農村生活垃圾循環使用法學思考

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[摘要]在農村循環經濟發展和新農村建設的背景下，農村生活垃圾循環利用有著積極的意義，由于當前農村生活垃圾循環利用相關法律法規缺失，導致其在實踐中無法落到實處，文章通過分析問題提出了解決對策，以期為農村循環經濟發展和建設新農村助力。

[關鍵詞]循環經濟；農村生活垃圾；法律問題

一、農村生活垃圾概述

（一）農村生活垃圾的概念。關于生活垃圾的定義，我國在《固體廢物污染環境防治法》第六章中進行了明確規定，并將農村生活垃圾定義為在日常生活、生產或服務活動等中所產生的固體廢棄物，所以農村生活垃圾即是農村日常生活或服務活動中所產生的固體廢物。其主要來源于農村平時日常生產生活服務、企業生產中所排放的固體廢棄物，同時還包括農業生產中產生的如農藥、固體包裝、塑料等垃圾。其中鄉鎮企業產生的固體廢棄物是主要源頭。近年來，由于農業經濟的迅猛發展以及生態旅游的規模逐年擴大，導致農村生活垃圾總量不斷增多、危害性加劇等特征，特別是生產生活垃圾中產生的一些有毒有害物質，不僅給農民的身體健康造成極大威脅，也給農業生產生活帶來了很大影響。（二）農村生活垃圾循環使用的理論基礎。我國《循環經濟促進法》中明確指出循環經濟是在生產、生活等過程中對資源進行減量、循環利用等活動的總稱。根據這一定義可以認為，農業循環經濟的發展一定是體現了循環經濟的基本理論，且將此理論運用之農業生產生活中。國際學術界并沒有“農業循環經濟”這一專業術語，而是以“循環農業、生態農業、有機農業”等形式出現，且對農業循環經濟的研究也比較有限。我國近年來一直將“三農問題”作為經濟發展中的熱點問題，將循環經濟理念在農業生產領域的運用視為改善農村資源短缺、生態環境惡化的現狀，促進農業生產發展、增加農民收入，實現農業可持續發展以及建設社會主義新農村的根本途徑。只有對農村生活垃圾循環利用給予法治保障，才能使農村生活垃圾變廢為寶，才能有效發展農業循環經濟。（三）農村生活垃圾循環使用的現狀。首先，目前我國農村生活垃圾循環使用的過程并未完全體現減量化、再利用和資源化的循環經濟理念，大部分農村的垃圾收集設施因無人管理負責而損壞或者丟失，部分經濟落后的農村甚至沒有垃圾處理設施，使得農村大部分的生活垃圾沒有處理，只是隨意排放，隨意丟棄在田間地頭的生活垃圾造成對農村土地、水質的二次污染，給農民的生產生活帶來極大危害。同時沒有從源頭上對生活垃圾進行分類，部分農村在沒有對生活垃圾進行源頭分類的情況下，盲目興建垃圾處理場，使得垃圾不能有效的循環利用。未經分類、處理的生活垃圾即隨意傾倒、焚燒，只有很少一部分用做農業肥料進行循環使用。其次，對農村生活垃圾的處理缺乏有效的資金投入和技術保障措施，導致農村生活垃圾無分類處理及循環使用硬件設施，而實用性強并且能取得較高經濟效益的垃圾循環使用設施既需要大量的資金投入也需要強有力的科技技術保障。最后，農村生活垃圾處理、循環利用的監督機制不健全，關于農村生活垃圾處理相關負責部門和人員的義務、責任不明確，垃圾處理往往流于形式，更無從談起循環利用。以上出現的種種問題，都和我國在農村生活垃圾處理中相關法律法規的不完善有很大關系，所以要使農村生活垃圾循環使用落到實處，必須完善相關的法律法規。

