淺析經濟審計監督組織模式

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從1986年9月中共中央、國務院聯合頒布的《全民所有制工業企業廠長工作條例》第十條對離任經濟責任審計作出規定以來，經過1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》和《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》，一直到2006年2月28日修訂通過的《中華人民共和國審計法》第二十五條對經濟責任審計的明確規定，經濟責任審計一直是國家審計機關的法定職責，它作為干部監督管理的一種手段發揮了十分重要的作用。但隨著國有資產管理體制的改革、現代企業制度的建立和社會主義市場經濟體制的完善，企業領導人員和黨政領導干部被賦予了相當大的權力和責任，其中所承擔的經濟責任日益多樣化和復雜化，審計機關受法律賦予的職責和權限的限制，越來越難以獨立承擔界定領導干部經濟責任的任務。為此，組織人事、紀檢監察和審計等部門建立了審計工作領導小組、聯系會議制度。審計工作領導小組、聯系會議制度的建立有力地促進了經濟責任審計的開展，在一定程度上解決了經濟責任審計工作中的組織協調問題，但目前普遍實行的干部管理部門委托立項、審計機關組織審計、紀檢監察和組織人事部門利用審計結果的監督主體相互分離的經濟責任審計模式也暴露出明顯的弱點，他導致審計立項不能很好地考慮審計部門的特點、審計實施不能很好地反映組織人事部門的要求、審計結果不能得到組織人事、紀檢監察部門的很好利用。

因此，針對市場經濟條件下，干部監督、紀律監督、經濟監督都以經濟活動為中心，以促進經濟和社會的穩定、協調和可持續發展為目的的一致性。組織人事部門、紀檢監察部門和審計機關等監督主體應當在堅持聯席會議制度的基礎上，在經濟責任審計項目組織實施環節探索適應當前形勢要求并適合各自特點的協作機制。如果把國有資產監督管理委員會看成國有企業的組織人事部門，我們認為，對需要利用經濟責任審計手段考核、評價和監督的領導干部，為了避免不必要的重復監督、降低監督的成本，提高監督的績效，組織人事、紀檢監察和審計機關應當實施以經濟責任審計項目為依托，成立以審計部門領導為組長、組織人事和紀檢監察部門領導為副組長，以審計部門人員為主、輔之于組織人事和紀檢監察部門人員組成的聯合審計組，對審計項目實行統一立項、統一組織、結果統一利用的監督主體一體化經濟責任審計組織模式。

一、監督主體一體化是市場經濟條件下干部監督管理制度的內在要求

組織人事部門、黨的紀律檢查委員會、監察機關和審計機關等各個監督主體的監督內容并不相同，但它們監督的時點、監督的重點和監督的目的都是一致的。

首先，它們都是對同一監督對象——領導干部的監督，而且都需要在干部任期和離任時組織實施。《黨政領導干部考核暫行規定》第五條和第八條規定“對領導班子和領導干部的考核，包括平時考核、任職前考核、定期考核。定期考核采取屆中、屆末考核的形式進行。”第十八條第三款規定通過“委托審計機關進行任期經濟責任審計或請審計機關提供考核對象的有關審計情況”的方法調查核實有關考核對象的情況。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二十五條規定“考察黨政領導職務擬任人選，應當聽取考察對象所在單位組織（人事）部門、紀檢機關（監察機關）和機關黨組織的意見。對需要進行任期經濟責任審計的考察對象，應當委托審計部門按照有關規定進行審計。”

其次，組織人事、紀檢監察和審計部門對領導干部的監督有相同的重點。《黨政領導干部考核暫行規定》第十條把領導干部的思想政治素質、組織領導能力、工作作風、工作實績和廉潔自律情況作為領導干部考核的內容，《中國共產黨章程》第四十四條規定“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》第十條規定了經濟責任審計的任務是“審計機關實施領導干部任期經濟責任審計，應當通過對其所在部門、單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益情況審計，分清領導干部本人應當負有的主管責任和直接責任。在審計的基礎上，查清領導干部任職期間財政收支、財務收支工作目標的完成情況，以及遵守國家財經法規情況等，分清領導干部對本部門、本單位財政收支、財務收支中不真實，資金使用效益差以及違反國家財經法規問題應當負有的責任；查清領導干部個人在財政收支、財務收支中有無侵占國家資產，違反領導干部廉政規定和其他違法違紀的問題。”因為思想政治素質、組織領導能力和工作作風問題最終都會表現為工作績效不高或貪污腐敗，工作實績不佳和廉潔自律問題也都有其思想、能力和作風的根源；

