行政事業單位內部控制規范與制度

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為了幫助行政事業單位特別是單位的領導和財會人員熟悉和理解內部控制規范和制度，弄清楚之間的關系，做好本單位的內部控制規范建設，進一步全面貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，落實在中紀委全委會上提出的，要加強權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。根據自己工作實踐，現就行政事業單位內部控制規范和制度建設談談自己的理解，希望能夠給大家一些幫助，建立起更加規范的內部控制。

一、內部控制制度與規范的定義

內部控制是指一個單位為了實現其經營管理目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營管理方針的貫徹執行，保證經營管理活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。根據財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）“第三條：本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控?！蓖ㄟ^查閱財政部印發的行政事業單位內部控制規范和企業內部控制基本規范，以及小企業內部控制規范，都未對內部控制規范進行定義?；谪斦坑“l的內部控制規范相關文件，再加上對內部控制定義理解及各級財政部門和單位實踐，本人認為，內部控制規范可以這樣來理解，就是單位為履行職能，實現控制目標，對經濟活動的風險進行防范和管控的過程而制定規定或標準、實施措施和執行程序。

二、內部控制制度與規范的關系

通過解讀制度、規范的概念，可以發現它們的聯系和區別。從區別上看，制度體現的是一種辦事規程或者行為準則，具有較高的層面，主要體現管理層面；而規范是明文規定或者標準，在行為規范上較制度具有更具體、更詳細的特點，體現的是對一項業務如何操作和控制。從兩者的聯系看，規范和制度是相輔相成的，兩者相互吸收，相互完善，共同提升；規范制定的依據主要是法規、制度，規范通過提升和完善，成為大家共同遵守的辦事規程或行動準則的制度，甚至法令。比如，為了加強本地區、本級行政事業單位公務接待、差旅費、會議費、培訓費等的管理，政府及政府管理部門，制定了公務接待、差旅費、會議費、培訓費的管理辦法或者制度。而各單位根據政府及政府管理部門制定的管理辦法或者制度，結合本單位實際和管理要求，除了要制定相應的管理制度或者實施細則外，還要按照內部控制規范要求，建立起包括公務接待、差旅費、會議費、培訓費等的控制依據、范圍、目標、費用標準、崗位設置、歸口管理、票據控制、審批、控制流程及流程圖、風險點及風險等級、控制措施等一系列內容的內部控制規范，以方便本單位管理人員、具體經辦人員規范操作。內部控制和內部控制規范又是什么關系。

前文述及財政部印發的行政事業單位內部控制規范、企業內部控制基本規范、小企業內部控制規范三個文件的標題都叫內部控制（基本）規范。如財政部、國家審計署、銀監會、證監會、保監會聯合印發的《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7號）“第三條：本規范所稱內部控制，是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。”財政部印發的《小企業內部控制規范(試行)》（財會〔2017〕21號）“第三條：本規范所稱內部控制，是指由小企業負責人及全體員工共同實施的、旨在實現控制目標的過程。”三個文件里面只給了內部控制定義，而沒有給出內部控制規范相應的定義。本人認為，通過定義內部控制，實際上也就明確了內部控制規范，就是對經濟業務活動進行防范和管控而制定規定或標準、實施措施和執行程序。這個，在作為具體指導行政事業單位開展內部控制建設的財政部《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會［2016］11號）可以得到很好的說明，各單位既要建立制度，更要建立規范；同時在的《行政事業單位內部控制規范（試行）》、《企業內部控制基本規范》、《小企業內部控制規范(試行)》的標題明確的是單位內部控制規范，而不是單位內部控制制度；在財政部針對企業印發的一系列具體規范和應用指引說得更明白了。

由于行政事業單位與企業在經濟活動、內部控制主體、推動力量、控制目標、關注重點上存在較大差別，其定義上也有所差異。因此，在對行政事業單位內部控制建設主要從層面上和控制內容區規范的，與企業就有較大差異?？刂茖用嬷饕紤]單位層面和業務層面兩個方面，而控制內容方面主要是與行政事業單位經濟業務相關的預算控制、收支控制、資產控制、采購控制、建設項目、合同控制等六個方面。從行政事業單位內部控制的定義可以看出，它是把制定制度納入了內部控制的定義中，行政事業單位內部控制就包含了制度和規范兩層含義。行政事業單位在建立內部控制時，就要按照單位為履行職能，強化管理，實現總體目標要求，通過建立起管理制度和操作規范形成一個內部控制保障體系，對本單位的風險而進行的自我約束和規范。這個保障體系由內部控制環境、風險評估、信息與溝通、監督與評價等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施。這個保障體系包括了管理制度和管理規范。顯而易見，制度和規范是有區別，而不能混淆。在現實工作中，在平時一般不少材料中，沒有嚴格區分制度和規范，往往用制度代替了包括管理制度、操作規范等一切規范性的東西，因此在人們一般的心目中，制度就代表了一切，這也是我們很多人把規范與制度混為一談的一個重要原因。