二、農村生活垃圾循環使用的法律現狀及存在的問題

（一）農村生活垃圾循環使用的法律現狀。首先，目前我國沒有制定專門關于農村生活垃圾污染及循環利用的法律法規。2014年我國修訂的《環境保護法》第33條、38條、49條中對于農村生活廢棄物的管理主體、資金保障以及公民的義務分別進行了規定；《固體廢物污染防治法》中第三節專節對于農村生活垃圾污染防治進行了規定，2016年該法進行了第四次修訂，其中第44條專門對于農村生活垃圾的處置責任部門進行了規定；《循環經濟促進法》作為我國循環經濟立法的里程碑，在第34條、37條、38條、39條中對于農村循環經濟的資源利用提出了指導性建議；《清潔生產促進法》第16、22條分別對廢物再生利用和農村廢物資源化進行了具體規定。其次，部分行政法規、地方性法規中關于農村生活垃圾循環利用的規定，較之于行政法規，地方性法規中的規定較為詳細和具體。以江蘇、浙江兩省為例，均對農村生活垃圾的管理、收集責任主體進行了詳盡的規定，并提出給予財政的援助支持。（二）存在的問題。1.立法中循環經濟的理念不夠深入。首先，關于循環經濟的理念還沒有被例入我國的根本大法——《憲法》中，雖然我國一直提倡循環經濟和可持續發展，農業循環經濟的思想也扎根人心，但是這種理念還沒有貫徹到立法中，沒有在立法中起到指引的作用。其次，2014年新修訂的《環境保護法》中雖然提到了可持續發展、循環經濟，但是在具體的立法過程中對于循環經濟的理念還不夠深入，大多為原則性的規定。最后，我國《固體廢物污染防治法》現已制定了將近22年，雖然修訂過四次，但由于其在立法中未能充分貫徹循環經濟理念，存在實際操作差、與其他法律不相適應等問題。2.法律體系不夠健全。目前我國農村生活垃圾循環使用的法律體系尚不健全，特別是關于農村生活垃圾的處理和循環使用專項立法缺失，在《固體廢物污染防治法》《循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》中雖然都有關于農村生活垃圾處理的相關規定，但原則性、指導性過強，且關于農村生活垃圾循環利用沒有作出具體規定，在實踐中操作性較差。除了這三部法律外，關于農村垃圾的循環使用的多以各地的地方性法規和規范性文件的形式出現，法律層級較低。另外，從目前各國的立法來看，我國缺少對于垃圾源頭分類的專項立法，而垃圾進行有效分類，是垃圾循環使用中非常重要的環節。專項立法缺失使得垃圾分類具體實施無法可依。3.法律責任不明確。一方面，《固體廢物污染防治法》《循環經濟促進法》中雖然專章規定了法律責任，但是在法律責任中沒有專門關于農村生活垃圾循環使用的法律責任，同時相關的法律責任中關于責任的主體主要是針對企業和經濟組織的，關于政府和農民的責任，沒有相關規定，顯得與農村生活垃圾循環使用不相適應。另外，《循環經濟促進法》第48條還規定了獎勵措施，《清潔生產促進法》中也規定了部分法律責任，但這些獎懲措施多為原則性規定，并未體現出農村生活垃圾循環使用過程中具體實施的措施。另一方面，相關法律責任的規定處罰較輕或規定不明確，并不能起到震懾的作用，例如，在《固體廢物污染防治法》第42條中只提到對城市生活垃圾要進行分類收集，但沒有明確界定分類收集的責任主體，同時法律責任缺失。種種這些，導致一些責任主體寧肯承擔法律責任也不愿意履行義務。4.監管機制不足。農村生活垃圾循環使用缺乏專門的執法機構，農村生活垃圾循環使用除涉及環保部門外，還需要能源、水利、國土、林業等相關部門配合，而在具體執法的過程中，這些部門在工作上存在職能交叉而相互推諉或由于和自己的職權不相匹配而對環保部門的工作不配合不同意的現象出現，導致在具體執法時無法真正落到實處。另外，農村生活垃圾循環使用監督力度不夠，監管主體缺失。特別是基層環境保護監管機構，很多村鎮甚至沒有專門負責農村生活垃圾處置的專門機構和人員，部分村鎮雖配備了專職或兼職管理員，但由于相關立法不夠完善、資金投入不夠和技術保障不足等原因往往導致管理流于形式。5.公眾參與度不足。由于我國農村居民普遍文化程度較低同時環境保護和循環經濟觀念薄弱等問題的制約，導致農民環境權受到污染時，不懂得如何救濟或由于經濟條件較差而無力救濟，同時也反映出政府在宣傳和農村環境信息體制公開方面所存在的問題。另外，農村生活垃圾循環使用過程要增加農民的公眾參與度還必須要有與之相適應的法律法規的保障和相關政策的支持。