因此，無論組織人事部門的干部監督、紀檢監察部門的紀律監督，還是審計機關的經濟監督，工作實績和廉潔自律都是領導干部監督的重點。最后，組織人事、紀檢監察和審計部門對領導干部的監督管理的共同目的是為了把那些德才兼備、實績突出的領導干部選拔到各級領導崗位，及時清除干部隊伍中的腐敗分子，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行，把建設有中國特色的社會主義事業推向前進。在計劃經濟條件下，無論是黨政干部還是企業干部，除了有限的人事決定權外，主要是對上級決定的事項進行貫徹落實，干部的權力和責任比較單一，對干部的評價和監督相對簡單，組織人事部門是當時惟一的干部監督管理機關。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，適應市場經濟競爭性和分散決策的要求，各級各類干部在被授予很大權力的同時，也必然承擔相應的責任，這就增加了干部監督管理的內容和難度，組織人事部門一家難以完成監督管理干部的任務，實踐中出現的大量違規違紀和經濟犯罪問題催生了紀檢監察的紀律監督和審計機關的經濟監督。相互分離的監督主體提高了監督的獨立性，使監督主體之間形成了相互制約，但同時也存在相互協調的問題。為解決相互配合與協調問題，建立了各種各樣的聯系協調制度，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十七條要求“建立組織（人事）部門與紀檢機關（監察部門）等有關單位聯系會議制度。”《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》第十五條也規定“紀檢監察機關、組織人事部門、審計機關等有關部門應當建立聯系會議制度。”雖然聯系會議制度有利于單個監督主體手段不足時得到其他監督主體的協助，但由于經濟責任審計的重點是準確界定領導干部本人的經濟責任，無論是領導干部應當負有的直接責任、還是領導干部應當負有的主管責任，甚至領導干部為小集團的謀利行為，都可能使被審計干部及其任職單位不配合、甚至阻擾審計工作，審計過程中隨時有可能需要紀檢監察部門的協助。由于經濟活動的復雜性，紀檢監察或審計機關單獨發現及核實案件線索的能力受到很大的限制，即使審計機關移交到紀檢監察部門的案件線索，重要案件的查處也往往采取一體化的辦案方式，因此，在紀檢監察與審計機關發現和查處案件方面，并不存在審計機關發現案件線索、紀檢監察部門負責查處的簡單分工，而是你中有我、我中有你的一體化協作。

二、監督主體一體化有利于優勢互補和風險防范

組織人事部門是干部監督管理的專門機構，他通過采取個別談話、征求意見、民主測評、實地考察、查閱資料、專項調查、水平測試等方式對干部進行監督管理；紀檢監察機關是干部紀律監督的專職機關，主要通過受理檢舉、控告和申訴，以核實情況和案件查處的形式實施紀律監督；審計機關是綜合經濟監督機關，主要通過對財政財務收支真實合法效益的審查，監督干部履行經濟責任的情況。組織人事部門的主要職責是干部管理，監督是為管理服務的；紀檢監察和審計都是對干部職責的一個方面的監督，這種監督也是為干部管理服務的，紀檢監察側重于查處違犯黨紀政紀的行為，審計側重于查處經濟上的違紀行為，并評價經濟績效。監督主體一體化有利于把干部管理部門的宏觀性與紀檢監察、審計機關的專業性相結合，提高監督的針對性和效率，如對非法干預、阻撓審計的行為或提供虛假材料的有關責任人，組織人事部門、紀檢監察部門可以對有關人員采取必要的組織措施或黨紀政紀處分；監督主體一體化可以把紀檢監察的專門手段與審計機關在財政財務收支上的專業優勢相結合，把問題查深查透。監督主體一體化可以把紀檢監察對人的處理和審計機關對事的處理結合起來，避免移交過程中的時滯問題和效率損失，使問題得到真正的解決。監督主體一體化可以把干部管理部門對干部個人的考核與對領導班子的考核相結合，防止紀律監督和經濟監督中干部個人應當承擔的責任向領導集體推委或向上、向下的轉移。

對領導干部監督管理的實質是對領導干部的職責履行情況進行鑒定和評價，鑒定和評價領導干部職責的履行存在兩個方面的風險，一是評價指標體系不完備導致的錯評風險，二是鑒定和評價面過窄導致的漏評風險，三是鑒定和評價不準確的風險。評價指標體系的完備性是正確鑒定和評價領導干部的基礎，由于市場經濟完善的漸進性導致的領導干部權力責任邊界的動態性，必然要求評價指標體系的動態性，在單個監督主體的職責沒有改變前，新的指標可能導致單個監督主體無法評價，監督主體一體化有利于解決相對固定的監督職責與動態的指標體系之間的矛盾，同時，監督主體一體化有利于避免單個監督主體評價單個指標的片面性，如干部管理部門民主評議的群眾滿意度很高可能是違規違紀謀求單位利益結果；監督主體一體化可以根據各個監督主體的優勢，進行合理分工，避免重復勞動，從而擴大審查的范圍；通過審查手段的優勢互補，人員知識結構的取長補短，技術方法的綜合利用，提高審查的質量。監督主體一體化使監督主體成為風險共擔的利益共同體，有利于防止監督主體之間推委監督責任，提高監督主體的責任心。三、監督主體一體化應完善工作機制和審計程序