長期以來，我國行政事業單位的管理一直存在盲區，就是國家制定的大部分制度只觸及單位，很少管到具體業務，只有財務會計制度管得比較細，卻只涉及會計的業務，其他的預算、資產、采購、建設項目等管理都比較粗糙。由于行政事業單位取得的各項資源是政府無償提供，缺乏管理動力，因此內部管理比較薄弱，且各自為政，制度落實到單位以后，單位內部如何管理，一直都沒有得到很好的解決，業務與會計管理脫節，預算同對應的經濟業務事項、經濟業務事項與會計脫節，不像企業那樣受到重視。通過建立“以預算為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系，健立健全預算管理、經費收支管理、項目建設管理、政府采購管理、資產管理、合同管理等主要經濟業務的內部控制規范，有效解決了各單位的制度同標準缺失、弱化、模糊不清以及體系不健全等問題，建立起單位內部各部門的職責權限和按流程辦事的規范，為行政事業單位依法提供公共服務和業務運行提供了有效的制度保證。因此，內部控制規范正好解決了上述脫節的問題，彌補了制度的缺陷。

三、行政事業單位內部控制建設完善建議

厘清制度和規范關系，使大家在內部控制建設中少走彎路，加快推進行政事業單位內部控制規范建設，貫徹好落實好黨中央《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和提出的加強權力運行的制約和監督機制的要求，加強財務管理，規范單位經濟活動，強化黨風廉政建設，預防腐敗，規避風險，建設好內部控制體系符合財政部的要求。在這里提出以下建議。

一是加強宣傳培訓，提升行政事業單位內部控制建設的知曉度?，F在的培訓宣傳不再是普及性的、一般的知曉，重要意義的宣傳培訓；重點應當放在對內部控制理解，體系建設，重要概念，存在的誤區等方面。尤其是要對單位領導、財務人員加強培訓宣傳，讓大家對內部控制建設的認識和理解統一到財政部印發的內部控制的定義和黨中央去要求上來，而不是片面地理解為只是建立一些制度，或者是拿制度當內控。

二是財政部門加強指導，提升行政事業單位內部控制建設的推進度。當前內部控制規范建設推進較慢的一個重要原因就是財政部門對各單位的指導不夠。不少單位，尤其是組織實施的牽頭部門及相關人員，對單位如何建，建設的內容，框架體系的構建等感到盲從，不知道從哪里下手。即使建立了，也不符合內部控制規范建設的要求。

三是建立參考指引體系，提升行政事業單位內部控制建設的實用度。雖然從2012年就印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求從2014年1月1日起施行，但很少有單位按照要求進行內部控制建設，一個重要原因是沒有可供參考的案例，沒有應用指南。因此，建議財政部門應當根據行政事業單位不同行業特點和管理要求，分別建立可供參考借鑒的內部控制規范建設的應用指引體系或者案例，減少大家在認識、理解誤區，少走或者不走彎路，加快各單位內部控制建設速度。

四是納入目標考核體系，提升行政事業單位對內部控制的重視度。由于行政事業單位特別是單位領導是“既得利益者”或者“相關特權階層”，不想受到約束和監督，缺乏內部控制建設的主觀動力，不像企業建立內部控制是為了追求利益的原始動機，而是需要社會公眾來推動。單位內控規范建設沒有納入目標考核范疇，不能與目標績效掛鉤，與初成績較遠，造成被各單位忽視現象。因此，把行政事業單位內部控制建設與經濟建設、基礎設施建設、黨風廉政建設、安全生產等目標任務一樣納入各級黨委政府對單位及負責人的目標考核，納入紀委監委黨風廉政建設考核，納入本單位目標考核，納入單位領導經濟責任審計內容范疇，強力推進內部控制建設。

五是積極培育中介服務，提升行政事業單位內部控制建設的質量度。目前各級各部門由于受到精簡機構，“放管服”大趨勢影響，工作人員編制受限，管理加強，預算控制嚴格，不能使用編外人員和臨聘人員，往往一個人兼任多個崗位工作，特別是許多二級單位或者縣區的行政事業單位尤為突出；加之，近年來，脫貧攻堅等國家中心工作，行政事業單位都參與，并抽調人員至少3名常年駐村，更顯人員緊缺。同時，組織引進第三方中介參提供專業服務與也符合當前購買服務的方向。第三方服務既可以解決各級財政部門和主管部門指導服務力量不足，也可以很好的發揮專長提供專業服務，更可以解決單位人員緊張、工作任務重，不能靜下心來認真思考和規劃，節約時間服務國家中心任務，很好的解決問題，提升隊伍管理，保證各項業務規范，增強服務，防范和規避風險。

作者:吳素梅 翟昌福 翟春燕 單位:廣元市曾家森林管理所 四川省廣元市財政局 四川省廣元市東壩糧庫