三、借鑒國外相關法律完善我國農村生活垃圾循環使用的思考

（一）立法中強化循環經濟的理念。農村生活垃圾循環使用要想全面發展，就必須在立法中強化循環經濟的理念和內容，而在立法中加強循環經濟的理念不是在具體的某部法律中強化，需要將其理念和宗旨始終貫穿于整個法律體系之中。因此要修訂《憲法》《環境保護法》和《固體廢物污染防治法》等法律，同時行政法規和各地的地方性法規中也要增強或突出農業循環經濟理念。體現在農村生活垃圾的循環使用中，除了在立法時增強循環經濟的理念，還應當在一些具體規定中予以體現，對農村生活垃圾的減量化、回收和再生利用方面作出特殊規定。（二）健全農村生活垃圾循環使用法律體系。我國的農村生活垃圾循環使用的全面發展，必須要有與之相關的立法支持，同時構建與之相配套的法律體系來推動農村生活垃圾循環使用的穩步發展。目前，國際上關于農村垃圾循環利用理論開展得較早、較完備的國家是日本，日本實行的是“一體式”的立法模式，即由專門的基本法、綜合法和專項法組成，基本法是日本在循環經濟的基本法律，作為憲法和專項法的紐帶，綜合法中有關于廢棄物的處理和原材料資源再生利用等相關規定適用范圍較為廣泛，專項法中對容器包裝、建筑材料、食品再生、汽車回收等進行了詳盡的規定，這些法律都是和循環經濟的發展相配套的，在具體的立法和操作過程中對于垃圾的減量化、回收、再生等循環利用進行了全面細致的規定，對于政府、企業、公民不同的義務主體均規定了相應的法律責任。因此我國農村生活垃圾循環使用法律體系的構建應該借鑒日本的做法，制定從基本法到專項法為一體的農村生活垃圾循環使用的法律體系，在基本法方面我國應該進一步修訂《環境保護法》《循環經濟促進法》《固體廢物污染防治法》等作為《憲法》和專項法的銜接，在這幾部法律中增加農村生活垃圾循環使用的指導性法律法規，同時為了進一步加強農村循環經濟的發展，可制定關于農村循環經濟的專項法《農村循環經濟促進法》和《農村生活垃圾循環使用管理辦法》等在這些法律法規中對于農村生活垃圾的循環使用做出詳盡的規定。另外，農村生活垃圾循環使用還需構建相應的配套制度，做到從垃圾的源頭到資源再生各個環節的有效利用，我國還需借鑒日本等國構建垃圾源頭分類、具體回收、資源再生等物質的專項法，同時為了加強農村生活垃圾循環利用還需在專項法中運用價格、稅收、財政、收費等激勵經濟手段刺激和推動其全面發展。最后基于目前我國地方性法規的制定中多是關于地方環境保護的相關制度，應在立法中注重循環經濟的發展，結合一些先進國家和地區的做法，根據農村不同的生活垃圾種類及循環利用的不同類型進行分別立法。（三）明確法律責任。在農村生活垃圾循環利用中存在法律責任的缺失或一一一一一一者弱化的情況，以政府的責任缺失表現較為突出，因此在今后的立法中無論是基本法或專項法中都應當加強政府的責任，而政府的責任又應當分別從立法、執法和監督三個層面均應當進行規范，只有加強政府責任的法制化，才能推動農村生活垃圾循環利用和農業循環經濟健康發展。我國可以參照日本的具體做法，比如日本在《容器包裝再生促進法》中對個人、企業和政府的責任均進行了明確的規定，另外針對農村生活垃圾循環利用立法中多為指導性、原則性內容，法律責任缺失或是弱化、具體條款抽象不易操作等問題，可以借鑒日本、德國、美國等國的做法，在基本法和專項法中細化法律條款，進一步明確生產者、農民、執法者的權利義務。比如美國很多城市會根據垃圾的數量對傾倒者進行收費，并規定具體的懲罰措施。學習國外一些國家法律條文的系統、規范化，對于我國制定和落實農村生活垃圾循環利用的法律法規有著積極意義。（四）加強監管機制。雖然，《環境保護法》中明確指出負責環境保護的主要部門是縣級以上人民政府及其相關部門，也就是說農村生活垃圾處理主要是由縣級人民政府的環境保護部門來負責，并沒有專門負責農村生活垃圾循環利用的相關部門，而多數鄉一級的農村甚至連環境保護部門都沒有，另外農村生活垃圾循環使用不能只靠環境保護部門還需要其他相關部門的配合，我們可以設立專門的執法機構進行執法，也可以與相關部門設立聯合執法機構。另外針對目前我國大部分縣鄉一級農村沒有環境保護管理機構，也可在縣級環保機構設立鄉鎮級的派出機構，具體負責農村生活垃圾循環利用的宣傳、協調、監督等。（五）提高公眾參與度。首先，應該加強農民的素質教育，不斷提高農民循環經濟和環境保護的意識。政府應該加強對農村生活垃圾循環使用的宣傳教育，特別是在執法的過程中可以加大宣傳力度，使農民知法、懂法并學會用法律保護自己的權益。其次，逐步推行農村環境信息體制公開體制，使農民、企業以及其他社會組織參與到農村環境和生活垃圾循環利用中來，同時也可以鼓勵和吸引一些企業和社會組織參與到農村生活垃圾的循環利用中來，為農村生活垃圾循環利用提供宣傳教育、技術、資金等支持。最后，也可建立由村民和社會組織組成的群眾性組織負責監督和強化政府部門履行職責，杜絕在農村生活垃圾循環使用過程中出現的違法亂紀的現象。四、結語過去，在針對農村環境和資源問題的探討時總是習慣于從環境科學、產業結構等方面進行討論，從而尋找解決辦法。如今，在法治社會和依法治國的背景下應試圖從法治的視角來探討我國農村環境保護的立法、執法、司法等現狀，從而探尋和諧農村環境的法治思路。

作者:殷曉琳 單位:蘭州財經大學隴橋學院