監督主體一體化的根本目的是為了在充分發揮各個監督主體監督優勢的基礎上，完善工作機制，整合監督主體的人材和技術優勢，避免重復監督，降低監督成本，提高監督績效。完善工作機制首先必須樹立經濟責任審計監督一盤棋的思想，把經濟責任審計工作成果看成各個監督主體的共同成果，把經濟責任審計工作的責任看成各個監督主體的共同責任，避免各個監督主體的本位主義、封鎖信息或推委責任。其次要把聯系會議制度和審計工作領導小組的職能從交流和通報有關情況、解決經濟責任審計中出現的問題轉變為具體組織、指導和協調經濟責任審計工作，包括經濟責任審計計劃和具體審計項目的確定、經濟責任審計評價指標體系及標準的審定、經濟責任審計綜合報告的審定以及經濟責任審計成果的等。最后，在經濟責任審計項目的組織實施過程中，要建立有相關監督主體人員參加的綜合工作組，交流和通報有關情況、提出協調配合的建議，并對審計重點、審計人員調整的重大問題報審計工作領導小組裁定。

除了監督主體一體化的工作機制需要完善外，審計程序也應當根據監督主體一體化的要求進行適當調整。具體有以下步驟：第一，各個監督主體根據聯席會議和審計工作領導小組確定的審計項目組成聯合審計組，并在實施審計三日前，向被審計單位和被審計人送達由聯席會議成員單位共同簽署的聯合審計通知書。第二，在聯合審計組實施經濟責任審計時，組織人事、紀檢監察、國有資產管理部門和審計機關應當聯合召開有被審計單位的現任領導干部、被審計領導干部、被審計單位各個部門領導等參加的審計進點會，統一部署和安排經濟責任審計工作。第三，聯合審計組應當統一安排審計中對有關單位或人員的訪談、被審計單位的資料使用，避免不同監督主體同一時間使用相同資料或訪談相同人員。同時要注意證據的相互利用，避免不必要的重復勞動。第四，對被審計單位或個人的違規違紀行為，各個監督主體應當在各自的法定職權范圍內作出決定或者向有關主管機關提出處理、處罰或處分的意見，當監督主體的一方收到了另一方正確的意見時，應當及時作出處理、處罰或者處分的決定。第五，聯合審計組中的干部管理、紀檢監察和審計應當分別向自己的派出機關提交相應的報告，其中審計部門的報告還應當按照審計法的規定征求被審計單位和被審計人的意見。在各自報告的基礎上，聯合審計組應當向聯席會議或審計工作領導小組提交綜合審計報告，該審計報告由審計部門的審計情況、干部管理部門的考核情況和紀檢監察部門紀律監督的情況等三部分內容組成。該報告將作為領導干部的調任、免職、辭職、退休等提出審查處理意見時的主要依據。

此外，監督主體一體化還應注意以下三個問題。一是指標設置上的綜合性。監督主體一體化除了加強監督主體之間的協作外，更重要的是解決單個監督主體監督職責不便評價的責任，因此，指標設置應當注意綜合性，如決策程序和決策績效、經濟廉潔與用人失察、集體責任和個人責任等。二是組織實施過程中的獨立性。監督主體一體化審計模式無論從形式上還是從實質上都沒有弱化各個監督主體的獨立性，在實施過程中，各個監督主體之間是平等的相互協作關系，各監督主體不能以一體化為借口削弱其他主體的獨立性或者放棄自己的獨立性。三是監督責任的可落實性。監督主體一體化在使監督主體加強協作的同時，并沒有影響各個監督主體的權力和責任，各個監督主體在行使監督權力的同時，承擔相應的責任。

經濟責任審計是黨加強對領導干部監督管理的一種重要手段，也是黨加強對審計機關領導的一條重要途徑，審計機關應當把自己的審計監督作為干部監督管理一個環節，深化與組織人事、紀檢監察等部門的協作，創新經濟責任審計組織模式和審計結果利用方式，充分發揮經濟責任審計在領導干部監督管理中的作用。干部的監督管理由于干部權力和責任的擴張而分工，干部的監督管理由于組織監督、紀律監督和經濟監督的相互聯系而協作。干部的監督管理是一個系統工程，組織人事、紀檢監察和審計部門應根據各自職責特點，合理分工、密切配合，才能完成監督管理的任務。組織人事部門要把對干部的考核管理與紀檢監察的紀律監督、審計部門的經濟監督很好地結合起來，紀檢監察部門和審計機關在對干部的監督中要樹立為組織人事部門服務的思想。在當前以經濟建設為中心，經濟監督成為干部監督管理的核心內容的情況下，組織人事、紀檢監察和審計部門應以經濟責任審計為依托，統一組織、相互支持，共同完成干部監督管理的任務。