科研機構等中尋找,他們的行為對于終端食品的安全與否具有重要的影響,承擔著相應的責任。其中,食品生產者、食品消費者和監管者是食品行業的第一層次責任者。然后就是農戶,零售商,食品加工企業員工,食品機械、輔材的供應商,廣告商、物流商、軟件開發商,衛生和環境保護組織等利益相關者。從金華火腿到阜陽奶粉再到三鹿奶粉可以看到食品安全事件首當其沖的責任人必然是食品的生產經營者們,然而,對于頻繁出現的食品安全狀況,我國的政府以及監管部門同樣難辭其咎。可是追究的責任主體越多,責任方之間互相推卸責任的現象就越多,究竟對于什么程度的責任該由哪些單位承擔責任的界定模糊不清,導致食品安全事件責任方所承擔的責任大小較難判斷。食品安全事故的責任問題絕不是僅僅一方就能獨立承擔的,對于錯綜復雜的事故原因,責任判斷的原則是“誰主管誰負責”和“誰負責誰承擔”,因為只有真正找到了責任主體和責任之間的清晰聯系,才能夠確定出每一個責任主體所應該承擔的具體后果。

3.2.2監管權限分工不明

目前我國食品安全監管部門的監管權限主要分布在農、工商、藥品、衛生、質檢等機構,它們所負責的各自食品安全步驟也各不相同,食品鏈條各個環節有著不可分割的自然屬性,勢必與人為劃分的監管區段之間有沖突,當多個部門對同一個食品安全問題出現重疊時,會產生職責不明、互相推諉,最后出現監管盲區34-36。即使2013年實行主要按“品種”劃分監管權限,但多部門監管的體制始終未變,監管部門自身的權責分工不明晰,不利于責任落實。如在三鹿奶粉案件中,奶站生鮮奶的收購環節,工商、質檢、農牧部門都有監管的職能,但實際上哪個部門監管力度都不夠,給不法經營主體留下了可乘之機。

4總結

發達國家的食品安全事件多由生物性因素引起,由環境污染及食物鏈污染所致,多為非人為因素,我國的食品安全問題主要是生產經營者的不當行為所引起,人源性是導致食品安全風險的重要源頭。故人的因素是第一責任主體,當務之急是認識到食品安全的主體責任是食品企業經營者和相關人員,并約束食品企業人員的主體行為,才能做到從源頭把關。另外,政府監管起著舉足輕重的責任,加大對食品安全違法者的懲罰力度,健全供應鏈各個環節的監管,同時,鼓勵消費者參與食品安全的監管,實現食品安全人人有責。

作者:馬向南 杜美紅 單位:北京市理化分析測試中心 北京市食品安全分析測試工程技術研究中心